人民银行加强依法履职基本理论问题探讨.docx

人民银行加强依法履职基本理论问题探讨人民银行加强依法履职基本理论问题探讨 近年来，人民银行加强依法履职已经取得了积极进展。但在实践中有些基本问题仍然需要从理论上进一步明确，以推动依法履职工作持续深入开展。 一、人民银行加强依法履职的背景 （一）银监分设后人民银行在金融机构中的监管地位和权威面临挑战 2011年3月份总行举办的分支行负责人依法履职研讨班上，王洪章书记、刘士余行长用了大量的篇幅深入分析了人民银行监管薄弱的原因，并提出了分支行加强依法履职的要求。监管薄弱给人民银行履职带来了一系列的问题：在信息调研中金融机构的配合程度明显降低，提供的数据和资料未必真实和完整；在对金融机构实施窗口指导，要求其贯彻各项信贷政策，履行社会责任的时候，金融机构可以找借口搪塞、敷衍；更为严重的是，忽视金融监管，使中央银行无法及时、准确、完整的掌握金融机构的动态，无法及时嗅觉出市场风险，出台有效措施防范和化解风险，或者阻止风险蔓延，不至于形成系统性危机、威胁金融稳定。这一点，2007年英国北岩银行挤兑危机就是明显的例子。对于这些问题以及可能带来的严重后果，总行领导审时度势推动出台一系列的制度和措施加以应对。其中，重要的一条就是要求各分支行加强依法履职、加强金融监管，从而规范金融机构行为，全面掌握金融机构动态，切实维护金融稳定。另外，就是推动出台存款保险制度，以及在人民银行内部设立金融消费者保护局等，这些措施都将有利于弥补人民银行金融监管信息不足。 思想汇报 （二）国际金融危机后主要国家金融监管改革的理论和实践为人民银行加强依法履职提供了机遇 2008年国际金融危机后，各国都在认真总结教训，改变了很多传统理论，推出了很多新的观点和实践，总体来说，各国中央银行履行金融监管的职能都有不同程度的强化。从美国的改革情况看，2010年7月21日，美国总统签署了金融监管改革法案，简称多德-弗兰克法案。这次金融监管改革大大扩充了美联储的职权，使其成为了超级调控者和超级监管者。不仅保留了原有的监管权力，还强化了美联储对系统重要性金融机构的监管，负责对资产规模超过500亿美元的大型复杂金融机构实施监管，监管的范围不再限于银行，还覆盖到所有可能对金融稳定形成威胁的企业，如对冲基金、保险公司等非银行金融机构；美联储还负责对金融市场清算、支付结算体系实施监管，对金融机构高管的薪酬进行监督，以确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。在美联储内部则成立消费者金融保护局，负责对提供信用卡、抵押贷款等金融消费产品和服务的机构实施监管。从英国的改革情况看，则更为彻底。按照既定的改革方案，英格兰银行下设金融政策委员会，主管宏观经济风险，负责对金融机构实施宏观审慎监管；下设风险管理局，接管原来金融服务局（FSA）的监管职责，负责在微观上监管所有的金融机构；设立独立的消费者保护和市场署，负责监管向一般消费者提供金融服务的机构，并稳定金融市场。所以，英国的改革是在2000年金融市场与服务法案颁布10年后又重新回到了老路。2000年设立金融服务局，把英格兰银行的监管权转移到金融服务局，10年后又将金融服务局合并到英格兰银行，英格兰银行重掌监管权。 二、人民银行加强依法履职所要解决的基本理论问题 （一）依法履职的概念和范畴 明确依法履职的概念和范畴，是加强依法履职建设的前提和基础。综合来讲，人民银行依法履职就是行政主体（人民银行及分支机构）根据中国人民银行法等法律法规的授权，按照法律规定的程序履行金融管理职责，以促进货币政策执行、维护金融稳定、规范金融机构服务行为。依法履职应该是一项系统工程，内容非常丰富，不仅包括相关执法职能部门加强金融管理，而且包括不断提升对金融管理的人力资源、信息支撑，以及对金融管理职能部门和管理行为本身的监督。从法律上讲，依法履职还应该包括两个方面要求。一是必须严格依照法律、法规授予的职责，按照法律、法规规定的程序履行职责。超越法律、法规授予的职权，履行法外权力，是超越职权；不依照相应的程序履行职责，就会构成滥用职权。二是必须积极履行职权。人民银行是国家行政管理机关，履行的职权是一种公共权力。公共权力，同时也是一种职责，必须积极行使，否则，就构成了失职，造成严重后果的，还可能构成犯罪，刑法上有专门的条文，叫渎职罪。 （二）货币政策与监管政策双重角色冲突的问题 货币政策与监管政策双重角色冲突的理论是2003年银监会从人民银行分立的主要理论依据。银监分设后，这个理论又成为了人民银行加强金融管理的一个重要掣肘。对此，需要从理论和实践上予以论证。 第一，中央银行不履行金融监管职能，可能导致货币政策的制定和执行时，偏离银行体系的承受能力。货币政策的目标当然是维持通货的稳定，但货币政策的调整也不能不考虑金融机构的财务状况，一旦中央银行不履行金融监管职能，那么货币政策决策时就可能缺乏足够的金融监管信息的微观支撑。 第二，中央银行不履行金融监管职能，可能削弱央行较为准确地行使最后贷款人角色。在央行履行监管职能时，若央行执行紧缩型的货币政策，则在金融监管时可能更为苛刻，以达到紧缩的效果，但这种苛严有一个底线，即央行显然试图将监管的苛严控制在不至于导致银行遭遇过分的流动性短缺而影响银行存续的地步，以免银行倒闭使得央行不得不背上履行最后贷款人的沉重负担。央行要妥当运用最后贷款人职能，有必要充分了解具体银行的经营状况，如果央行没有监管职能，会发生其信息、责任、权力的不对称，这将导致央行对最后贷款人职能时效能的明显下降，从而错过防范银行危机的最佳时机。 第三，从英美等国的金融监管改革看，美联储作为中央银行从未放弃过金融监管权，而且在去年改革后，反而增加了监管权，成为了超级调控者和超级监管者。英国则干脆将监管权重新划归到中央银行。从两国的实践可以看出，货币政策和监管政策冲突的理论已经在实践中被颠覆。关于中央银行为什么必须履行监管权、加强金融管理的问题，2010年3月，伯南克在国会作证时（证词标题为：美联储在银行监管中的作用）指出，因为货币政策的制定必须以微观监管信息为基础，加上美联储在监管经验、监管人才的优势，以及在支付结算体系中的独特地位，所以，美联储是唯一适合对大型复杂金融机构实施监管的机构。 （三）金融管理与金融服务的关系 对于金融管理和金融服务的关系，现在的观点是寓金融管理于服务之中，金融管理与服务相互依存、相互促进。实际上，人民银行现有的金融监管职责很多就来源于金融服务之中，比如经理国库的服务中，产生了对银行延压、占压财政存款或资金的监管权，在支付结算服务中，产生了账户管理等监管权，等等。因此，从某种意义上讲，金融管理还要从属于金融服务，促进金融机构提供优质的服务应当是人民银行依法履职的一个重要目标。因此，人民银行对金融机构采取管理措施，实施金融监管，不是要对金融机构设关添卡，而是要进一步改进金融服务，规范金融机构服务行为。 （四）人民银行有没有必要单设执法检查部门 在加强基层行履职能力建设的过程中，有关人民银行设立单独、统一的执法检查部门的呼声不绝于耳。我们认为单设执法检查部门的必要性在中心支行这一级并不成立。主要理由是： 第一，单设执法检查部门会人为的割断金融服务与金融管理的内在联系。金融服务与金融管理是相互依存，相互促进的。人民银行很多金融管理职能实际上就存在于提供金融服务的过程之中，很多问题的发现就得益于平时办理具体金融业务，提供金融服务中的监测。我们有个重要的体会，就是在执法检查中要查出违规问题，就要在平时工作中注意监测，注意留心。只有这样，才能找准检查的重点，有的放矢地查出问题，从而大大节省时间，提高效率。所以说，金融监管和具体业务工作、金融服务工作分离后，就会带来很大的不便，不利于及时有效的履行金融监管职责。 第二，重服务、轻管理的问题并不是由于服务职能和监管职能在同一部门导致的。这个原因很大程度上与我们长期以来金融服务创新的考核权重过大，而金融监管的考核权重过小有关。所以，解决这一问题的根本办法是调整对业绩考核的权重占比。我们现在也可以明显的看到，在今年工作重点论文联盟和考核重点调整后，金融管理工作已经得到了明显加强。 第三，多头、重复执法的问题虽然客观存在。但是，为了整合监管资源，提高执法效率，降低金融机构迎检成本，通过其他