非营利组织的缺陷研究.doc

非营利组织的缺陷研究唐禹摘要：近年来，伴随着我国的非营利危机“郭美美事件”的曝光，使我国本来就弱小的非营利组织遭受到前所未有的打击。而根据“志愿者失灵理论”非营利组织作为志愿部门，及自身本身就存在不可避免的缺陷。本文笔者从非营利组织的主体、客体和非营利组织的运行过程三个角度来探讨非营利组织的缺陷。关键字：非营利组织 缺陷 第一章 导论1.1研究背景 2011年沸沸扬扬的“郭美美事件”把中国非营利推上了社会舆论的风口浪尖，在公众的质疑声浪中。非营利遭遇到了近年来最严重的信任危机。“郭美美事件”挫伤了包括非营利在内的慈善组织的公信力使其募捐救助工作遭遇严重fIj境，据统计。“郭美美事件”后，6 8月公众通过慈善组织进行的捐赠总额为84亿元，比3 5月的626亿元下降866。虽然“郭美美事件”表面上看已经尘埃落定，但留给我们的思考却刚刚开始。对于大多数民众面言。对于危机事件中非营利的现实认知，更多的是出于感性和情绪，而较少有理性的思索和关怀。对于一个饱经历史沧桑，具有国际性特征而又身处社会转型加速期的人道救助团体而言，剖析其信任危机背后，我们可以看出中国非营利组织其自身存在的缺陷，故本文笔者主要从非营利组织的主体、客体和非营利组织的运行过程三个角度来探讨非营利组织的缺陷。1.2理论依据 对于非营利组织作为解决社会问题途径的缺陷，莱斯特.萨拉蒙从非营利组织作为一个志愿部门的角度，提出了著名的志愿失灵理论，指出了非政府组织的几大缺陷：1.2.1慈善不足。非政府组织活动所需要的开支与所能筹集到的资源之间存在巨大的缺口。就获取资源的方式而言，政府的特征是“强制”，营利组织的特征是“自愿”和“互利”，而非政府组织的特征是“自愿”和“公益”。非政府组织用来“生产”公共产品的资源有三个来源：社会捐赠、政府资助和收费。通常志愿捐款只占非政府组织开支的很少一部，服务性收费是一个很敏感的问题，过高则很容易使公民反感，会受到公民的抵制，而且这不符合非政府组织的初衷，一般来说，非政府组织不会将其作为主要资源来源。因此，不论是历史还是现在，政府补贴一直是非政府组织的主要来源，在其预算开支中占主要地位，并还处于上升趋势。但由于新公共管理运动和政府重塑运动，政府越来越没有能力，也没有意愿来过多地支持非政府组织了。1.2.2非政府组织往往存在家长作风，实际掌握经济资源的人对如何使用资源有较大的发言权，他们所做的决定往往既不征求多数人的意见，也不必对公众负责和接受监控。1.2.3非政府组织的业余性。非政府组织强调的是志愿性，义工服务，工作常常由有爱心的志愿人士担任，这不可避免影响组织绩效和服务产品质量。同时，由于非政府组织不能提供有吸引力的工资待遇，因此很难吸引专业人员加盟，这也影响非政府组织功效的发挥。1.2.4非政府组织对象的局限性。正如前面所提到的，作为政府失灵的一种补充，非政府组织活动的对象往往只是某些特定的社会群体，如特定的种族、特定的宗教、特定区域的居民、特定的性别和年龄。由于不同非政府组织筹集资金、组织动员能力不同，不同群体受到的服务肯定会不同。以慈善活动为例，如果每个群体都要建立自己的慈善机构，很多机构提供的服务很难产生规模效应，或者成本很高，效率很低。1.3研究方法1.3.1比较分析法：由于对非营利组织的缺陷研究主要是以理论研究为基础，难从实证方法入手，因此笔者采用比较分析法，以中国非营利组织的缺陷出发，来研究非营利组织的缺陷。1.3.2文献研究法：通过广泛阅读国内外相关资料和理论文献，熟悉相关的研究和理论。对有关研究内容进行内容提取，在综合的基础上提取关于土地隐形流转的相关总结、观点和方法。同时收集了一些与本研究题目相关的设计资料，把这些资料从认识上升为论文的理论支持，为论文提供理论分析基础。 第二章 非营利组织的缺陷2.1非营利组织主体的缺陷 主体，按哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般而言，非营利组织的主体是直接或间接地参与非营利组织整个过程的领导者、捐赠者和志愿者。2.1.1各主体之间作用边界的模糊与错位 其纠正不可以寄希望于主体内部的完善与改进,而只能求助于外部主体作用的发挥。失灵的这一逻辑在理论上和现实中得到了很好的证明:市场失灵的纠正不是依靠市场制度本身的完善来实现,而是选择了相应的市场外部政府组织来干预,通过明晰市场与政府两主体作用的边界来实现的;政府失灵是因为政府组织边界扩张导致政府替代市场和非营利组织的功能而造成的,其纠正也不是通过政府革新或政府再造即可做到,而是选择了政府组织之外的营利组织和非营利组织的参与,通过清晰营利组织、政府组织和非营利组织的作用边界来完成。毫无疑问,失灵的这一逻辑将进一步在非营利组织中适用。2.1.2志愿服务资源不足 志愿服务资源涵盖财力、人力等诸多方面。我国很多志愿组织,尤其是民间志愿组织都普遍面临着资金不足的问题,直接影响着其服务活动的持续性。此外,人力不足情况也非常突出:其一表现在志愿者人数与社会需求有较大差距。北京市志愿者联合会官方网站上公布的82个志愿服务项目(不含结项)中,只有16个项目报名人数符合或超过招募总人数,其余均显示不足,有不少项目报名人数甚至不足招募总人数的几十分之一;其二突出表现在专业性人才缺乏,专业化程度低。根据北京市志愿者联合会的调研统计,在问及有无与志愿事业相关专业毕业的员工时,有73. 7%的组织回答/无0,只有近二成的组织持肯定回答。非专业救灾志愿者在汶川地震中颇受争议的表现也凸显了我国志愿者专业化程度低的问题。52.2非营利组织客体的缺陷 非营利组织客体是非营利组织所发生作用的对象，它包括非营利组织所要资助的群体（目标群体）和用来资助的公共物品（或服务）。2.2.1志愿者性服务分布不平衡无论是非营利组织中的志愿自身，还是志愿组织的捐助者都可能具有特定的偏好，从而将其服务的对象限定在特定的人群上。显然，这并不意味着其他人群不需要这种服务。因此，志愿组织或者捐助者的偏好可能会导致非营利组织所提供的志愿服务在地域或者人群的分布上具有不平衡性。2.2.2公共物品（或服务）的不足 非营利组织不能有比较充分公共物品（或服务）这一缺陷实际上在市场失灵部分已经有比较充分的说明。与政府部门相比，非营利组织主要依靠自愿的方式来筹集资金。这就使得非营利组织比较容易“搭便车”问题的障碍，进而使得非营利组织不能像政府部门那样获得相对稳定的资源（包括人、财、物）支持，从而限制了其活动的能力。2.3非营利组织的运行过程的缺陷（运作不够规范） 非营利组织的运行过程的主要缺陷是运作不够规范 登记注册情况是衡量志愿组织运作规范化水平的重要指标之一。我国志愿组织中未注册登记的数量庞大,很多组织事实上处于不合法的存在和运作状态。根据北京市志愿者联合会统计,在被调研的志愿组织中,正式登记注册的只占总数的53. 6%,而在民政部门以正式非营利组织身份注册的只占全部注册总数的40. 8%。3大量未取得正式合法身份组织的存在,给志愿组织的管理和监督带来了困难。另外,志愿组织在开展志愿项目过程中也存在诸多不规范的情况,如针对事先有无活动计划,活动有无口号或徽标,是否建立和实行服务绩效评估制度,是否与服务对象签有正式服务协议,是否对项目按财务规定作会计审计、内部核算、财务状况公示等方面的统计结果显示,志愿组织不规范运作现象非常突出。4 第三章 关于弥补非营利组织不足的建议(1000)（规范运行）3.1建立非营利组织与政府的互补关系 承认非政府组织的志愿失灵，并没有削弱非政府组织存在的必要性，萨拉蒙认为非政府组织的短处正好是政府的长处，而政府的短处正好是非政府组织长处。他们之间是相互依赖的。非政府组织应该作为最初提供公共服务的制度安排，只有在非政府组织提供服务不足的情况下，政府才需进一步发挥作用。据此，他提出了一个“委托政府”理论，政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非营利性组织来承担，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。政府通过一部分职能下放，达到节约成本的目的，尽管政府需要订立合约进行监督，但是这些都低于直接提供公共服务的成本，同时这种合作可以适应地方各种需求，避开庞大的官僚系统。如果某些公共产品不是由政府独家提供，而是由政府和非政府组织共同提供，并且在它们之间建立起一种平等的竞争关系，那么肯定会促使它们提高生产效率，扩大消费者的选择机会和效用。3.2建立志愿服务统一的指导协调机构 建立统一的指导协调机构,有助于统筹规划志愿服务工作、共享相关资源、沟通交流相关信息、加强各组织合作、降低工作内耗。一些志愿服务发达的西方国家都设有专司指导协调志愿服务工作的相关机构,这是我国政府可供借鉴的经验。政府需要变革现有的志愿组织双重管理体制,打破组织系统分割,由统一的指导协调机构负责统筹志愿服务工作。但在实践中要特别注意该机构的定位,不应以上级机构的身份对各志愿组织进行管理,而应该强调其指导和协调职能。机构设置的目的并非领导各组织的志愿服务工作,而在于整合资源、协调沟通工作,并促使志愿服务逐步形成完善的行业自律机制3.3确立非营利组织的组织边界 3.3.1.纯公共产品彻底从非营利组织中撤退,交由政府直接提供或政府委托供给,其功能是对内实现最基本的社会公平和对外实现国家安全保障。当政府失灵时,人们发现非营利组织具有纠正政府失灵的功能,于是越来越多的公共产品交由非营利组织供给,其中包含越来越多的本属政府责任的公共产品,如长期把义务教育供给定义为政府主渠道而不是政府完全责任,当遇到因交不起学费而被迫辍学的适龄义务教育事件发生时,我们更多地去求助于/希望工程0、/爱心行动0而很少去检讨政府责任。政府应坚守自身应供给公共产品和公共服务的边界。 3.3.2盈利性或收费性公共产品供给活动交给公共企业提供,其特征是可以由市场机制调节的公共性产品。公共企业作为一种特殊的制度安排,介于官僚机构与公司之间。它属于公共部门,但又是一个拥有自身预算的独立法人实体。与官僚机构不同,公共企业是一个法人实体;与公司不同,公共企业并非一味地以盈利为目标。公共企业供给盈利性或收费性公共产品和公共服务,既利用了市场机制的调节作用而实现了资源的最大化从而达到帕累托最优,又满足了社会需求的稳定供给。其优势表现在:公共企业的运作过程不必受到财务危机问题的困扰;避免第三部门组织因财务危机致其员工的薪资失去竞争性,难以吸引专业人员的参与;组织运作绩效大大提高;腐败得以最大限度的遏制。 3.3.3非营利组织回归其建立的原始使命边界之内,仅限于/道德人0供给的慈善与志愿活动。道德是人类社会的行为规范,反映人与人之间所涉及的利益和义务关系。道德对非营利组织尤为重要,它是非营利组织存的前提和要实现的组织宗旨。把道德原则内化为自己的道德品质,促进组织成员对真、善、美的追求,使个人内心信仰转化为社会责任的履行,从而完成其组织使命。非营利组织要有效率地配置道德资源去完成其慈善行动,首先就应该从那些只有政府才有实力和市场更有效率的领域退出,回归其建立的原始使命边界之内,仅限于/道德人0供给的慈善与志愿活动,才是从根本上解决非营利组织失灵的出路。非营利建立内部监督制约体系在于对造成组织利益流失的风险进行分析，针对涉及的控制流程，确定控制渠道，采取各种监督制约措施，实施对各项业务的监督制约。3.4 强化非营利组织内部监督程序 3.4.1持续性监督非营利组织中的持续监督，是由具有审计监督职能的常务理事会针对内部控制运行的情况进行持续性的监督检查，能够及时地发现运行的缺陷，同时根据内外部环境的变化随时调整非营利组织的内部控制活动。非营利也要充分发挥内部审查部门的常规监督职能，从而可以提高非营利组织的运营效率。业务监督是建立监督体制最基本的形式，作为非营利组织，其业务流程比较复杂，从应急准备到筹集物资到最后的发放，任何一项任务都需要各个部门相互协调进对组织监察的频率和力度。大众媒体监督是外部监督的主力军，网络、微博等信息系统的强大，更是加大了对非营利的外部监督力度，非营利近年来也一直是百姓关注的焦点，各方面对组织的评价褒贬不一，非营利需要建立专门的信息联络处，积极吸收对组织有用的意见和策略，对于不真实的负面信息需要及时加以澄清。非营利为了推动组织信息的“两公开两透明”，从 2012 年 3 月开始对审计机构公开招标，为其提供年度财务审计、离任审计、专项审计等专业的审计服务。由此可以看出，非营利组织逐渐开始重视外部监督的专业能力，通过外聘审计服务机构来改善公司财务状况。但是在这次公开招标中，非营利组织并没有提及吸收社会外部审计加强对组织内部控制机制进行评价，可见组织对于内部控制方面的评估依然存在盲区。因此，笔者认为非营利组织可以定期委托社会中介机构（例如会计师事务所）对组织的内部控制体系进行审计，出具内部控制审计报告，将组织的财务审计和内部控制审计相结合，针对非营利每年的经营状况和财务状况，由外部审计部门定期向社会公布审计报告，同时将结果向社会公布。 3.4.2建立自我评价系统非营利组织需要结合内部监督的情况，定期对内部