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试论污水处理行业PPP模式的可行性与对策 【摘要】当前国家推行污水行业处理的PPP模式，不仅可以减轻地方政府财政压力，同时将社会资本引入环保等基础设施投资领域，合力解决污染治理的问题。 【关键词】污水处理 行业 PPP模式 可行性 对策 PPP模式是指政府和社会组织为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式。也就是说将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式在世界许多国家都得到广泛应用，其最早由英国提出实施，应用于交通领域，带动欧洲成为PPP发达市场。英国、澳大利亚、美国、德国、法国等发达国家在PPP项目的规模和管理水平上处于领先地位。 近几年我国水体污染问题日益突出，国内大力发展污水处理事业，污水处理行业处于快速成长期，污水处理率正在稳步提高、污水和污泥处理量快速增长、产能迅速扩张。为推进重点流域水污染治理工作，国家发改委发布18个省市的2015年重点流域水污染治理投资计划，主要涉及的项目包括污水处理、污水改造、中水回用、建设管网、污泥处理、垃圾处理等。污水处理行业建设和投资仍然是我国环境治理的“重头戏”。 “在环境投资方面，“十三五”期间环保三大领域投资需求将达到6万亿元，大气污染防治领域投资1.75万亿元，水污染防治4.6万亿元。”环保部环境规划院副院长王金南此前曾表示。这进一步印证了水污染防治的重要地位，同时随着水务领域投资细则的进一步落实，意味着水污染防治的万亿元市场将逐步开启。 要达成4.6万亿元的水污染防治目标，显然仅仅靠政府投资是远远不够。国家发改委发布的2015年18个省份的投资中，中央财政支持金额约为47亿元，占总投资规模的17.74%。其余部分将依赖地方财政及社会资本的投入， “污水处理+PPP”走向常态化，作为有可持续盈利的行业，PPP模式在污水处理行业已经具有可行性。 第一，相较于其他行业的PPP模式偏公益性，水处理行业有一定的可持续的收益，这对于追逐利益的社会资本是有极大吸引力的，加上政府财政补贴及优惠政策，保证了污水处理PPP项目的可行性。 第二，政策的行业发展的重要风向标，政府先后颁布了一系列政策性文件，从国家层面对PPP模式在污水处理行业的发展提供了保障。4月16日，万众瞩目的“水十条”正式印发，开启了近5万亿元的治水市场，也为PPP模式在水污染处理方面保驾护航，国家支持对PPP模式在污水处理行业的发展提供了保障。 第三，社会资本具有投资污水处理行业的意愿和投资实力。社会资本拥有良好的激励约束机制，适用于市场经济运转，可以自觉根据市场信号开展投资活动。另一方面，污水处理行业引入PPP模式，不仅能够通过自身专业知识支持政府发展城市污水处理事业，还能减缓财政预算压力，提高治理水平。 可行性高并不代表PPP模式在污水处理行业就可以无往不利，仍有一些方面需要注意。 第一，污水处理需要有专业公司与专业市场做支持。污水处理是具有极高专业性质的行业，但污水处理利益不高，这就需要有稳定、低耗能的技术作为依托。这都离不开专业二字。 第二，政府部门要做好监管职能。在项目各个阶段，都要做到实时监管，这对于政府治理水平的提高与政府职能的转变有着重要作用。 第三，相关法律法规的完善。虽然目前国家发布了一系列有利于污水处理的利好政策，但相关法律法规还不完善。要保证政府和社会资本的自身权益，就需要有所保障。 目前，在污水处理层面，国内大部分县级以下政府都面临着污水处理项目投资、建设以及运营管理的难题。 一是投资压力较大，通常要初步建成全县的乡镇污水处理系统，少则要投资2、3亿元，多则要6、7亿。这对县域经济不太发达的地区来说，无疑会对县财政构成巨大压力。 二是县级以下政府对污水设施的建设管理，尤其是竣工后的运营管理缺乏相关人才和经验。根据笔者曾接触的一些项目来看，由政府直接投资管理的一些乡镇污水处理设施，很多都存在着投资超概严重、工程质量低劣等问题。竣工后，由于缺乏专业的运营队伍，污水厂要么处于“晒太阳”的状态，要么处理后的水质达不到环保要求。在严重浪费社会资源同时，却远远没有达到预期的环境治理目标。 三是镇开征污水处理费的比例和标准偏低，污水处理费用的收支差额较大，需要政府给予补贴方能维持正常运转，这对乡镇一级政府而言基本难以持续。 因此，在县以下处理采用PPP模式处理污水应提上重要日程。正是由于存在投资建设和运营管理的难题，众多县级以下政府采用PPP模式，引入一家专业投资运营机构，以BOT、TOT、委托运营等形式投资或运营污水处理设施。在这过程中，也出现了一些地方政府将多个污水项目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水处理厂打包委托运营招商、贵州省黔南州和黔东南州22座污水处理厂BOT打捆招商、江苏武进3座污水厂委托运营打包招商、贵州桐梓县13个污水处理PPP招商等项目。 污水处理PPP项目打包招商在推进污水治理方面有着是否重要的意义。打包招商相比较单个项目分别招商而言，主要有以下优势： 一是增强规模效应，提高项目吸引力。受人口规模的影响，乡镇污水处理厂的规模普遍较小，通常在每日几百至几千吨，大小参差不齐。若单个项目进行招商，由于项目经营收入较少，运营成本高昂，很可能会无人问津。但若将多个项目捆绑在一起，一方面可以实现项目之间优劣搭配，避免投资者挑肥拣瘦，同时可以产生明显的规模经济效益，增强项目对投资者的吸引力。 二是降低运营成本，减轻财政负担。若单个项目分别招商，最终很可能形成有多家机构同时参与投资运营的局面。而打包招商则可以选择一家机构承担多个项目的投资运营，相比而言，可以在运营成本上实现节约。一方面可以实现人力资源共享，优化人员调配，同时可以在药剂采购和设备维护等方面获得明显的规模经济效益，单位成本将大幅降低，进而降低政府的污水处理费支出，减轻财政负担。 三是提高招商效率。理论上讲，单个项目分别招商，则每个项目都要开展一次招商工作。而将全部项目打包招商，则招商工作可以一次完成，能大大降低各项中介费支出，节约政府