(论文)强化农民地权加快农村发展.doc

强化农民地权加快农村发展十届全国人大三次会议于3月14日上午在人民大会堂闭幕。美国彭博新闻社记者:温总理，中国经济在快速发展出现了很多社会问题，包括贫富差距，解决“三农”问题是您最大的愿望，可是有专家说，除非加强农民土地使用权或者还给农民土地产权，“三农”问题可能很难得到解决。您认为把土地产权还给农民是可能的吗？谢谢。10:33温家宝:中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从土地的经营权开始的。农民的土地是集体所有。我们在改革开始的时候就实行了家庭承包经营的基本经济制度。就是说农民拥有对土地的生产和经营的自主权，以后这个权利不断得到延长，现在我可以直接回答你：农民对土地的经营、生产自主权长期不变，也就是永远不变。10:33-农民日报记者:在今年（2006年）“两会”期间，代表委员以及社会各界关注度最高的一个话题就是建设社会主义新农村。据我们所知，我国的经济体制改革是从农村开始的，中央也一直非常重视中国“三农”问题，从今年起全部免除农业税，中央财政支农资金达到3397亿元，请问总理，现在为何还要专门提出建设社会主义新农村？建设新农村与中央过去一贯的农村政策是什么关系？谢谢。 10:12 温家宝:农业、农村和农民问题是关系现代化建设全局的根本性问题。我想回答一下关于提出建设社会主义新农村的深层次的三点考虑。 10:13 温家宝:第一，建设社会主义新农村就是把农业和农村工作放在了现代化建设全局的更加突出的位置。通过工业反哺农业、城市支持农村，促进农村的小康和农业的现代化，这是整个现代化建设的一个重大步骤。 10:14 温家宝:我还想提出一点，加强农业和农村建设是一招活棋，这一步走好了，就能够带动内需和消费，从而使中国的经济发展建立在更加坚实的基础上。 10:15 温家宝:建设社会主义新农村的着眼点是发展现代农业，提高农业的综合生产能力。我们之所以提出要加强农村基础设施建设和农村各项社会事业的发展，就是为了改善农民的生产和生活条件。 10:17 温家宝:第三，建设社会主义新农村必须坚持两条根本原则。一是保障农民的民主权利，特别是土地承包经营的自主权。尊重农民的意愿，不搞强迫命令。二是让农民得到实实在在的利益，要把提高农民的物质文化生活贯彻始终，并且作为检验的标准。讲求实效，不搞形式主义。 10:18英国金融时报记者:您好，总理先生，我想请教您一个有关农村的问题。中国的农民是否需要有更加完整的，而且是更加强有力的物权的保障，这样中国的农民就可以更好实现他们土地的价值，也可以能够抵御非法占地所带来的不良影响。我想问一下，您在这方面有些什么样的考虑？ 10:54 温家宝:中国的农民问题的核心是土地问题。中国的改革是从农村开始的，最重要的是实行了家庭承包经营。土地属于集体，但生产和经营权属于农民，这是一大特点，也是一大优势。我们说要给农民的土地经营权以长期的保障，15年不变，30年不变，就是说永远不变。 温家宝:在中国，必须实行最严格的耕地保护制度，必须保护农民对土地生产经营的自主权，必须对那些占用农民土地要给予的补偿。土地出让金主要应该给予农民，必须依法严惩那些违背法律，强占、乱占农民土地的人。 10:57国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发200428号(三)严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。(四)禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照中华人民共和国刑法的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。国务院关于加强土地调控有关问题的通知国发200631号2004年印发的国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，作出了全面系统的规定。各地区、各部门采取措施，积极落实，取得了初步成效。但是，当前土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地“闸门”任务仍然十分艰巨。二、切实保障被征地农民的长远生计征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发200629号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。国务院关于2005年深化经济体制改革的意见一、深化农村经济体制改革 继续深化农村税费改革。研究解决农村税费改革中出现的新矛盾和新问题，把工作重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等各项改革上。积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制，巩固改革成果。 完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权，继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认，进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。 深化粮食、棉花流通体制改革。全面贯彻国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见（国发200417号）和粮食流通管理条例。加快推进国有粮食购销企业改革。完善粮食市场准入制度，支持多种所有制粮食购销企业发展。加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全。进一步完善粮食风险基金政策，建立健全粮食主产区与主销区之间的利益协调机制。进一步深化棉花流通体制改革，按照国务院确定的棉花质量检验体制改革方案，搞好改革试点，完善改革方案。 深化农村金融改革。抓紧研究制订农村金融总体改革方案，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。探索发展新的农村合作金融组织。继续深化农村信用社改革，力争在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。推进政策性农业保险试点，扩大试点范围。 深化林业、农垦、供销社体制改革。深入贯彻落实中共中央国务院关于加快林业发展的决定（中发20039号），深化林业分类管理体制和森林资源管理体制改革。全面推进垦区集团化改革，加快垦区集团现代企业制度建设。继续扩大农民专业合作经济组织试点范围。继续推进供销社体制改革。进一步深化农村土地制度改革要切实保障农民对承包土地的经营自主权利。依法保护农民承包土地的经营自主权是巩固农户家庭承包经营的市场主体地位的重要保证。确保农民承包农村集体土地从事农业生产的经营自主权。 要保障农民对承包土地的流转选择意愿。流转选择权是农户依法享有土地承包经营权的具体体现。流转与否、流转给谁、流转价格、流转形式等均应由拥有承包权的农民与受让方平等、自愿、协商确定，不应强迫农民接受指定的流转对象和价格。 要保障农民承包土地应得的收益。承包农村土地的收益、流转土地承包经营权的收益应全部归农民所有，不应有任何截留、扣缴、挪用。承包地被征用或占有，农民有权获得补偿，补偿价格应按市场规律科学、公正地确定。 要保障农民对承包土地的自主利用。农村土地归农民群众集体所有，不得买卖。依法取得土地承包经营权的农民，可以依法采取转包、出租、转让、互换等多种形式，把承包期内的承包地流转给其他农民或企业从事农业生产。当然也应允许农民自愿放弃土地承包经营权。 目前，要按照中共的十六届三中全会精神，认真贯彻落实农村土地承包法，抓好落实，切实维护农民的土地承包权益。 其次，按照社会主义市场经济体制的要求，建立完善的土地流转机制。 土地流转不仅涉及农村土地承包关系的稳定和广大农民的切身利益，还涉及土地资源的合理配置和现代农业的建设，需要从完善生产关系和发展生产力去统筹考虑，既要公平，又要兼顾效率。土地流转应在保障农村土地承包关系稳定的前提下，按照市场经济的要求建立合理的土地流转机制，发挥市场配置农村土地资源的基础性作用。要确保农户的土地流转主体地位。农民既是农村土地承包的主体，也是农村土地流转的主体。土地流转由农民自主决定，不应强迫、也不能阻碍农民依法流转承包地。要坚持多样化的土地流转形式，因地制宜，形式多样。要通过竞争机制形成土地流转价格。 第三，以市场为导向，加快土地征用制度改革步伐。 我国现行的土地征用制度不够合理。从长远看，要按照建立社会主义市场经济体制的要求，取消以政府定价划拨为特征的土地征用制度，建立按市场价格收购的土地购买制度。深化农村土地制度改革农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。新中国成立以来,我国农村土地制度大致经历了农民私有、农民经营;农民私有、集体经营;集体所有、集体经营;集体所有、家庭经营等四个阶段。现行农村土地制度是集体所有、家庭经营制。作为一种制度创新,现行农村土地制度功不可没,对解放农业生产力以及保证工业化的顺利进行,发挥了积极的作用。但是,随着社会主义市场经济的发展,这种土地制度的弊端逐渐显现出来。一是产权主体不明,农民利益易受侵害。我国农村土地归农民集体所有,这在宪法、民法通则、土地管理法、农业法等重要法律中都有明确规定。但在乡、村、组三级“集体组织”中属于哪一级,法律规定较为含糊,在现实生活中很难找到具体的所有者载体或“法人代表”,农村土地实际处于无主状态,一旦有关部门强制性低价甚至无偿征用农村土地,或“集体组织”领导贱卖、侵占集体土地,缺乏制约,在农村土地调整、规划中,农民的合法权益也容易受到侵害。二是承包权不稳定,农民不愿多投入。家庭联产承包制实现了集体土地所有权与使用权的分离,使农民获得了土地使用权。20多年来,虽然政府一直在探索稳定和扩大农民土地使用权即承包经营权的途径,但是由于种种原因,农村土地调整仍然十分频繁。据著名学者杨学成2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县(市、区)742个村的调查,实行土地家庭承包制以来,896%的村对土地进行过调整,平均调整39次,调整最多的为一年一次。承包经营权不稳定,使农民更多地照顾眼前利益,没有投资于土地的长远打算,舍不得增加投入整治土地、改良土壤。三是流转不规范,资源未能变成资本。中央采取措施鼓励土地流转,旨在通过土地使用权流转,实现土地有效利用,使资源优势变成经济优势。但是,现实中对土地流转双方的权利、义务不明确,缺乏流转中介组织,对违规流转农地缺乏相应的惩罚措施,土地流转极不规范,致使土地流转市场不发达,大量闲置的土地资源不能通过市场交易变成资本优势,农民守着土地这个金盆没钱用。四是资源不能优化配置,土地使用效率低。由于缺乏土地流转的体制和机制,土地不能按市场原则向收益率高的产业或优势生产者集中,实现规模经营和效率经营,农村土地使用效率低的问题没有得到解决。针对现行农村土地制度存在的问题,当前首先应通过深化农村土地制度改革,基本稳定现有的宅基地、承包地格局。对宅基地按农户现有面积发放土地产权证;对承包地则以第二轮土地承包为基数发放土地产权证。农民通过拥有的土地产权证,享有对土地的所有权、使用权、受益权和处分权,并受到法律保护。其次,强调政府对农民土地财产所有权的安全保障,坚决处罚破坏财产的行为,保障农民公平自由合法使用财产权。第三,国家应在认可土地是农民的自有财产和特殊商品的同时,允许土地自由流动。要放开农村土地市场,允许农民成为土地交易的主体,积极培育农村土地市场,为农民进行土地交易创造条件。政府要转变职能,从土地流转市场中退出来,工作重点转向制定土地利用总体规划和搞好土地交易的监督监测与中介服务,维护农村土地市场秩序。第四,建立农村社会保障制度。要依法强制将土地买卖中的部分收益优先用于农村社会保障,把依法征取的部分土地交易税收入优先用于农村社会保障,把公有土地出让或者出租的部分收益优先用于农村社会保障。通过强化和部分替代土地的保障功能,降低农村土地制度改革的成本。第五,坚持试点,依法推进。优先选择工业化城市化程度高、城乡基本一体化的地方和城乡结合部进行试点,总结经验,逐步推广。在此基础上探讨修改宪法、土地法、土地承包法等相关法律法规,依法完善农村土地制度,明晰农村土地产权。农村土地承包法为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。 第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。 农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。 第八条 农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。第九条 国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。 第十条 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。 第十六条 承包方享有下列权利： （二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿； 第二十条 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。 第二十三条 县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 第三十二条 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十三条 土地承包经营权流转应当遵循以下原则： （一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转； （二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途； （三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限； （四）受让方须有农业经营能力； （五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第三十七条 土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。第四十二条 承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。深化农村土地制度改革的探索作者 : 吴月华现存农村土地制度已经严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥，极大地阻碍了农业产业化和农业化的进程，阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道，应当成为促进农民增收过程中“涉农”制度改革的重要对象。目前农村土地制度的基本精神是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但目前显示出的问题也日益突出，主要表现在以下两个方面。首先，土地的产权关系不明晰，降低了农民对土地的利用效率。牛津法律大辞典：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”在这里，产权是作为财产所有权的同义语使用的，而财产所有权又是一系列权能的组合。我国的法律同样沿袭了这一概念，民法通则第五章第一节第七十一条规定：“财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”从产权涵义的理解可以发现，目前农村土地的产权关系是不明晰的。一是土地产权的各项权能或权利难以进行分离与组合。二是土地产权的各项权能或权利主体不明确。譬如土地的集体所有权主体就不明确。如土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至人民公社制度下逐步确立起来的。如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。但事实上，土地管理法并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，人民公社、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。 集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。 国务院发展研究中心土地课题组对全国8个县800个农户的问卷调查和实际访谈表明，农户对谁是土地所有权主体的认识存在较大的差异：48.3%的农户认为土地是国家的，46.5%的农户认为土地是集体的（其中80%的农户认为集体就是行政村）。 土地产权关系的模糊性说明：一方面，农民通过承包获得的土地使用权不但具有很大的不确定性，而且只是使用权中的一部分权利；另一方面，农村经济组织的土地所有权实际上也只是整个所有权中的一个不确定的部分。正是这种不明晰的产权制度从根本上影响了农民对土地的稳定预期，并降低了农民对土地的利用效果。因为在没有对土地生产力具有稳定预期的条件下，农民不可能对土地进行长期投入，也不会积极开拓土地资本增殖的各种途径。 是什么原因影响了农地的流转和集中呢？最主要的因素是农户缺乏对承包土地的流转权。因为农户对土地的承包经营权的行使是极其有限的，而流转权作为经营权利束中的一项权能必然受到其他权能相关联的制约，经营权的各项权利在现有制度框架内还缺少自由交易的条件。实际情况可能是：土地虽然流转了，土地的相应产权权利依然没有随流转的土地而交易到相关主体，而是仍然停留在流转前的产权状态。 农地流转困难除此之外还有一系列其他重要因素，如二元户籍制度对农村剩余劳动力转移的制约所导致的人地矛盾空前高度紧张，土地在目前制度下对农民所具有的社会保障功能，农业经营的高昂成本，农户对政策缺乏稳定的预期，等等。 假设土地能顺畅流转，并且出让土地使用权的农户能突破二元户籍制度障碍实现农业外就业，在不考虑技术进步和产业结构调整的条件下，即农业劳动生产率不变，农业人口每减少一个百分点，农民增收幅度将超过一个百分点，并且增收幅度呈边际递增态势；实际上，随着农业人口的减少，农业劳动生产率的大幅度提高是一个必然趋势；在农业产业化和现代化不断推进的情况下，农民增收的速度要远远大于农业人口减少的速度，这已是各国城市化的一般规律。通过土地流转，农业产业化和现代化进程也将加快。这一情况验证的是一个基本的经济学原理：资本总是在运动中增殖的，作为土地的资本同样需要运动来提高增殖力，农民增收需要将土地资本投入运动之中第一， 如何解决目前土地制度存在的这两大问题？首先，明晰农地产权的各项权能并赋予其应有的法律地位。目前，急需解决的是农地所有权模糊不清问题。可采取的办法有两种： 一是保持现有土地集体所有的制度框架，但必须克服现存制度下所有权虚置和乡村行政机构超越土地所有权主体问题，即将土地所有权真正落实到劳动群众自治组织，使土地集体所有真正变成劳动群众自己所有。这需要重建村民自治组织，实行村民自治组织的普选，彻底淡化现有村民组织的行政功能。上级行政机关对村民组织的管理应主要依靠法律法规来实现。这样，村民组织才会真正作为土地所有权主体发挥作用，使土地的劳动群众集体所有不至于成为一句空话。二是改现在的土地集体所有制度为国有制度。国家按目前国有土地的管理方式将土地的使用权，占有权，收益权等项权能出让给农民个人，真正实现土地所有权与其他权能的分离。 其次，推动土地的有序畅顺流转。无论是土地归集体还是国家所有，如果要从根本上提高土地的生产效率，土地的流转是必不可少的。特别是在目前城市化进程加快的条件下，土地的流转是保证土地得以有效利用的前提。因为，一方面从农业转移出来的劳动力和农业人口需要通过土地的流转积累必要的资本，这一积累的资本是土地资本的贴现；另一方面，随着农业人口的减少，农业的规模经营也只有通过土地流转来达到，土地的流转既是社会城市化过程也是农业现代化的过程。现在土地流转的主要障碍就是农地的承包经营权不具有农地使用权的全部功能，如果从法律上明确了承包权具有物权中的全部使用权功能，土地的顺畅流转是完全可以实现的，至于具体的流转方式则可以多种多样。深化农村土地制度改革问题的观点综述中央党校研究室周天勇认为：宪法规定，农村耕地和牧场属于农村农民集体所有。然而，在理论上有关农村土地，有两种模糊的认识，一是一些学者认为，土地的最终权力应当在国家手中；二是经济发展应当由政府主导，农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源，国家应当拥有土地的发展权。实际上，解放以来，由于强制征用农村集体土地为城市国有土地，农民从补偿、安置等方面，都没有谈判（讨价还价）的权力，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中。因而，实际的农村耕地征用制度和政策与宪法有违；另外，国家控制土地的发展权，主导经济的发展，也与市场经济的发展观有违。一些土地资源不属于国有的市场经济国家，其发展并没有因土地的非国有而受到影响；相反，工业化和城市化过程中，在土地产权明晰的市场机制调节下，土地资源在城乡、公益和非公益等之间合理得到了配置，土地利用的效率较高。更重要的是，农民因掌握着土地的所有权，并且土地的发展权可以通过市场机制进行交易，农民通过产权的交易和分配也分享了工业化和城市化带来的利益。因此，应当将集体的土地权力真正从制度上归还给农民，并且与土地有关的发展权应当通过市场交易在发展主体间得以转移。 一些学者提出，市场经济也要有计划性，很重要的体现就是城市规划。随着城市的扩大和建设，其土地利用结构要合理，土地资源的分配要合理规划分配。进而言之，农村集体土地要由政府按照城市规划强制征用和分配。给农民土地方面太多和太大的权力，就会影响城市规划的实施。（读感：这是掠夺农民）如果弱化农民对农村集体土地的地权，实践中就会以损害农民的利益来搞建设和发展经济。 目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的，实际是一种国家想什么时候拿地，就什么时候拿地的“二公有”制度。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。因此，需要对目前的农村土地制度加以改革：一是农村集体土地所有制，要明晰农民对集体所有土地的权益，进一步深化改革为农民人人有明晰份额的集体土地所有制；从时间上要有统一的起始和截止期，生不再补，可以继承，迁移可保留地权，土地股份权可以流转。二是延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。三是农村集体土地，非经营性用途的，可以不再经过国家强制征用，直接进入土地市场；以土地入股、产权交易、租赁等方式用来搞开发和建设。国研中心农村部韩俊认为，应当将土地农民集体所有明确界定为农民按份共有制。农民按份共有这种新型的产权制度，为农村集体土地产权人格化找到了一条可行途径。将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移。 国务院发展研究中心王西玉认为，现在要进一步调整农民同土地之间的关系，重塑农民作为土地主人的地位。这一变革的外在动力是土地稀缺性的增强和土地价值的提升，内在动力是农民对土地利益的要求，核心则是深化土地产权制度改革。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种承包权把占有，使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。 首先，要进行制度安排的研究。在现有制度框架内，把农村土地的实际支配权给农户，就要从制度安排上细化权利结构，处理好与土地相关的各方面的利益关系。国际上一些国家在土地国有或社区共有的条件下，实行家庭农场制的经验是值得借鉴的。 其次，涉及到法律的修改。在集体所有权进一步弱化和农户使用权进一步强化的条件下，法律规定的一些基本的管理规则和权利义务，就应按照物权的要求进行修改，重塑农民作为土地主人的法律地位。这并不影响国家对土地的管理，只是这种管理（包括承包权的转让、经营规模变化、土地用途转变等）是通过法律强制和政策引导实现的。 第三，要有配套的政策措施。包括大力发展各种服务组织、行业协会和专业合作社，培育和发展土地市场，以便调节土地供求，促进土地流转和发展规模经济。另外，要尽快改革不合理的农转非征地制度，目的是既能保证必要的非农业用地，又能保护农民利益，最大限度地减少对耕地的占用。 第四，还要继续改善农业的外部环境，逐步建立健全农村社会保障体系，打破城乡分割，增加就业，加大国家对农业的支持等。 我们谈到所有制的时候是村民集体、村民小组中的成员集体所有。我们现在没有合作，也没有合作社法，还没有相应的法律规定。什么是农村集体经济组织，我们的成员没法界定，而且权利主体模糊，弄得谁都像，谁都不是。从现实看，我出生在这个村子里就是天然成员，天然成员的我就有一份地。土地管理法土地承包法难以落实，有很多人钻这个空子也是这个问题。你说成员集体所有，你不代表集体、他不代表集体、我不代表集体，到最后，你的权利被侵害、他的权利被侵害、我的权利被侵害，各个击破。 中国社会科学院陆学艺认为，现代产权制度应该保障农村的土地制度。现在三农问题不好解决，我看一个很重要的原因就是农村土地产权不明晰。我们现在有万亿的国有资产，集体土地是亿亩，而恰恰就是这个产权最不明晰了。现在的问题是，土地到底是谁的？现在的说法是，土地是集体所有，还有的是国有。我们的土地是国家的，所以土地实际的所有者应该是村民委员会，而现在有很多地方的村党支部书记，把土地卖了农民还不知道。农村现在最大的问题就是，圈地以后农民的就业问题。由于土地产权不明晰、责权不清，导致了很多问题。第一是毁庄稼、占耕地。县委书记要搞开发区，庄稼就遭殃。第二是拆农民的房子。开发区都是成片成片的。产业制度也包括土地制度。亿农民中，占的农民的房子总面积大概是亿到亿平方米，人家已经住了几百年了，却不承认这个房子是可以抵押的。北京大学中国经济研究中心教授周其仁认为，当前我国的土地所有权是二元的，农村土地集体所有，城市土地国有。问题的关键即在于此，当前国有土地使用权的市场化已经在推进，但是国有土地的扩大来源还是计划的，还是通过国家强制来获得土地资源。一方面已经可以以市场价格出售，同时土地还是强制从农民手中拿。他认为，国家直接控制了农业地转为非农业地的转让权，实行转让权管制，而转让权的管制含义是预先实行的价格管制，因为只要管住了转让权，就无法自由交易，价格信号出不来，因此在经济分析上可利用价格管制的分析成果来分析行为管制。 以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革，对中国农村发展、解决温饱问题以及四分之一世纪的改革开放，作出了巨大贡献。但在新的历史发展时期，农村土地问题再次凸显，成为目前制约我国农业生产效率的核心问题。只有建立完善的征地制度，实现土地可依法自由流转，才能保证运用市场机制对农业生产资料的合理配置，使增加农民收入和提高生产能力实现良性互动。中国社科院农村发展研究所王小映认为，只有真正将农民对承包土地依法享有的各项权益落实到位，才能实现土地依法自由流转。而在实现土地依法流转后，就有可能出现土地向种田大户集中，形成专业化农业生产企业，走向农业规模化、产业化经营。一部分农民可利用流转金或补偿金进入二、三产业；一部分继续从事农业生产的农民可进入农业企业，成为农业产业工人，甚至还可以拥有企业股份。 中国社科院农村发展研究所张晓山认为，深化农村土地制度变革有几种解决问题的新思路在不同地方进行着试验。一种是土地换保险，安置政策以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上的自谋职业，将被征地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。另一种思路是集体建设用地入市。农村集体建设用地使用权流转的收益，一部分用于农民的社会保障安排，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍分配给农民。第三种做法，是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。通过土地制度的变革，使失地农民有生存权和发展权，使留在农村、从事农业的农民有生存权和发展权。对一些工矿区、未来城建区、军事用地等必须由国家统一规划，国家征用，储备起来，实行国有；对一时不能开发利用的土地，可以返租给原来的农民；集体经济状况较好、农民愿意集体经营的，继续保留现行经营体制。可以根据农民意愿，把集体所有土地有偿分给农民，产权明晰为农民个人所有。同时，允许农民采取入股合作等形式，组建不受行政区域限制的新的集体经济组织，并落实各种经济组织的所有权。 在此基础上，建立完善的农村土地市场交易体系，允许国有、集体所有、个人所有的土地进入市场，按市场规则进行交易。政府在土地交易中收税。其中，资金主要用于推进农民社会保障体系建设。实现农村土地所有权多元化，是一场深刻、广泛的变革，事关重大。可以选择一个或几个地市县试点，可在农村人均土地较多，农民在一定时期内致富困难的贫困地区先行试点，审慎运作，稳步推开。韩俊认为，征地制度改革，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益。如果农民土地权益得不到保护，也难以建立最严厉的耕地保护制度。韩俊建议，在征地制度改革的政策上要把握好五点：一是征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。二是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。这方面广东省正在进行探索。三是对各地竞相压低土地出让价的做法要坚决予以纠正。四是要建立失地农民的社会保障。五是抓紧制定规范征地行为的法律法规。他强调指出，已有的土地方面的各种法律法规，远不足以保护农民的土地权利。他建议，全国人大应尽快制订农村土地征用法。农业部农村经济研究中心温铁军：农村的土地问题实际是财政、金融、税收等宏观政策交互作用的结果，土地问题已经变成了一个利益问题，地方很难贯彻落实中央有关限制占用耕地的政策。首先是财政税收体制，税制改革一个结果就是中央财政收入大幅度增加，地方的财政收入下降，赤字增加，这种情况下，又没有相应的财政工具比如地方债券可以利用，就必然带来地方政府低价占用农民土地，高价卖出，填补地方财政的漏洞。其次是在金融方面。资金更多流向房地产等超额收益领域、农村金融市场的萎缩实际激励了土地资源的变现这种套钱的方式。第三个问题，我们国内的对外依存度已经超过50，在国内经济更多地依靠外需来拉动的同时，必然要更多地参与国际竞争，各地竞相压低资源和劳动力的价格，以争取外商直接投资，这是发展中国家的普遍行为，中国也概莫能外。低价甚至零地租转让土地，结果就是造成一大笔财政挂帐，这需要更进一步的圈占土地才能解决，形成了一个不可避免的恶性循环。所以，在宏观问题没有理顺的情况下，单纯叫停开发区、控制滥占耕地，恐怕难于奏效。财政、金融改革上的突破是解决土地问题的关键。13农业部产业政策与法规司张红建议：其一是国家重点工程、公益性事业建设用地，可以通过国家征用耕地的途径获得土地使用权，但要大幅度提高土地补偿费、安置费标准。为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用，解决农民的长期生活问题。其二是对工商业等经营性建设需使用农村集体土地、又符合土地利用总体规划的，不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。同时取消土地补偿费、安置补助费。对农民的住宅，要发放房产证。其三是政府出让征用的农村集体土地获得的净收益，要规定一定比例投资农业，改善农业生产条件。现阶段因为征用农民土地发生的矛盾，其实质就是作为强势者的城市与农民争利，表现为：任意征用农民土地，而不给予农民法律规定的补偿；即使按照原有法律规定的补偿数额，实际上也不能给予农民足够的补偿，使许多失地农民失去了生存保障，更谈不上增加收入了深化土地制度改革再创农村辉煌3月14日，温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变。温家宝总理的回答不仅是指我国农村实行的家庭承包经营制度长期稳定不变，也是指农民对现有承包地的承包权长期稳定不变。 现行农村土地承包制是上世纪80年代初开始推行的。在这个制度下，农民获得了很大的生产自主经营权。农民用“交够国家的，留够集体的，剩下是自己的”这样的俗语来概括这个制度的特点。然而，现行农村土地承包制面临一个不易克服的难题农民对土地的承包期限极不稳定，承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是极不确定。针对人口变动的影响因素，中央政府明确提出“增人不增地，减人不减地”的硬性政策，以约束一些乡村干部随意变更农民承包地的行为。但是，在实际工作中仍然未能纠正农民土地承包权被随意侵犯的行为。农民土地承包权难以稳定有复杂的原因。农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化；一些农民希望调整土地，是重要原因；一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因；现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策，但因为土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力，这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因，土地承包权15年或30年不变的国家政策始终没有得到不折不扣的执行。这次记者招待会上温家宝总理用“永远不变”这样强烈的语气表达了他对稳定土地承包制本来意义的坚定认识，也预示着中央政府将下决心为稳定土地承包权作出更有效的努力。 土地承包不稳定对农村发展乃至国民经济成长有极大危害。只要土地承包期限过短，承包地块被经常调整，农民就不会在土地上认真投入，农业经济效率的提高将受到影响。承包权不稳定还将导致土地的使用权价格被严重扭曲，土地使用权的转让市场难以发育，土地资源的合理配置难以实现。更严重的是，现实土地承包制下使农民仍然有强烈的“占夺”公有土地的意识，导致农村大量土地成为农民的宅基地，出现农民住房大量空置与农民继续申请宅基地同时并存的现象，使农村空置房屋难以成为农民交易的对象。对“公地”更强大的掠夺力量来自乡村干部乃至各类“官商”，以致近些年农村耕地流失速度触目惊心，失地农民达到数千万之多。目前的土地制度还成为中国农村城市化的严重障碍，它使大量农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格，无力在城市购买住房。不合理的土地使用权转让价格鼓励农民守住土地不放，使他们成为身份在农村、打工在城市的长距离迁徙的“候鸟”，创造出一种浪费无穷、痛苦无边的社会生活画面。如果把土地承包权永久化改革看作下一步推动农村发展、深化农村改革的焦点，一点也不为过。 农村土地制度如果再不做调整，将误国误民，贻害无穷。解决问题的出路是按照温家宝总理“永远不变”的指示下决心把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。为了实现这个目标，需要慎重工作，做好各项配套改革。要根据现有农村人口状况，适当调整承包土地，让土地承包更加合理，然后再使土地承包权“永久化”。要对农民的土地财产权的交易给予约束，防止短期内出现“大土地所有制”，避免一部分农民因丧失土地而流离失所。要建立农村社会保障制度和医疗保险制度，防止农民因天灾病祸出卖土地承包权。无论商业占地还是国家公益性征地，都要依市场价格与农民交易，使农民在丧失土地后有能力转移到城市从事其他工作。 当我们通过进一步深化改革，建立起农民的土地财产权以后，农村社会自然不会立刻变成天堂，一些问题不免要发生，但那时的问题一定比现在少得多。那种患得患失、不思进取的保守观念该抛弃了；尤其是那种固守教条、专挑改革毛病的“左”的思维惯性该改一改了。在关键时刻，政治家的决断具有扭转乾坤的作用。我们希望温家宝总理的土地改革理念能被付诸行动，依此推动新一轮中国农村改革走向深入。中国农村土地问题研讨会报道二：原北京市农委主任刘福海：“只有土地归农民私有，才能使农村经济市场化”2005年10月27日 报道 中国农大新闻网原北京市农委主任刘福海研究员表示，他支持土地归农民私有。 刘福海表示，“三农”问题是目前中国最大的问题，这个问题不解决就没有国家进一步的发展。土地产权的改革将是经济领域的最后一次改革。从古至今农民从来没有做过土地真正的主人。只有把土地所有权彻底的给农民，才能真正的使农村经济市场化，才能使农民真正的靠土地富起来，才能解除对农民根深蒂固的歧视。中国农村土地问题研讨会报道三：“彻底变革农村土地制度，还权于农民”来源：中国农大新闻网刘福海在论文中，详细阐述了五十年来农村土地制度的发展演进，认为已经到了正确评价农村土地“私”、“公”并做出选择的时候。从历史来看，建国以后，围绕农村土地归谁所有和由谁经营这两个问题，我们实行过三种土地制度，即土地改革后的农民所有、家庭经营的制度；农业合作化后的集体所有、集体经营的制度；和改革开放后的集体所有、家庭经营的制度。这三种土地制度都曾像电脑软件一样，决定和影响了农民的行为，决定和影响了“三农”的状况乃至国运的兴衰。 “现在实行的农村土地集体所有、家庭经营的制度，是只限于农地经营制度的改革，它送走了农民不真干活的年代，又播下了农民不愿意经营土地的种子。”刘福海说，这个制度，曾有效地解决了农民真干活的问题，并产生了“全盘皆活”的效应。但正面临农民不愿意经营土地的严峻挑战。一是种地不养地，掠夺性经营。二是土地流动缓慢。三是种植业家庭成长缓慢。在二、三产业较多地区，种植业家庭面临萎缩和解体，种植业呈现颓势。 刘福海认为，从三种土地制度给农民带来的利与害上说，农民是得益于私地制度，受害于公地制度，徘徊困惑于现行的半公半私地制度。我们应当顺应实践的选择，恢复农民的土地所有权，恢复农民应有的经济地位。这是实现“推动土地规模经营，实现现代农业；通过家庭农场实现富裕；促使加入农产品合作组织从个体农民变成合作农民”三个基本目标的必由之路和推进器。 针对关于恢复农民的土地所有权可能产生的种种消极现象，刘福海认为是可防可控可治的。解决“三农”问题首先应从制度入手，再围绕两条线展开，一条线是发展二、三产业，转移农村劳动力以“减少农民”；另一条线是“提高农民”，主要是提高劳动生产率，两者协调互动就是“富裕农民”。通过两条线的努力，如果一百个农民能有八十个转向非农产业，他们的土地又能流动到另外二十个农民手中，农民的处境、农业的状况就会大有变化。 刘福海的这一观点得到了不少专家的支持和补充。原辽宁大学校长冯玉忠认为：纵观世界现代农村土地制度发展，自二战以来，凡是追随前苏联实行土地公有制的国家，包括前苏联在内，无一例外走向失败，实践证明，作为时代特殊产物的土地公有制并不适合于当前形势下的现代农业发展趋势。 我校人文与发展学院副院长朱启臻教授通过理论和实证结合的方式阐述了实行“把土地彻底还权于农民”的重要原因:“集体所有、农户经营的土地制度，由于农民土地产权不完整，特别是处分权的缺失，不仅使得农村土地难以流转从而限制了农业资源的有效配置，也阻碍了现代农业制度的建立和农村合作组织的发展。同时，这种土地制度使农民一方面不愿意经营农业，另一方面又不愿放弃土地。土地和农民都被固化，农村城镇化、非农化也因此失去了动力。”朱启臻认为，把土地权利彻底还给农民，既满足了农民对土地的占有欲望，又为土地流转机制的形成奠定了基础。租赁市场能否形成，依赖于农民是否有完整的土地权利。在土地集体所有的前提下，土地自由流转的市场因不可避免地受到政府和农村社区的干涉而不可能形成。中国农村土地问题研讨会报道四：“土地制度不能根本变革，改善现有体制才是可行路”2005年10月27日 报道 中国农大新闻网原广东省委书记、吉林省省长、国家计委副主任张根生，在研讨会上以“中国的土地经营体制必须改革”为主题，指出近年来土地出现的不少问题，主要原因是土地经营体制不合理，管理混乱，农民的土地经营权遭到严重损害。现在一个普遍的现象就是，各级政府通过本级土地管理部门，将农民的土地低价拿来，转手经