广东地税构建专业化税源管理新模式.doc

中国税务报电子版 2010年3月5日 星期五 您的位置：中国税网首页中国税务报电子版 广东地税构建专业化税源管理新模式 2010.02.10 赵永清李友乔 为了进一步落实国家税务总局提出的科学化、专业化、精细化管理要求，规范管理流程，防范税收风险，提高纳税遵从度，促进税收持续稳定协调发展，广东省地税局审时度势，认真分析税源管理现状及其存在的问题，决定借鉴国际先进的税收管理理念，在全省地税系统逐步构建起专业化税源管理新模式，取得了显著成效。 缘起篇 2004年以来，按照国家税务总局提出的科学化、专业化精细化管理要求，广东地税系统全面实行税收管理员制度，开发了税收管理员工作平台和纳税评估软件，积极推进纳税评估工作，税源管理水平有了显著提高，但是在全面落实税收管理员制度、强化税源管理工作中也遇到不少问题： 税收管理员人数少、管户多。截至2008年底，广东地税共有税收管理员7196人（不含深圳，下同），管理的固定业户2057248户，人均管户285户。珠三角地区人均管户更多，东莞市地税局、中山市地税局人均管户高达700多户，有的税收管理员管户高达3500户。 税收管理员素质参差不齐，事务繁重。广东地税的税收管理员职责有7大项27小项，还要负责社保费的征管工作，任务十分繁重。税收管理员大部分的工作时间被案头、事务性工作挤占，难以抽出时间到户调查，实地深入掌握企业的生产经营情况。同时，税收管理员的素质参差不齐，素质高、业务熟的人员较少，难以高质量地完成众多的管理任务，特别是纳税评估工作。 纳税辅导有待加强。纳税辅导，尤其是税前辅导是提高纳税遵从度和税源管理质效的重要一环，但当前的税前辅导力度比较薄弱，纳税辅导的系统性、及时性、准确性需要进一步增强。 纳税评估作用发挥得不够。纳税评估是借鉴国际先进管理理念，依托海量信息数据强化税源管理的重要举措。但是广东地税纳税评估工作的广度、深度和实际效果都还有不尽如人意的地方，未能充分发挥其强化税源管理的作用。 风险防范亟须加强。目前，税收风险加大，需要进一步健全防范税收风险的机制，既要防范纳税人不依法纳税导致税收流失的风险，又要防范税务人员失职、渎职或不廉行为导致税收流失的风险。税收管理员对管理事项统包统揽，不仅工作效率低下，使征管工作难以到位，而且存在廉政隐患。 通过调研分析，广东地税认为必须打破全能型集权式税收管理员制度格局，以专业化为抓手重构税源管理架构，在科学分工的基础上，合理设置税收管理员岗位，理顺税收管理员职责。为此，广东地税决定构建“以信息共享为基础，以分类管理为核心，以征管流程为导向，优化服务，强化评估”专业化税源管理新模式，在部分地区先行试点的基础上全面推广。 行动篇 2008年5月，广东地税在珠海市香洲区地税局开始进行专业化税源管理新模式的试点，2008年11月又进一步扩大试点范围，在佛山市禅城区地税局祖庙分局、石湾分局试点。2009年，省局印发了构建专业化税源管理新模式工作方案（粤地税发200990号），决定在全省逐步建立专业化税源管理新模式。其中，2009年3月10月在珠海、佛山全市进行试点，其他市选择一个县级局（分局）试点，为全面推广积累经验。粤地税发200990号文件下发之后，各地高度重视，各市局党组都召开了专题会议研究专业化税源管理新模式试点工作方案，成立以“一把手”为组长的专业化税源管理新模式试点工作领导小组，并按照粤地税发200990号文的要求和各地试点方案，调整了机构人员，明确了工作职责。6月，广东地税又按照全国税收征管和科技工作会议关于大力推进信息管税的部署，决定扩大试点范围，珠海、佛山、汕头、江门4个地级市局和其他地级以上市的16个县（市、区）局被纳入试点范围。这些试点单位共有税收管理员2008人，管理纳税户76.98万户。专业化税源管理新模式已从2009年11月起在全省逐步推广。 以税源科学分类为核心，调整管理机构职能 广东地税根据各地的经济发展水平、纳税户的分布情况和税源管理人员状况，按规模或按行业或按纳税遵从度对税源进行分类，将其区分为重点税源、一般税源和小规模税源。在此基础上，调整税源管理机构的职能，赋予不同的专业化管理职能。突出管理重点，将主要人力和主要精力放在对重点税源的管理上。税源管理机构的设置根据各地的税源分布和人员状况，灵活地采取外分离或内分离的方式，构建与税源实际相适应的分类管理机制。所谓机构外分离，是指按照抓大、控中、规范小的要求设置独立的税源管理机构，不同规模的税源分别由不同的税务分局（局）管理。所谓机构内分离，是指在一定区域范围内的重点税源、一般税源和小税源都归一个税务分局（局）管理，其内设的税源管理机构分别负责重点税源、一般税源和小税源的管理。 在试点单位中，珠海的香洲、拱北、斗门城区，汕头的中心城区，江门的江海区、新会区、开平市，肇庆的怀集县和云浮的云城区实行外分离方式，其他试点单位实行内分离方式。 以征管流程为导向，合理设置人员岗位 新模式以流程导向代替传统的职能导向，按照征管流程，归拢一定范围内的流程节点，合理设置岗位（设置纳税辅导、税源管理、纳税评估等岗位），合理配置人力资源，明确职责分工，优化重组业务流程。 重点税源采取管户为主、管户与管事相结合的专业化管理方式。一般税源和小规模税源采取管事为主、管事与管户相结合的管理方式，规模较大、人员较多的非重点税源管理机构按管理环节或事项如户籍管理、催报催缴、一般涉税事项管理等设置岗位，具体的岗位设置和人员配备可灵活掌握。规模较小、人员较少的非重点税源管理机构，则仍实行分户到人的管事与管户相结合的管理方式。 各试点单位出台税源管理操作规程，明确各岗位、各环节中的操作程序和任务分解，明晰相应的工作准则，配套对应的考核指标，确保税源管理各项工作统一规范。 以信息共享为基础，强化税源采集分析 进一步拓宽税源信息采集渠道，提高税源信息采集质量。首先，与政府相关部门建立涉税信息交换制度。广东地税机关与工商部门在全省范围内实现了信息交换和共享，广州、揭阳、梅州、河源、珠海、肇庆等市由政府主导，率先建立税务机关与相关政府部门的信息交换制度，实现了涉税信息共享，也取得了明显效果。其次，各个管理环节负责采集与本环节相关的税源信息，指定专人负责税源分析和预测，以确保税源信息的及时完整，全面把握税源整体情况，增强税源分析和税源预测的及时性和准确性。依托征管信息系统，保证各个管理环节衔接顺畅，实现信息共享。 优化服务加强辅导，贯穿税源管理全过程 将纳税服务贯穿于税源管理的全过程，根据纳税人的具体情况，提供有针对性的管理和服务。为增强纳税辅导的系统性、及时性、准确性，广东地税专门出台了税收管理员纳税辅导试行办法，要求各地在税源管理的各个环节为所有纳税人提供文明高效、及时准确的纳税辅导。对新办税务登记的纳税人以及重要的办税规程、税收政策法规、办税信息系统（软件）实行集中辅导，对具体的纳税人提供有针对性、个性化、面对面的纳税辅导。各试点单位专门成立了纳税辅导机构或设置岗位，定期举办纳税辅导培训班，特别是强化了税前辅导。税收管理员定期下户，及时与管户进行沟通，为管户提供“量身订制”的咨询服务和纳税辅导。 成立机构专设岗位，强化评估堵塞漏洞 省局、市局和各县（区）局成立纳税评估办公室，负责组织、指导和实行纳税评估工作；基层税务分局设立纳税评估岗位，负责各类税源的纳税评估以及定期定额户税额核定工作。全省试点单位专门从事纳税评估的人员已达626人，与税收管理员比例约为1:3。为了明确纳税评估员的工作职责和工作要求，规范纳税评估工作，广东地税起草了纳税评估员制度、纳税评估管理规范。 各地试点单位按照广东地税的要求积极开展纳税评估工作。在目前信息化、智能化评估系统尚未完善，第三方涉税信息采集渠道不够畅通的阶段，各地纳税评估员充分凭借管理经验，以案头评估形式开展数据分析，对存在疑点的业户开展质疑约谈及到户核实，及时纠正纳税人错误的涉税行为。其他非试点单位也按照省局的部署，全面开展了纳税评估工作。 成效篇 广东部分地区的试点实践证明，专业化税源管理新模式能集中管理力量管好重点税源，确保税收事业持续稳定协调发展，能有效解决全能型集权式管理税收管理员权力过大的问题，能有效解决税收管理员管理事务多穷于应付的问题，能有效解决不同素质的税收管理员工作适应性问题，尽量做到人尽其才，能有效提高税收遵从度，防范税收风险，能有效提高税收征管效率和征管质量。 以专业化实现精细化 新模式改变以往税收管理员一人统揽税源管理职能的情况，根据税源管理流程设置岗位，体现分工精细化、专业化，把税收管理员从繁琐的日常事务中解放出来，腾出时间去掌握税源变动和企业生产经营情况，去探索新的征管方法。 新模式的实行让各个岗位人员可以投入更多精力到各自的专项工作中。在实行前，税收管理员约90%的时间集中于处理催报催缴、征管资料整理等案头工作，只有10%的时间用于企业数据采集和下户调查分析等税源动态性管理。在实行后，由于有人专门负责催报催缴、征管资料整理等案头工作，税收管理员用于案头性事务的时间，占其全部工作时间的45%，而从事税源动态管理的时间则跃升至55%。专业化管理还直接提高了工作效率和管理质量。珠海市香洲区地税局的催报催缴岗现在平均每人每月完成催报催缴300户左右，催报催缴成功率从20%左右提高到80%左右。 提高税收遵从度 通过设置纳税辅导岗，主动给纳税人提供专门、系统、长效的纳税辅导，进一步密切了征纳关系，提高纳税人税收遵从度。截至2009年12月底，广东省试点单位共举办新办登记的纳税人税前培训辅导班989期，培训131814人次。通过培训，纳税人的税收遵从度明显提高。目前，珠海市香洲区地税局电脑系统内新办企业的准确率达100%，纳税申报率为98%，申报税种准确率为100%，使用广东地税网报系统成功率达100%，事后咨询率下降了8成。佛山市禅城区地税局祖庙分局的入库率从97.3提高到99.5，新办企业的按时申报率从92提高到96。清远市开发区地税局的申报率从95提高到97，入库率从95提高到98。 促进税收收入增长 2009年1月12月31日，试点单位以管促收入库税款460468.91万元、滞纳金11564.43万元。其中，催缴入库欠税75400.73万元、滞纳金4265万元，纳税评估入库298943.29万元、滞纳金5992.13万元，通过采取其他措施查补入库86124.89万元、滞纳金1307.30万元，以管促收成效显著。 整合盘活人力资源 佛山市禅城区地税局祖庙分局从事税源管理的人员（包括税收管理员和纳税评估员）从试点前的23人增加到34人，石湾分局从21人增加到29人，清远市开发区地税局从21人增加到31人。新模式明确岗位职责，制定工作标准，规范操作流程，实行绩效考核，使各项工作有章可循、有规可依，有利于激发工作热情，提高管理效率和服务水平。 健全监督制约机制 实行新模式后，按管理流程设置专业岗位，职权细分，各类管理事项环环相扣，各管理环节相互制约监督，使管理的有效性直接体现出来，化解了许多工作中的隐性风险，使各个工作环节隐藏的问题能够及时暴露和解决，有力地保证了各岗位依据法定职权，按照法定程序办事，规范了税收执法行为，及时解除了税务管理中的风险，强化了执法监督，有利于防范执法风险，保障队伍廉洁自律。 体会篇 在构建专业化税源管理新模式的工作中，广东地税有以下几点体会： 必须树立税收风险管理理念。税收风险管理理念是国际上通行的、比较先进的税收管理理念。在对纳税人的纳税遵从风险、税收管理员的执法风险、廉政风险进行认真分析评估的基础上，只有查找出容易产生纳税遵从风险或容易出现执法风险、廉政风险的节点，才能采取有针对性的管理措施，提高纳税遵从度，才能完善监督制约机制，有效防范执法和廉政风险。如可将纳税遵从风险较大的建筑安装、房地产等行业的纳税人列入重点管理范围，实施专业化管理；加强税前辅导，提高纳税遵从度；按征管流程设置岗位，各个环节环环相扣，建立相互制约监督的廉政保障机制，有效防范执法和廉政风险。 必须抓住专业化这一关键。只有专业化才能实现科学化、精细化。专业化的税源管理是含义非常丰富、内容非常广泛的，是全方位、立体式的专业化。既包括以分类管理为核心，按规模或按行业或按纳税遵从度将纳税人分为重点税源、一般税源和小税源，在此基础上设置专业化的税源管理机构来分别管理不同的税源，也包括按不同管理环节、管理事项来设置税源管理岗位，还包括明确税源管理人员的职责分工，让税源管理人员专门从事某个环节事项的管理工作。只有这样，才能合理配置人力资源，明确职责分工，优化重组业务流程，提高管理质效。 必须夯实信息共享基础。信息共享是专业化税源管理新模式建立和实行的基础。基础不牢，地动山摇。因此，必须加快征管信息化建设。一是完善各个信息系统，提供技术支持。二是依托征管信息系统，保证各个管理环节衔接顺畅，实现信息共享，防止工作脱节，避免出现漏洞，提高管理效能。 必须提供人力资源保障。人是做好一切工作的关键。实现税源科学化、专业化、精细化，必须建立一支素质好、业务精的税收管