对全域城市化过程中集体土地流转与使用的思考.doc

对全域城市化过程中集体土地流转与使用的思考2008年春季处级领导干部培训班学员 郭绍强胡锦涛总书记在重庆发表了重要的“314”讲话后，国家发改委批准了重庆成为全国统筹城乡综合配套改革实验区，使重庆走在改革探索的前沿。为落实胡锦涛总书记的讲话精神，加快综合配套改革，重庆市确定了“一圈两翼”城乡统筹协调发展的重大举措，在此基础上，沙区提出了在2012年实现全域城市化的战略目标，这个目标的实现，需要有100%的城市化率，建立起城乡统一的户口登记制度；需要有发达的二、三产业与生态农业、观光农业的高度结合；能使城乡居民收入显著提高，差异减小；需要建立起城乡一体化的户籍、教育、培训、就业、保障体制。这个目标实现的基础，首要任务是如何解决好全区集体土地的流转与使用，根据相关政策，结合我区的实际，现就集体土地的有序流转与有效使用问题，提出自己的一些看法：一、集体土地的有序流转和有效使用是我区社会发展的客观需要（一）是改变土地利用现状，提高土地利用率的唯一途径1.由于我区城市化进程加快，经济的快速发展，二、三产业提供了大量工作岗位，导致农民大量涌向城镇从事二、三产业，非农收入占据农民年收入的大部分份额，农村剩下的人员多数是老弱病残，农业生产基本是粗放的经营模式，产出率极低；加上农产品价格低，进一步影响劳动力和资金的投入，使集体土地利用率低，甚至出现了大量耕地撂荒现象。2.众多的乡镇企业和大量的住宅，由于未能集中规划建设，四处开花，造成土地的大量浪费，使我区建设用地严重不足，一定程度上阻碍产业化和城市化的发展进程。（二）是增加农民收入，缩小城乡差距的有效办法1.通过土地流转，使农民获得土地流转的补偿和收益，能较快提高生活水平，并初步具备了创业的物质条件。2.农民的土地流转后，能更快地促使其向二、三产业及农业产业化转移。3.土地流转后，由于规模化的产业布局，增加了就业岗位，可以充分地解决城乡居民就业。4.土地流转后农民农转非，可以享受城市居民同等的政治、经济权利。（三）是为推进农业产业化、加快经济结构调整创造的物质条件1.只有通过土地流转，才能使土地向农业企业和专业大户集中，才能发挥农业机械的优势，降低经营成本，提高农业效益；才能实现农业标准化，规模化生产，提高农产品的安全性和竞争力；才能发挥资金、技术、市场和新的组织与营销方式的优势，加速农业现代化。2.通过土地流转，使建设用地相对集中，通过采取对农民住房的集中安置，基础设施的集中配套，增加建设容积率等办法置换出建设用地，才能为主城退二进三，承接东部产业转移及城市扩张拆迁企业安置打下坚实基础。（四）是规范用地建设行为，降低城市建设成本的重要手段1.分户分散的土地经营模式，使土地使用人具有量大面广的特点，加大了管理部门的监管难度，导致非法转让土地，违法建设行为的大量发生；而土地的集中使用，由于土地使用人的有限性，有利于管理部门相对集中的监管，有助于维护用地建设的正常秩序。2.在农地转用指标有限的情况下，针对性地征用土地流转后集中的建设用地，可有效地降低城市建设成本，加速城市化的进程。二、集体土地有序流转和有效使用基本原则和思路（一）基本原则1.土地使用权依法转让的原则。集体土地流转和发展规模经营，要在土地所有权、承包权和土地使用权分离的前提下，转换土地所有权形式，创新流转机制，探索有效方法，放开土地使用权。2.平等、自愿、有偿的原则。推进集体土地流转和发展规模经营要充分尊重农民的意愿，正确地引导群众，不得强迫农民流转土地。流转中应坚持等价有偿，平等协商的方式，以确保农民的利益和生产生活的稳定。3.原则性与灵活性相结合的原则。要严格按照法律规定，坚决贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策；强化土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地；在确保土地利用总体规划确定的各类用地总量不变的前集体土地的有序流转和有效使用的提下，按照集约用地的要求，灵活调整具体地块的用途。4.集中、规模、增效的原则。集体土地流转要考虑与产业发展相结合，要立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率。5.城乡土地统一规划管理的原则。对集体土地建设用地要视同城市土地，严格控制建设用途和建设规模，严禁集体土地用于商品住房开发。6.管理、规范、有序的原则。在推进农村土地流转和发展规模经营过程中，要建立健全土地流转的各项制度，强化土地流转信息服务，规范土地流转合同管理，及时调解土地流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。（二）基本思路1.成立集体土地管理机构，集中管理由社员、社集体、村集体流转的集体土地。2.参照征地的清理补偿安置方式，开展集体土地流转的补偿安置，并将农业人员转非。3.科学地实施村镇土地利用规划和建设规划。4.把建设用地与农用地按一定比例配置形成的特色小区，公开有偿转让。5.监督业主按规划用途进行建设及农业生产。6.集体土地所有权及使用权的登记发证。三、集体土地有序流转和有效使用途径（一）土地集中：通过土地流转，在不改变土地所有权性质的基础上，改变土地所有权的形式，由绝大多数土地社所有、少数土地村所有向乡镇所有转变，从而为分区利用、规模经营、产业入驻、集中居住安置创造条件。（二）补偿安置：参照征地补偿方式对个人及集体地上物进行清理和补偿；在集体经济组织成员农转非的前提下，对集体经济组织成员进行一次性人员货币安置，货币金额可结合征地安置标准予以确定；对需进行住房安置的对象，在集中安置点现房进行安置，安置面积的确定，可结合其原有建筑面积与征地住房安置标准综合予以考虑。（三）科学规划：在不突破土地用途管制及土地利用规划控制规模的基础上，以镇为单位编制村镇土地利用及建设规划，合理安排产业建设、住房建设、道路管网等基础设施建设、观光农业及生态农业的发展；（四）基础建设：由区、镇成立专门机构，筹措资金开展前期规划、补偿、安置工作，完成水、电、气、讯、路及安置房的建设；（五）供地方式：以建设用地流转带动农业用地流转为主导思想，采取业主整区实施为主与区内分块实施为辅的混合供地模式。即以自然、社会、经济环境综合考虑，划分不同发展方向的特色小区，小区内统筹考虑居民安置房建设、产业建设、农业建设，按比例配置建设用地及农业用地面积；土地整体流转给业主后，由业主支付土地流转费用并统一实施；在业主统一实施条件不具备的小区，再细划分为若干地块，吸引城市资金投入。前期规划、补偿、安置费用，水、电、气、讯、路及安置房的建设费用，社会统筹费用，计入土地流转的成本；（六）建设控制：按规划确定的建设性质和建设规模严格控制，严格执行集体土地的容积率限制，严厉禁止利用集体土地进行商品房的开发建设；督促业主开展特色农业、生态农业、观光农业、体验农业的建设，加强农用地及耕地的管理和保护。（七）登记发证：即为（乡）镇颁发集体土地所有权证，为业主颁发集体土地使用权证。四、集体土地有序流转和有效使用的政策支持（一）中华人民共和国土地管理法第二条规定：土地使用权可依法转让。（二）中华人民共和国土地管理法第四条规定：国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。（三）中华人民共和国土地管理法第二十条规定：乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地条件，确定每一块土地的用途并予以公告。（四）确定土地所有权和使用权的若干规定第二十四条规定：乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。（五）农村土地承包经营权流转管理办法第十五条规定：承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其它符合有关法律和政策规定的方式流转。（六）农村土地承包经营权流转管理办法第三十五条规定：转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。（七）渝办发2007250号重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）。四、制度创新（一）集体土地所有权形式的变更登记制度。即在土地流转后，原已颁发给合作社的集体土地所有权证予以注销，重新颁发给乡（镇）所有的集体土地所有权证。（二）农转非制度。即在土地流转后，妥善解决了人员及住房安置的，可由乡（镇）人民政府统一办理农转非手续。（三）土地使用权有偿转让制度。即土地流转给乡（镇）后，在确保规划各类土地用途总量不变的情况下，可有偿向社会单位和个人转让土地使用权。（四）集体土地建设用地建设容积控制制度。即参照城市建设容积率的控制办法，对每块集体建设用地的容积率予以明确并严格监管。（五）地块用途调整审批制度。即在确保乡（镇）域土地利用总体规划确定的各类土地面积总量不变的情况下，从有利于土