超职数配备领导干部带来的危害及对策.doc

超职数配备领导干部带来的危害及对策（永兴县委编办 许 瑜）地方各地人民政府机构设置和编制管理条例（以下简称条例）实施以来，各级领导班子职数管理总体情况是好的，但由于缺乏有效的运行机制和制度约束，一些地方和单位在领导干部调整过程中仍然存在一定的随意性，不同程度地存在着超职数配备领导干部问题。因此，研究解决领导干部超职数问题，对于贯彻执行党政领导干部选拔任用工作条例，深化干部人事制度改革，规范领导干部的选任工作，形成充满生机活力的用人机制，建设高效廉洁的干部队伍，有着十分重要的意义。一、超职数配备领导干部的情形近几年来，一些党政机关相继出台了一些提高职位、解决级别的土政策，可谓五花八名，归纳起来大致有如下四大类：（一）超职数配备领导干部。超出“三定”规定核定的职数范围配备领导干部，主要有以下5种形式：一是超职数配备结构性干部。主要是换届选举时提拔年轻干部、党外干部、女干部和安排军转干部；二是超职数配备党务干部。按照规定，行政机关、事业单位除行政首长不是党员的外，行政首长与党组书记不能分设，要一肩挑，有的地方却超配党组书记、副书记、党组成员，变相地增加了领导职数；三是临时性工作任务超职数配备干部。阶段性工作成立临时性工作机构或领导小组办公室，工作任务完成以后，职数没有随之核销；四是因机构改革超职数。机构撤销、机构合并，新成立的领导班子人数是原来的几个单位领导人数之和，如县人社局领导班子人数为16人；五是挂职干部造成单位超职数；六是照顾性安排干部导致超职数。如解决干部进城、两地分居。（二）机构规格高配超职数配备领导干部。超过机构级别高配一级领导干部，主要有以下两种表现形式：一是县（市、区）直部门内设中层岗位为股级，高配为副科级，享受副科级待遇；二是部门机构的副职领导岗位高配，享受正职级别待遇。（三）职位名称混乱超职数配备领导干部。县（市、区）以下党政机关、事业单位内设机构本应为“股”级，但有些县（市、区）设为“科”级。如我县县纪委的股室全部作正科级实职配。（四）非领导职务任命不规范、职数设置比例失控。一是非领导职务任命不规范，五花八名。按照国家公务员非领导职务设置办法的有关规定，非领导职务有：办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员。有的任命为副科、正科、副处、正处干部；有的在低职务名称后面打刮号为正县级、副县级、正科级、副科级等；还有的县（市、区）仍设置县（市、区）长助理职位。二是非领导职数设置比例失控。如编制数9名而实有人数19人的县住房和城乡建设局，设1正3副1总5个科级领导职数，若按国家公务员非领导职务设置办法中：“主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职务职数的50%”的规定，住建局只能有2个非领导职务，而事实上住建局除班子成员7人外，主任科员3名，副主任科员3名，正科干部1名，副科干部3名。上述四种类型，有其共同的特点，归纳起来有如下三个特点：一是这类人都是组织任命，有一定的领导岗位；二是这类人占用着编制；三是这类人享受着相当职务级别工资待遇，比普通上班人高，都是财政供养。二、超职数配备领导干部的成因党政机关、事业单位超职数配备领导干部表面上是为提拨干部创造条件，实际上是解决干部职级待遇。主要有以下三个主要原因：一是干部队伍结构不合理。2003年地方党政机关机构改革和2005年乡镇综合配套改革，为解决超编问题，地方党委、政府相继出台了解决职级待遇、提前离岗和提前退养的干部政策。近几年干部退休人员较少、比例偏低，职数空出较少。而非领导职数管理混乱是由于在一些地方干部达到一定年龄就不任实职，搞“一刀切”，过早地“实改非”，导致机关事业单位非领导职数严重超编。如县建设局非领导职务达10人之多。另一方面，由于各级领导班子在换届要求配备30岁以下、35岁以下、40岁以下年轻干部数量指标，致使越到基层领导干部职务变动越频繁、任职周期越短，干部提拔压力偏大，人多位少矛盾突出，领导职数紧张。二是职数核定“政出多门”。按照有关规定，编制部门负责领导班子职数和内设机构领导职数的核定；组织部门负责党政机关领导班子非领导职数的核定以及党群序列内设机构的非领导职数进行备案管理；人事部门负责对政府序列内设机构的非领导职数的核定和备案管理。职能这样划分，结果是：一项职数核定工作分成三个部门来管，由不同的人来做，而由不同的机构的人来做，在掌握政策标准上也存在着差异。日常操作中往往有工作脱节、缺位和越位的现象发生。三是管理制度不统一。目前，有关领导职数核定的文件多数是沿袭九十年代的，与现实机构的状况、机构所承担的职责有较大的差异，三定方案规定的职能发生了较大的变化，职能的增减与职数的增减相关性不够。一是个别机关为强调自身工作的重要性为本系统自行出台了核定和增加职数，导致职数核定标准不一，有的上级主管部门在拟党委政府文件、代拟领导讲话中，往往是夹带部门“私货”，要求为本系统增加领导职数和提高职位的级别，或者以项目、资金为手段要求下级机构提升机构规格和增加人员编制，基层机构编制部门面对来自上级的红头文件、领导讲话中关于增加职数的要求，明知有不妥之处，也只能被动地执行和落实；二是一些同级强力部门常以本单位工作重要为由，要求编委领导和编办增加职数或提高职位级别，博弈的结果，往往以编制部门妥协告终，影响了职数核定的统一性、严肃性、稳定性和公平性。三、超职数配备领导干部的危害超职数配备领导干部不仅是地方党委、政府为了选拨和任用干部、提高干部的积极性、解决干部的职级待遇的一种组织行为，也是干部本身通过追求高职务、高级别来实现自我价值的更便捷、更有效的手段，尽管这种作法有一些积极因素，但是其危害是明显的，尤其是对机构编制管理工作的影响是不容忽视的。一是违背了管理科学的层级原理。按照管理科学的要求，每个机构内必须设置一定的层级，设计组织管理层次和控制幅度一定要适度，控制幅度应以管理事务的难易程度为前提，要考虑管理者的水平和管理手段以及管理对象的素质等因素，才能最大限度地调动积极性，保持机构的效率、活力和良性的运转，否则就会出现能力的内耗和效率的降低。二是增加了财政负担。超职数配备领导干部不仅要多出支出工资，而且要多支出比一般干部高得多的房子、车子以及医疗、出差、出国等费用还要相应配备秘书、司机等，每个领导干部配一部车，办公室有专用电话、空调、电脑，发放手机费、水电费、招待费、车贴等各种补贴，无形中增加了许多开支，增加了行政成本，使本身促襟见肘的财政雪上加霜。全国近3000个县级行政区，若每个县政府超额配备2名县领导，就将多出近6000名“县官”；若党委系统也同样超额配备2名县领导，则全国将多出12000名“县官”，如果每名县领导的工资、用车、办公等经费，一年以10万元计，起码要多消耗12亿的财政收入，真是触目惊心。三是扰乱了机构编制管理秩序。超职数配备领导干部客观上造成了超编进人，混岗混编，编制部门核定的编制形同虚设，超编进人，超职数配备领导干部，借调或聘用临时工屡见不鲜，给党政机关事业单位带来了很大的冲击。如我县的党政机关、事业单位超编222名，消化超编工作任务艰巨。四是违反了地方各级人民政府机构设置和编制管理条例。在地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第五章第26条第五款擅自超职数、超规格配备领导成员的；第六款违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。五是降低了党政机关工作效率。超职数配备领导干部实质上就是多了管事的，少了干事的，稀释了原有领导班子成员的权力，人为地收窄领导班子成员的管理幅度，导致领导干部工作量不饱和，出现管理过细，向下侵蚀中层干部的管理边界问题，不同程度地增加了“一把手”组织协调的难度，容易滋长内耗。六是助长了腐败的发生。超职数配备领导干部，往往与突出提拔领导干部有关，是产生买官卖官的温床。超职数配备领导干部，是对核定职数政策法规的践踏，是权大于法的表现。超职数配备领导干部，助长了官本位思想和官僚主义，甚至产生腐败现象。七是损害了党和政府的形象。领导干部越多，行政执行力越分散，造成下级和群众无所适从，降低行政机关的权威，不利于树立立党为公、执政为民的良好形象。八是导致了干部队伍结构畸形变异。由于机构编制部门核定编制数是不能突破的，一个单位领导职数多了，办事人员自然就少了，出现了领导占用办事员编制、领导做办事员的工作的现象，甚至出现了在某地某部门7个行政编制，7个领导干部，出来办事的全是领导干部的笑谈。本来应该在岗位履职的却去服务领导了，该干的工作没人干，搞得单位不是横向充实，就是纵向调整，由于超编，不能及时补录办事员，年轻的干部和所需要专业技术人员又进不能来，单位需要人做事，不得不聘用临时工或借调，造成人员编制迅速膨胀的恶性循环，改变了干部队伍年龄梯形结构，导致干部队伍结构不合理，动摇了干部的思想，扰乱了行政秩序，影响了服务效能，增加了行政成本。四、超职数配备领导干部的对策(一)科学划分职数，构建顺畅的运行机制。条例第十条：“地方各级人民政府机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担”；第二十八条：“本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数”。而编制是机构编制部门的重要职能，职数是根据机构和机构的人员数额来确定的。由机构编制审批机构级别、人员编制和工作职能并核定职数，工作更有连贯性。职数核定应由多头核定变为机构编制部门一家核定，无论是党群序列还是政府序列，无论是领导班子职数还是内设机构的职数，无论是实职还是非领导职数，都由机构编制部门一家核定。组织部门建立职数使用备案管理制度，负责职数的使用；人事部门根据编制部门核定的职数和组织部门使用职数的通知，核定工资标准，形成相互配合、相互制衡的职数管理运行机制。（二）增强职数控制意识，筑牢思想基础。一是增强职数的法定意识。党政机关领导干部特别是主要领导干部要牢固树立依法行政的观念，遵守机构编制工作法规。领导干部职数是依照法规核定的，一经确定，不得随意突破，要相对稳定。二是增加职数的效能意识。对每个职位的配备，应考虑班子的年龄、能力、性别、气质等方面的要求，协调搭配，形成精干高效的领导格局。三是增加职数的协调意识。要准确合理地界定编制、组织、人社、财政部门在职数管理工作中职责权限，共同遵守职数管理的相关规定。四是增加规范管理的意识。机构编制部门要从各单位的工作职责、工作难度和工作量上，科学合理地确立机构规格和人员编制；组织部门应根据职数管理台账，每年进行一次预测，严格按编制部门核定的编制和职数任命干部；人社部门以组织部门的职务任命文件为依据核定和套改工资；财政部门凭编制部门核定的手续增拨调整单位人头经费和新提拔干部的工资。（三）规范核定职数的制度，控制职数膨胀的源头。一是清理核定职数的文件。凡是与条例精神不符的核定职数的相关文件一律作废，今后除机构编制部门外，上级党委、政府及相关部门一律不得出台核定职数的文件。已经出台的，规范后一律以机构编制部门文件重新下达，彻底改变职数核定“政出多门”的现象。二是研究制定职数核定的量化标准。目前，核定编制还缺乏科学依据，机构编制部门要加强理论研究，进一步提高人员素质和工作水平，不断探索职数核定的量化标准，科学、合理地核定人员编制和领导职数。三是建立健全领导职数备案管理制度。组织部门每年年初要对单位领导职数应配、已配、超配或空缺等情况进行核查，建立职数使用档案，发现超职数问题，要明确消化解决超职数限额问题的具体时限。在超职数限额问题消化解决前，不得再提拔任命新的领导职务和非领导职务。四是建立和完善职数审批制度。单位职数增减，先由编办在充分调查研究的基础上提出调整方案，再由编委会集体审批，较高职位的职数核定应报地方党委常委会审批。地方党委在干部调整时，要事先掌握各单位领导职数空缺情况，没有缺额的申请一律不受理，超职数提拔的干部一律不上常委会。（四）提高职数的使用质量，充分发挥职数的效能。控制职数，不单纯是控制职位数量，更重要的是提高职数的使用效能。一是从严从紧控制职数，留出少量职位。一方面要坚决按职数配备干部，对确实需要配备的干部，可以先进后出，在规定期限内逐步消化；另一方面坚持把职位需求与配备干部的德才表现相结合。不管职位多紧张，都要适当留出一些空缺职位，用于配备确因工作需要提拔的优秀干部。二是加大降免力度，适当空位。对不胜任现职的要及时调整，加大降职和免职力度，从而腾出一些位子，以配备优秀干。三是少搞照顾性安置，引导让位。对由于身体或其他原因不胜任现职的，原则上不搞或少搞照顾性安排，不安排实职，只保留