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基于政企分开的铁路融资体制改革迷局分析 摘要：铁路是国民经济的基础产业，在社会与经济发展中发挥着重要的作用。铁路建设运营需要大量的资金支持，但其运营模式又具有很强的社会属性，使其在长期的运营中无法实现投入与产出的均衡，这就需要通过体制改革来创造新的制度红利，进而实现运营、技术与改革创新的协调发展，这一课题在目前来说具有积极的社会意义与现实价值。本文以中铁政企分开为视角，从铁道部向国家铁路局和中国铁路总公司体制转型出发，对当前形势下铁路融资体制改革进行深入分析研究，为我国铁路改革的可持续发展提供理论和实践支持。 下载 关键词：铁路改革；政企分开；融资体制改革 1 我国铁路融资体制改革现状 2013年3月，在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案通过审议，标志着铁路正式政企分开，将原有铁道部撤销，铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部其他行政职责，组建中国铁路总公司，承担铁道部企业职责。随着铁路政企分开，铁路企业的企业化、市场化运营逐步走入正轨，铁路融资体制改革步入全新的阶段。 在铁路政企分开的当年，结合了中国铁路总公司、交通运输部、发展改革委、财政部、国土资源部等部委意见，国务院提出了“多方式多渠道筹集建设资金推进铁路融资体制改革，完善铁路运价机制稳步理顺价格关系，建立铁路公益性与政策性运输补贴制度，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，强化企业经营，努力提升资产收益水平，加快项目前期工期，形成铁路建设合理”等要求。 2014年年初，国务院与中国铁路总公司对铁路融资体制改革进行了深入的分析，并由发改委将铁路投融资体制改革列入当年的交通发展改革重点，研究建立铁路发展基金。此外，对城际铁路与资源开发性铁路的建设，允许地方政府与社会资本依照“量力而行、有序发展”的原则参与投资建设。在经历了一年多的铁路政企分开后的职能运行之后，2015年3月，国务院总理李克强提出了“加大简政、放管结合改革力度，多管齐下改革投融资体制，不失时机加快价格改革，推动财税体制改革，围绕服务实体经济推动金融改革”等意见要求。2015年9月，铁路总公司出台中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见，再次推出了铁路投融资体制改革新举措，全面开放铁路投资与运营市场。 2 我国铁路融资体制改革存在的问题 2.1 存在的主要问题及改革困境 经过2013年铁路政企分开的深度改革，我国铁路实现了企业化、市场化运营，但在大的体制环境下，我国铁路系统仍无法摆脱社会性属性，这使得铁路运输定价体制改革成为铁路改革的重要难点。除此之外，在铁路融资体制改革中，截止2015年，仍存在以下问题与困境：一是投资主体单一，缺乏社会与市场的有效支持，中央财政仍然是最大的投资主体；二是作为国企，铁路改革的市场化进程无法表现出完全市场化特征，市场进入规模比例太高，导致市场化进程缓慢；三是铁路政企分开并未完全改变传统运作机制，存在缺乏透明、公平运作机制的问题，并且社会参与投融资的风险防范机制不健全；四是在现有体制框架下政府与企业虽然实现了政企分开，但强大的政府支持使其缺乏足够的商业竞争，生产效率与服务质量与完全市场条件下无法相比；五是国有资产产权的界定不清，影响铁路生产力布局。 2.2 铁路投融资体制改革的政策指引思路 从中国铁路总公司发布的2014年年度财务报告显示，铁路总公司2014年度全年实现收入9 948.53亿元，全年实现利润6.36亿元，铁路总公司负债3.675万亿元，负债率为65.52%。报告显示负债主要来自于长期累计负债，这与一直以来实行的“政企合一”与“政资合一”计划经济模式的“体制内”政策有关。在2013年实现铁路政企分开之后，我国铁路将沿着更为深入的改革步伐走下去，实现铁路投融资的完全市场化，放开政府管制，由市场来进行调整。就目前的“十三五”规划来看，我国铁路投融资改革体现以下政策指导思想： 全面开放铁路建设市场，拓宽建设资金融资渠道；由中央财政资金为主导，引入社会投入，建立铁路发展基金；发行政府支持的铁路建设债券，并对发行方式与品种进行创新；完善铁路运价机制；建立铁路社会性、政策性、公益性的财政补贴制度。 3致 我国铁路融资体制改革与管理体制改革的博弈 从铁路总公司与社会资本效用函数来看，在铁路政企分开的改革环境下，社会资本进入铁路行业的动机和行为存在的前提条件，即尽可能地获得较高的利润。因此假设：铁路总公司的融资改革出于自身利益考虑，对铁路全行业进行不完全改革，在这种情况下，铁路总公司改革的“彻底”程度将成为影响社会资本进入的主要因素；社会资本充足，而且国家铁路建设运营政策稳定，符合社会资本趋利求稳的本性；社会资本进行铁路投资存在风险，需要付出更多的“沟通成本”，因此社会资本更愿意与“彻底”改革的铁路总公司合作。在这种情况下，铁路总公司的效用函数为：Ze=Z1e（R） ，也就是说，社会资本进入越多，铁路发展越快，一旦社会资本足够多以至于铁路建设不再受资金制约时，铁路总公司效用最大；在效用函数基础上加入总成本函数，那么铁路总公司的融资改革与社会资本之间就出现了博弈，即当铁路公司的融资体制改革不彻底时，其与社会资本之间的沟通成本上升，进而影响社会资本的进入；当铁路总公司的融资改革“彻底”时，其与社会资本之间的沟通成本最低，能够最大限度地吸引社会资本，铁路总公司的效用提高。因此在铁路公司的改革与不改革、社会资本进入与不进入之间进行博弈均衡，结果发现，铁路公司改革与社会资本进入是各自理性的选择，达到博弈均衡。由此可见，铁路总公司投融资体制进行彻底改革，才能够实现经济与社会效益的最大化。 4 加快我国铁路融资体制改革的建议 4.1 放宽市场准入，推进投资主体多元化 2015年7月，发改委等五部委发文，将全面开放铁路投资与市场运营，此后李克强总理也对铁路融资改革提出了更进一步的要求。因此在今后的铁路融资改革道路上，必须沿着党和国家对于铁路融资改革的指导思想与宏观规划进行，全面放开市场准入，引入多元投资主体，鼓励全面参与铁路建设与运营，逐步平稳地放开限制投资种类，采取多种方式积极引导境内外各类社会资本以多元模式（合资、独资、联营、合作等）参与铁路建设与运营。甚至对于具备条件的现有铁路资产可依法在条件框架内转让产权或经营权。 4.2 扩大合资铁路建设规模 在现有政策的基础上，逐步扩大合资铁路建设与运营的规模，选择投资风险低、收益较稳定、经营前景好的项目进行试点改革，扩大社会资本参与范围，同时也要逐步扩展多样化的融资方式。此外，重新进行合资铁路局建设，构建国铁与合资铁路的双赢格局，打破垄断，引入完全市场机制，引导社会资本与民间资本进入铁路运营，稳中求进。还应重视外资引入，拓宽利用外资渠道，支持和鼓励外资进入，进而扩大合资铁路建设的规模。 此外，2014年，发改委提出了构建铁路建设基金的宏观蓝图，并在之后进行了具体实施。因此在今后的铁路融资体制改革中，应构建完善的铁路产业投资基金体系，并依照地方细化基金，拓宽铁路建设的融资渠道。在今后的融资体制改革中，需要重点考虑铁路运营价格体制改革，这是深入铁路改革的必要条件。 主要参考文献 陈博.政企分开后铁路改革相关法律问题