解读与建构高职院校校企合作公共政策发展研究.doc

解读与建构：高职院校校企合作公共政策发展研究赵 锋 男，（1979），助理研究员，教育学硕士，研究方向：高职教育管理（广州番禺职业技术学院，广东广州，511483） 摘要：当前，校企合作政策的缺乏和有效性不足严重制约了校企合作工作的开展。校企合作政策的有效建构需要从以下几个方面展开：要有明确的政策目标，政府部门或者立法机构应加快出台促进校企合作工作的专项政策或者法律法规；要具体化政策内容，内容的可操作性才有利于政策的执行；建立强有力的执行部门，提高政策执行水平；重视校企合作支持基金和信息平台政策的作用；建成由第三方机构为主导，政府、学校、企业三方参与的校企合作政策评价与反馈机制。 关键词：解读；建构；高职院校；校企合作政策；一、校企合作公共政策之于校企合作工作的必要性著名职教专家马树超曾提出“我国高职教育在校企合作的实践中面临着三大难题：一是如何使校企双方都能够积极主动地参与，尚缺乏制度和法律制约；二是如何使校企合作切实深入到教学和科研领域，还缺乏具体的方案和监控制度；三是如何使校企双方在合作过程中受益，也缺乏具体的实施规则”。我们发现校企合作实践中的三大难题都直接与校企合作政策密切相关。根据政策科学的定义，“政策是由政策决定主体制定的，为调节人们的思想、行为以及由此构成的社会活动而采取的强制性规定”。结合我国的具体国情，我们认为校企合作政策主要是指为了促进校企合作工作的开展，政府、学校、企业以及行业协会等政策主体所制定的各类相关的法规、条例、决定、办法、意见、通知等文件以及高层及领导正式讲话。校企合作工作是提升高职教育办学质量的重要环节，校企合作政策是推进校企合作工作的首要前提和重要保障，没有有效校企合作公共政策支持，将会严重制约影响高职教育办学质量的提升11。二、高职院校校企合作公共政策解读1零星出现在教育法律法规之中现有的校企合作政策主要出自由中共中央、国务院、教育部及相关部委所颁布或者下发通知、意见、决定等文件以及高层级领导讲话等，在教育法律法规文本中的只有两部法律。在1995年颁布的中华人民共和国教育法中“第四十六条：国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”，已经鼓励开展高校同企事业单位展开形式多样的合作。在1996年颁布的中华人民共和国职业教育法“第二十二条：政府主管部门、行业组织、企业、事业组织委托学校、职业培训机构实施职业教育的，应当签订委托合同。第二十三条：职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。”，提出了职业教育的产学合作的要求，但并未有细则跟进。2.多见于中央部委宏观政策指导意见在2005年国务院下发的国务院关于大力发展职业教育的决定中有三条政策内容与校企合作有关，“第二条：进一步建立和完善适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系；第十条：大力推行工学结合、校企合作的培养模式；第十七条：推动公办职业学校办学体制改革与创新。公办职业学校要积极吸纳民间资本和境外资金，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。推动公办职业学校与企业合作办学，形成前校后厂（场)、校企合一的办学实体。”在2006年教育部下发的关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见的九条意见中，有四条意见和校企合作工作有关。在2011年出台的国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）中首次明确提出“制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”，随后，8月底，教育部下发了关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见（教职成201112号）“各地教育行政部门要联合相关部门，优化区域政策环境，完善促进校企合作的政策法规，明确政府、行业、企业和学校在校企合作中的职责和权益，通过地方财政支持等政策措施，调动企业参与高等职业教育的积极性，促进高等职业教育校企合作、产学研结合制度化”。以上政策内容，大多高度概括了校企合作的重要性和必要性，但缺少具体操作细则、硬性约束与惩处机制。使得校企合作政策缺乏有效性、针对性、实用性。3. 地方专项政策日益增多部分地方立法部门和政府部门已逐步开展了制定校企合作政专项政策的尝试。2007年常州市政府出台了关于加强职业教育校企合作办学的指导意见, 确立财政专项经费奖励和扶持优秀的校企合作项目, 并提出要实现校企合作的“五共”模式“共同建立实习就业基地、共同参与职教办学、共同培养技能人才、共同建设实训基地、共同开展技术研发”。2008年山东省潍坊市出台了关于大力推进校企合作加快技能型人才培养的实施意见中明确要求“市发改委、经贸委、农业局、中小企业局、贸易局等部门要根据企业需要,重点帮助年销售收入过亿元的企业联系1-2家中高职院校、年销售收入过10亿元的大型企业联系2-3家中高职院校。2009年1月宁波是在全国率先以立法的形式颁布了宁波市职业教育校企合作促进条例，条例明确鼓励企业与职业院校要开展形式多样的合作，并且要求市区都要设置业教育校企合作发展专项资金，用于实训基地建设、实习实训的补助以及对校企合作工作的奖励等方面。2009年重庆市永川区，2010年南通市也分别出台了促进校企合作工作的相关文件。2011年7月北京市教育委员会和交通委员会联合制定和下发了北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法，要求“交通类职业院校与企业在技能型专门人才培养与职工岗位技能提升培训、科技创新与技术服务、资源共享与共同发展等方面开展的合作”并较为详细的明确了校企双方的合作内容、权利、义务以及考核要求等。该办法于9月份被教育部转发至全国各省市教育主管部门（教职成厅函【2011】54号），要求各地认真学习借鉴，并结合实际情况，部署推动本地区职业教育校企合作工作。地方政校企合作政策建设对于促进校企合作工作具有积极的、建设性的意义。4.教育部门领导讲话支持多在我国的政策与决策体系中，高层级的领导的正式讲话也是政策制定和决策参考的重要依据。主管教育的国务院领导和教育部的负责人大多都做过关于校企合作相关内容的重要讲话。国务委员刘延东在2011年全国教育工作会议上的讲话指出“职业教育要探索校企、校农合作有效机制，使学校真正面向市场、面向企业、面向基层、面向农村，培养更多实用型、技能型人才。”原国务委员陈至立在2006年全国职业教育工作会议上的讲话中指出要推动产教结合和校企合作，实行校企合作和产学合作开放式的人才培养新模式。原教育部部长周济在第二次全国高等职业教育产学研结合经验交流会上指出要通过产学研结合建立“双师型”教师队伍；通过产学结合推行双证书制度；通过产学结合，扎实推进各项教学基本建设。教育部部长袁贵仁指出校企合作既体现了职业教育与经济社会、与行业企业最紧密最直接的鲜明特色，又是当前改革创新职业教育办学模式、教学模式、培养模式和评价模式的关键环节，更是把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应的重要途径；教育部副部长鲁昕提出通过“校企一体化办学”、“集团化办学”、“订单培养”等多种校企合作形式，大力推进职业教育改革创新，在“确定职业院校人才培养目标；开发并建立有利于高素质劳动者和技能型人才成长的课程、教材体系；合作建设双师型教师队伍；共建实训基地，营造培养技能型人才的专业环境和工作氛围；建立校企合作与职业院校技能大赛的互动机制”等方面为国家建立现代职业教育体系和职业教育改革提供建设性的意见和实践案例，并且她曾指出职业教育的办学模式就是校企合作，没有企业参与的职业教育是不成功的。原教育部副部长陈希指出在我国建设人力资源强国和高等教育强国的新阶段，高等职业教育要以合作发展为动力，以合作育人为模式，以合作办学为机制，以合作就业为导向，努力建设特色鲜明、高水平、与行业企业广泛合作。5.其他协作部门领导表态少在我国政治体制中，教育部虽然是教育政策的执行者和制定者，但是职业教育涉及到了其他部委的业务和职责范围，国务院于为了加强职业教育工作的组织协调，在2004年建立了职业教育工作部际联席会议，由教育部、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办，与职业教育工作密切相关的七个部委的有关领导同志作为联席会议成员。但是通过资料查找，职业教育工作部级联席会议却并没有发出过关于校企合作政策内容任何文件。财政部、人事部等相关部委领导也没有做过关于校企合作内容的讲话。仅仅由教育部门参与推动校企合作政策的实施，许多实质性的工作难以进行有效推动。6.现有财税政策缺乏实质性内容涉及到校企合作或者可以享受的财税优惠政策主要是关于企业职工教育经费提取与使用管理的意见(财建2006317号), 中华人民共和国企业所得税法实施条例（中华人民共和国国务院令第512号），关于教育税收政策的通知( 财税 2004 39 号) ，财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知（财税2006107号）等，关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知 ( 财税 2006 88 号)。这些政策实质上和校企合作并无直接关系，只是在个别条款上与校企合作工作存在交集，严格意义上讲不是校企合作的优惠政策。譬如在中华人民共和国企业所得税法实施条例的“除国务院财政、税务主管部门另有规定外,企业发生的职工教育经费支出,不超过工资薪金总额2.5%的部分,准予扣除;超过部分,准予在以后年度结转扣除”和关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知“包括新产品设计费，工艺规程制定费，设备调整费，原材料和半成品的试制费，技术图书资料费，未纳入国家计划的中间实验费，研究机构人员的工资，用于研究开发的仪器、设备的折旧，委托其他单位和个人进行科研试制的费用，与新产品的试制和技术研究直接相关的其他费用，在按规定实行100扣除基础上，允许再按当年实际发生额的50在企业所得税税前加计扣除。”上述政策优惠主要针对的是企业内部的职工教育或者企业进行技术研发方面， 企业是否开展校企合作，都可以利用这些政策在某些方面享受财税政策，这些政策并没有成为促进校企合作工作的动力机制。现有大多数财税优惠条款的执行，对于学校与企业是否开展合作并无关系。仅仅在国家税务总局关于印发企业支付实习生报酬税前扣除管理办法的通知（国税发200742号）“第四条，企业按照财税2006107号文件规定支付给在本企业实习学生的报酬，可以在计算缴纳企业所得税时依照本办法的有关规定扣除。第六条，对未与学校签订实习合作协议或仅签订期限在三年以下实习合作协议的企业，其支付给实习生的报酬，不得列入企业所得税税前扣除项目”，在财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知 ( 财税 2004 39 号)中“第九条，对高等学校、各类职业学校服务于各业的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，暂免征收企业所得税。”部分条款明确了校企合作享受一定的税收征收优惠的政策，并不是全文或者大部分内容是针对校企合作工作所制定的税收政策。三、建构高职院校校企合作公共政策实施策略1.明确政策目标，政府部门或者立法机构应加快出台促进校企合作工作的专项政策或者法律法规。校企合作政策的重要性和必要性已经中央省市发布的宏观的纲要规划、领导讲话以及部分通知文件充分表述，目前各级政府部门和立法机构亟需出台专项的校企合作政策法规或者实施配套细则，并且政策的具体制定中能够考虑到在微观层面的执行上要具有较强的可操作性。2. 细化政策内容，校企合作政策中应明确政府、企业、学校的责任和权利，并应包含财政和税收优惠内容。各级政府部门或者立法部门制定的政策法规中，应避免笼统的、模糊性的用词和表达，清晰明确的列出政府、企业与学校的责任和权利，并且要要包含具体详细的奖励与惩罚措施。各个地方政府可以根据各地的社会经济发展情况，出台对参与校企合作的企业的财政优惠、补偿政策等激励机制，充分调动企业参与高等职业教育的积极性，切实促进高等职业教育校企合作长效机制的形成，非常有助于企业在校企合作中动力不足问题。3.提高政策执行水平，建立由各级教育部门主要牵头协调的校企合作联席专职管理机构或者赋予现有的职能部门校企合作管理权限，具有协调和调配其他部委关于校企合作工作内容的职权。没有明确的主管部门和负责机构，校企合作政策的执行就得不到有效的保障，再好的校企合作政策也只能束之高阁。 4.重视校企合作支持基金和信息平台政策的作用。引入现代企业管理理思想，基金主管部门应重视支持基金申请、使用和监督等工作，摈弃带有政府计划控制思维的经费管理体制，制定科学、公开公正的并能切实调动校企合作双方积极性与合作力度的基金管理办法。校企合作信息平台有助于校企合作双方快速、高效的发布需求合作信息与合作进展，提高校企合作工作的透明度；有助于减少或者取消形式化的校企合作，也有助于增强校企双方的需求预测，推动校企合作工作的有效开展，校企合作协调与管理机构，要积极制定信息发布与管理办法，并纳入校企合作工作的考核体系中来。5.建成由第三方机构为主导，政府、学校、企业三方参与的校企合作政策评价与反馈机制。由于经济和社会变化发展之迅速，校企合作政策相比较其他政