浅谈山区小县城的社区规划与管理.doc

浅谈山区小县城的社区规划与管理黄天湖一、几个基本问题的界定（一）山区小县城山区小县城是指常住人口（非农业户籍人口）一般在110万人的地处山区环境的县政府所在地城镇。说它小，是因为它和地级以上的城市相比较，无论是在人口规模与人口密度、经济规模与发展水平、政治层级与辐射幅度、文化水平与社会规模、交通路径与运营布局、基础设施与城市体量等方面，都显得微不足道。但它毕竟是我国的一级政府所在地，而且，麻雀虽小，五脏健全，一般除了没有大学和外交机关外，其它所有中央一级政府有的机构基本都具备。近些年来随着城市化进程的加快，我国小县城哪怕是山区小县城也在不断地扩大体量，有的甚至具有了中等城市的规模。但是由于它是我国的基层政权所在地，是城乡连接的最后一个桥头堡，一个环节，兼具城市和乡村的功能，它本身还不是完全意义上的城市。一方面，它不是农村却要直接面向农村，要做农村工作，要切实履行国民经济基础建设的职能和巩固政权基础的职能；另一方面，它不是城市，没有完整的城市政治、经济、文化、社会功能，尤其是居民还基本没有市民意识和城市公民能力，但它又不能不担负起城市建设和管理的相关职能。尤其是山区小县城，还受到地形条件、交通状况、社会文化基础等方面的条件制约，在城市的建设管理与综合发展上还会具有更多的尴尬之处和自己特色。当我们纯粹面对农村的时候，它却是一个“城”；可当我们面对真正的都市的时候，它又呈现出它强烈的农业文明的色彩，因为它姓“县”，叫“县城”。这是我们进行小县城规划与管理时必须面对的基点与现实。（二）社区社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区是城市的基础，是城市社会管理最基本的单元。城市社区是城市的细胞和基础,与社会各方面的关系最密切,是社会问题最敏感、最集中的地方。城市社区即城市居民共住一地，在服务性的活动和设施上有着共同利害关系的社会单元。是指大多数人从事工商业及其他非农业劳动的社区，它是人类居住的基本形式之一，是一定区域内有特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。”社区的主要功能应体现在自我管理、自我服务、自我教育上，体现在以人为本，服务居民上，体现在自主性和参与性上，衡量一个社区是否成熟的主要标志是看这个社区居民的自主性和参与性的程度，而社区居民自主性和参与性的程度与这个社区的服务程度相关。人群、地域、设施、管理、文化和认同等构成社区的基本要素。社区建设的目的是推进社区民主、发展社区经济和文化、保持社会稳定、巩固基层政权，其终极目标是提高生活质量，实行社区真正的自治。城市社区是我国现阶段社区建设的重点。具体说社区有如下功能：管理协调功能、社会保障服务功能、社会服务功能、环境管理功能、医疗保健服务功能、安全稳定功能、文教体育功能。（三）社区规划 1、社区规划的概念城市规划中本来并没有社区的概念，但随着人们对人类居住环境关注的宽度与深度的发展，以及随着规划行业自身在理论及方法论上与相关学科的互补发展，社区的概念和理论被引借到城市规划中。人文主义规划思想和公众参与均注重人际交流的社区的发展，强调社区资源的培育，在发展过程中相互借鉴、相互支持，融合成现代城市“社区规划”的规划思想和工作方法。社区规划工作的内容是相当广泛的，它包括：一是经济规划，如帮助发展社区企业，协调企业与社区建立关系，主办就业培训等。二是住房规划，如调查居住现状，促进社区和政府以及开发商合作。三是环境规划，如保护自然环境，修整历史建筑，增加绿地和游戏场等。四是社会规划，如增加社区设施，发挥社区设施的作用及协助组织社区活动等。在城市规划中，社区多数时候与城市、居住等概念联系在一起，是城市某一特定区域内居住的人群及其所处空间的总和。一般认为，社区是指城市规划中的城市居住社区。社区规划最基本的含义仍然是居住区规划，但所针对的对象并非是即将建设的居住区，而是已经相对形成规模的、基本成形的居住区的进一步完善和发展的规划。根据国内所称之社区，其范围是指行政区划所界定的“街道”的范围。2、社区规划与城市规划的区别和联系社区是城市的基本社会单元，社区规划是城市规划的基本内容之一，社区文化、社区个性等直接影响城市规划布局；反之，城市社区规划直接受城市规划的制约，社区规划应服从城市规划的全局。社区规划从整体上讲所涉及的内容与整个城市的规划具有一致性，只不过由于所涉范围和层次的不同而在内容深度、其所发挥的作用以及规划的思想和方法等方面会有所不同。社区规划更加接近于市民的生活。3、社区规划与行政区划一般认为，行政区划是国家根据政权建设、经济社会发展和行政管理的需要，遵循有关法律的规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、文化等各种因素，按照一定的原则，对全国领土进行不同层次、不同规模划分的过程。人口、地域、等级、行政中心和与行政建制相对应的政区名称是行政区划的基本要素。行政区划的目的是通过调整行政区划或理顺行政区划体制，加强政权建设，发展地方经济，方便行政管理。城市型政区是我国现阶段行政区划工作的重点。行政区与社区是两个不同性质的概念，行政区是政府辖区，代表政府，是行政行为；社区是社会，是自治体，二者之间是政府与社会的关系。但中国的城市社区都是“行政社区”，行政区管理与社区管理不可分割，大城市内部的纵向管理体系实际上是自上而下的行政区社区体系。4、当前我国城市社区建设与管理的发展与存在的问题思想观念陈旧，认识未到位；社区类型单一；社区组织职能错位；管理服务的运行机制还不健全；管理体制尚未理顺；经费投入不足；人员素质亟待提高；对社区管理权力缺乏监督和制约。（四）社区管理社区管理是指在政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区健康发展的过程，是对社区工作的总体概括。社区管理靠两种力量的推动，一是社区组织与社区居民的力量，二是政府的力量。也有人定义为，城市社区管理是指在人民政府的领导下，以街道为主导，居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，允许行政与法律、经济与教育、功德与情感等手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展过程。二、山区小县城的社区规划（一）传统社区规划存在的问题自1949年以来，我国城市社区的规划基本上都是按照居住区的方式而开展的。社区规划的基本模式源自于美国的“邻里单位”和前苏联的社区规划。在城市多元化发展的背景下，社区呈现出多样化发展的格局，不同类型的社区无论从建构过程，建构内容以至社区的发展需求都不尽相同。然而传统的社区规划模式仍然存在着很多的问题，主要有：1、社区规划理念上是以开发性为主，是对社区建设的预先安排，因此，往往是在需要进行建设时才进行规划，也就是针对于一定的具体项目而来进行安排，至于其建设的效用、安排得是否合适等，以及一旦建成后，如何完善、如何进一步发展等则在规划过程中是可以不予考虑的。2、社区规划通常只是工程性的。规划只是为了给建设提供某种方便，在相当长时期内，社区的详细规划所提供的成果非常类似于建筑总平面设计成果，因此也就只能关注实际所要建设的内容，对社区的社会功能、居民的生活空间组织以及社区的组织等很少涉及也无从涉及。3、社区规划过程基本上是由静态的思维方式和具体的指标所控制，国家有国家的标准，有的大城市还有其自己的社区标准，这些标准又往往是统一的，适合于各个城市的，也适合于城市中的各个地区。规划者在特定的历史条件之下所开展的工作，也就草率地以此作为规划的依据。4、社区规划基本上是自上而下的过程。在住房严重短缺的时代，它是作为实物福利分配的状况下，政府主宰了整个过程，个人没有任何选择余地，建设和规划的任务就是解决住的问题，而且尤为强调经济性，即用最少的投入解决最多人的居住问题。及至近年住房体制改革后主要通过市场来提供住房，则转变为由开发商来主导社区的规划和设计，在住房仍相对短缺的状况下，投机性的开发占有较大的市场，社区规划则转变为为开发商寻取超额利润的工具。到现在为止，社区规划基本上是顺应政府或开发商的意志而展开，地区居民基本上参与不到规划的过程中。总之，现有的社区规划都是为了建设而进行的规划，对已经建成的地区尤其是各建成的居住小区或组团之间的相互关系，随着时间变化而带来的空间使用的需求等都没有相应的规划机制来进行调整。任何的社区规划都是将已建成地区作为现状，而在所进行的改建中也仅仅只局限于拆旧建新。 （二）山区小县城的社区规划山区小县城有着自身的区位特色、人文特色和功能特色，因此其社区规划不会等同于大中城市。它必须考虑到以下几个现实：首先，山区小县城的居民（尤其是城市化过程迅速开始后）绝大多数都不是纯粹的市民，应该说农民的特性还很重；其次，山区小县城一般来讲文化底蕴并不深厚，有的甚至还显得荒芜；再次，山区小县城由于经济和文化的双重影响，并没有形成有的大城市那样的截然分明的富人区和贫民窟，往往是贫富交错杂居；第四，山区小县城的体量小，又紧靠农村，城市功能分区并不如中等城市和大城市那样明显与突出；第五，山区小县城的社区划分没有中等城市和大城市复杂，管理幅度也不大等等。但山区小县城在社区规划和社区管理上要克服的毛病与大中城市又基本是一样的。所以，怎样搞好富有特色的规划与管理就是在城市化过程中我们必须要着力解决的问题。笔者就此进行简要分析和构思。1、以城市规划为龙头，以自然片区为基础，区隔社区。城市规划是为了实现一定时期内城市的经济社会发展目标,确定城市性质、规模和发展方向,合理利用土地,协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排,它是政府管理城市的重要手段,是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和条件。因此,在城市建设发展过程中,城市规划处于重要的“龙头”地位。城市规划要注意经济、社会、科技、生态环境协调发展，要注意城市中各种要素在发展上有其自身的经济、社会、环境的效益。城市总体规划必须从城市发展的整体着眼,从战略上和空间布局上,合理安排生产力布局。正确区分各功能区,努力做到整体效益与局部效益的统一协调。以便发挥城市多功能的作用,使其做到经济繁荣、交通便捷、社会安定、科技发达、信息灵敏、文化昌盛、环境优美。山区小县城往往地处山环水绕之境，狭小的空间既是劣势也可能是优势，如果我们在进行城市规划时，把眼界放宽一点，我们就会豁然开朗。我们完全可以把原来阻隔我们的山与水规划于城市之中，让山与水成为城市的园林景观，最后形成“城在山水中，山水在城中”的城市布局，打造出山水园林城市。这种城市与“田园城市”在思路上虽然有相近的地方，但并不同于在广阔的平原地区打造的符合几图案要求的“田园城市”。这种山水园林城市依山而建，依水而构，借景成景，最大限度地亲近自然，符合自然。在大手笔规划山水园林城市的基础上，以自然片区作为区隔社区的依据，这一方面使得社区居民基于乡风民俗和地缘关系的天然纽带而更容易进行整合管理，新来居民也容易被迅速同化于社区，另一方面管理幅度和难度都小得多。2、居住区和社区一体化居住区和社区一体化规划是人们在逐渐失去亲切和睦的邻里关系、共同的价值与文化认同以及与地域历史文化相联系的古老传统之后，对于人自身的反思和感悟的自然诉求。实际上，居住区和社区之间存在着非常密切的关系，从社会发展的角度来看，居住区规划设计的目标实际是期望形成一个良好的社区，建构一种广义交流层次上的良好的人际关系，从物质形态构筑而言是提供一些场所。首先，居住区与社区一体化规划能够实现物质载体和精神实质的融合。早期的居住区规划追求最优化和定量化，试图利用各种技术手段预测可能产生的结果，偏重于功能，强调对物质的占有，忽略人的深层次精神需求。而现代城市规划的一个重要方向就是汲取社会学领域的养料，开始更多地关注各项社会目标的实现，并形成一种明确的社区发展的思路。实际上，居住区是社区的依托，社区是居住区的归宿，居住区与社区最终要归为一体，才能真正实现物质与精神、内容与形式的统一。其次，居住区和社区一体化规划更有利于社会单元的组织与管理。居住区是“城市空间结构”的基本组成单位，社区是“城市社会结构”的基本组成单位，居住区是社区的物质载体。我国早期的居住区建设主要由政府财政拨款和企业投资自建两种形式，管理上也主要受行政支配。但是随着住房制度的改革，城市住房的投资主体发生了根本的变化，特别是住房货币化政策实施以后，人们可以凭借个人的经济实力、偏好和需要购买自己的住宅，开发商则根据市场的需求情况，选择不同地段，建造不同标准不同规格的住房，居住区的空间布局因而发生了变化。“行政区社区”模式与其载体居住区之间的不匹配现象越来越严重。理顺居住区与社区之间的关系，改革现有的社区模式已成为必然。第三，居住区和社区一体化既是自然片区地缘关系的必然结果，也是走出传统功能社区、单位社区窠臼的必然要求。一体化后“两区”既是居民的家园，又是居民作为公民参与社会管理的“议园”，还是居民休闲娱乐的公园。总之，如果说传统的社区是一种功能社区、行政化社区的话，那么，山区小县城新规划下的社区就是一种自然社区、人性化社区。3、让公众参与山区小县城的社区规划“城市规划必须建立在各专业设计人员、城市居民以及公众政治领导人之间的系统的不断互相协作配合的基础上”，并“鼓励建筑使用者创造性地参与设计和施工。”社区规划设计已不再是规划者独有的领域，其规划设计理论需要更加开放，让社区的最基本要素居民参与到社区规划当中。另一方面，规划者也必须加入公众参与的行列，进行社会调查，掌握第一手资料，了解居民的生活习惯和生活方式，以便使社区规划更趋完善与合理，以追求社区环境的最优化和最合理化配置。山区小县城一眼就望得到边的体量和它天然的亲民属性决定了其规划更应该让广大公众“指点江山”，参与规划。三、山区小县城的社区管理（一）传统社区管理存在的问题1、体制结构的设置上是乏专业性 基层社区组织管理一直实行的是居民委员会和居民委员会党支部 “两块牌子、一套班子”的机构设置，履行的是偏重管理的“准行政机关”工作模式和以完成街道布置任务为主的“被动式”工作方式。除居委会以外，其它社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，发育不足，而且缺乏专业性和自主性，没有形成社区特色。 2、管理职能的分配上是政社不分 政府部门对社区工作大包大揽，除了指导、管理和监督，还管了许多自己不该管也管不了的事，造成“条块分割”和角色错位。社区居委会除了居民委员会组织法规定的日常工作外，还要承担街道、政府机关单位或部门交办的各种名目繁多的行政性任务。居委会实际上成为一级准行政组织，使得其根本无法履行法律赋予的自治功能。 3、管理目标的设定上是不够合理 社区管理的工作目标主要应是社会（社区）发展、人的发展包括文化、教育水准提高等。而以往我们却把社会发展等同于经济发展来规划，过分注重硬件设施的建设，从而忽略了人的建设，导致辖区居民的互助精神不够，认同感、归属感、参与感不强。 4、运行体制建立上是尚不健全 社区工作到底怎样运行，社区职责内容如何界定，目前，相当一部分社区对自身的职责范围没有制订明确的规章制度，从而造成管理的随意性和服务的不到位。面对越来越复杂的社会事务，条线因力量有限而管不到底，处在第一线的社区由于缺乏相应的职权而管不到边，使一些社会问题得不到根本解决。（二）山区小县城的社区管理城市化进程的加快，作为城市的基层组织社区，其自身整体建设日益成为提高城市管理水平的关键所在。自80年代城市社区开始萌生，人们就逐渐被社区简捷、便民的服务方式所凝聚。随着文明城市创建工作的深入开展，社区建设也必须逐步朝着集居民管理、服务与教育功能为一体，实现居民自我管理、自我教育、自我服务的目标推进。1、政府在社区管理中的功能定位转型时期特定的国情和社会背景，决定了我国城市社区管理必须选择“政府主导”的模式。社区管理中的政府主导，主要体现在政府必须扮演多种角色、行使多样职能，更好地培育和扶持社区的持续发展。但是，政府角色的不当和政府行为的“越位”、“缺位”和“错位”，容易导致社区管理中的“政府失灵”现象。因此要推进我国城市社区管理的稳步、健康发展，就必须解决政府在社区管理中如何进行功能定位的问题。 政府应该担当建设社区的功能。表现为：倡导、动员、一定的经济和政策支持、监督、评价和经验的推广，用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。政府应该担当建设社区自治组织的功能。社区自治组织是社区建设的基础，是居民参与公共事务和公共管理的平台、场所，因此建立完善的社区自治组织体系是社区建设的关键。政府要培育和发展非政府组织。非政府组织是促进政府职能转变的重要途径和实现政事分开的有效载体，要按照行业职能“同类项合并”的原则，界定政府部门和非政府组织的工作界面，逐步将现在由行政机构承担的一些技术性、服务性、事务性工作进行彻底的剥离，交给社会中介组织承担，而不要再层层下放到社区。 总之，政府要改变原来的政社不分的做法，因应形势，实行政社分立，提高管理效率。2、让居民参与社区管理在社区内实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，这是城市居民社区自治的重要内容。要使首先，剥离居委会无法承担的繁重行政职能，回归其社区自治组织的地位，明确其为非政府的居民自治的社会法人资格。其次，完善民主程序，构建新型居委会。山区小县城社区的人口并不多，这有利于实现直接民主，进行居委会成员的直接选举。居委会成员选举程序的完善对调动新型居委会建设，培育社区居民的民主意识、社区意识和参与意识具有极其重要的意义。第三，健全制度，划分职能，明确分工，确定社区四个主要组织(社区党支部不是自治组织，但是社区中一个主要的组织)间的相互关系。即以社区党支部为领导层，社区居民会议(或社区居民代表大会)为权力层，社区协商议事会为监督层，社区居民委员会为执行层，形成结构优化、功能完善的组织系统，为新型居民委员会的建设及其工作的开展创造良好的条件，同时也为广大社区居民广泛而持久地参与社区建设提供良好的制度环境。第四，充分发挥社区居民会议(或社区居民代表大会)的作用，对于关系本社区居民切身利益的社区建设和社区重大事务的决策都应该召开社区居民会议(或社区居民代表大会)，由社区全体居民通过法定程序进行决策，逐步实现社区建设和社区事务管理的规范化和制度化。3、加强社区文化建设,培育社区归属感山区小县城一般文化底蕴较薄，居民的农民习气较重，小生产者各人自扫门前雪，缺乏集体主义精神和共同生活习惯，不遵守规则等等，都使得他们在很长一段时间内难于真正成为“市民”。而加强社区文化建设, 就是增加人们在社区居住的相对稳定性，促进居民之间的相互交往，培养和谐友善的邻里关系以及激发人们社区参与热情,提高居民社区归属感的最有效方法。政府要把社区文化建设纳人议事日程,加大投人,开展各种讲座、培训、学习、兴趣团体等丰富多彩、健康有益的文体、科教、娱乐活动；鼓励社会力量投资社区文化建设,逐步形成政府投人倡导为主、社会多渠道筹资举办活动为辅的文化建设格局。组织和宣传部门, 要坚持以现代文化为引领,建立和完善信息网络服务体系,有步骤地整合现有的图书、音像、信息的等文化资源, 充分利用社区活动