提高法治思维能力0821.doc

提高法治思维能力，推动消防严格规范公正文明执法郭雪松1 （1.河北省消防总队邢台支队，邢台 054000）摘 要：实现“严格规范公正文明”执法的目标，必须注重消防执法人员法治思维能力的培养。法治思维包括合法性思维和正当性思维。提高法治思维能力具有重要意义。首先应摒弃法律工具主义的错误认识，逐步培育对法律的信仰；其次要加强学习和培训，掌握法的基本原理；再次，从法治思维的特征入手，在实践中进行法治思维的训练。关键词：法治思维；能力；消防；严格规范公正文明党的十八大报告明确提出：行政机关要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。为了实现中央提出的“严格规范公正文明执法”的目标要求，各级政府采取了一系列具体举措，包括完善行政执法体制、完善执法经费由财政保障的机制、建立行政裁量权基准制度、健全行政执法调查规则、加强行政执法队伍建设，等等。这些制度性的具体措施对推动消防执法人员严格规范公正文明执法目标的实现是非常必要的。本文认为，除了上述这些制度性的举措以外，我们还应该注重消防执法人员法治思维能力的培养，因为思维方式往往支配人的行动，消防执法人员法治思维方式的养成和能力的提高，有助于其把“严格规范公正文明执法”由外在要求转化为内在动力，从而自觉地按照法治方式去处理各种消防问题。 1.法治思维的概念思维是人的一种主观精神活动，思维方式是人面对问题时不假思索的甚至是本能的一种反映。人们的思维方式不同，对同一问题的关注角度就不一样。比如经济思维主要关注的是成本与收益，政治思维主要关注的是权力的得与失，道德思维主要关注的是善与恶、好与坏、美与丑。那么何谓法治思维？法治思维主要关注的是什么呢？笔者认为法治思维不同于人们通常所说的法律思维，法律思维就是采用演绎推理的方法，用法律去观察、分析现实问题，做出法律决定。换言之，法律思维是把是否合法作为思考和解决问题的逻辑起点。那种不管法律怎么规定，只按照自己主观意志和逻辑进行思考并做出判断的思维，显然不是法律思维。作为执法人员，是不是只要有法律思维就可以了呢？笔者认为非也。实践中，我们经常见到这样的现象：行政机关的行为虽然合法，但却仍然得不到公众的认可。比如，近年来，各地政府招商引资上PX化工项目，虽然政府行为的合法性不存在问题，但却普遍遭到当地民众的质疑。这其中普遍性的原因是由于政府决策的透明度不够，公众的知情权、参与权和表达权没有得到保障。因此，政府的行为只具有合法性还是不够的，还必须具有正当性，体现自由、平等、公正、权利保障等方面法的价值，这样才能为社会公众普遍接受。那么，法治思维，一方面其具有法律思维的意涵，强调行为的合法性；另一方面还具有法的价值意涵，强调行为必须体现自由、平等、公正、权利保障等这些法的价值要求。因此，法治思维概括起来包括合法性思维和正当性思维，前者强调规则意识，公权力机关的任何行为都要符合法律的规定，此可以称之为“形式法治思维”；后者强调公权力机关的行为要体现自由、平等、公正、权利保障等这些价值，此可以称之为“实质法治思维”。在中央提出的“严格、规范、公正、文明”这八个字里面，“严格”、“规范”强调的是合法性，体现的是形式法治思维的要求，而“公正”、“文明”强调的则是正当性，体现的是实质法治思维的要求。就此而言，法律思维只是法治思维较低层次的要求。 2.提高消防执法人员法治思维能力的意义提高消防执法人员法治思维能力具有两个方面的意义。首先，这是消防部门落实中央政策要求的具体体现。最近几年，中央高度重视行政机关公务人员特别是领导干部的法治思维能力问题。2010年国务院通过的关于加强法治政府建设的意见提出：“行政机关工作人员特别是领导干部要自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。”党的十八大报告在民主政治建设部分也强调要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”2013年2月23日中共中央政治局就如何全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平总书记在讲座后的讲话中强调“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”消防部门作为行政主体依法承担着对本行政区域内的消防工作实施监督管理的职责，必须把中央的政策要求落到实处。其次，这是推动消防部门严格、规范、公正、文明执法的必然要求。经过多年的依法行政宣传教育，特别是随着一系列确保依法行政的具体制度的实施，近年来消防部门和执法人员依法办事的能力和水平有了明显提高，群众满意度大大增强。但另一方面，我们也必须看到，有些消防部门和执法人员工作中的行为距离法律的要求和公众的期待还有很大差距，存在的问题还比较多。具体而言，主要存在如下四个方面问题：一是执法不严格。消防执法人员没有牢固树立依法行政的观念和充分运用现有法律、法规依法查处违法行为的意识，致使一些违法行为得不到及时有力的查处，火灾事故隐患得不到及时有效的整改。特别是行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法等一系列法律的相继颁布，对消防执法工作的要求和标准越来越高，一些消防执法人员为了减少麻烦，避免当行政诉讼被告，在消防行政执法中，可罚可不罚的不罚了，该重罚的从轻了，从而削弱了执法力度。二是执法不规范。比如有的消防监督人员违反法定程序，在行政处罚中应当告知当事人权利的没有告知。例如对责令停产停业的应当告知当事人有听证的权利，没有告知或者虽然告知了但没有记录。前者是非法剥夺了当事人合法权利，后者则是不注意保留证据。诸如此类的行为破坏了法律的权威。三是执法不公正。由于法律规定了较大的裁量权，有的消防部门把这条规定作为为个人或本单位谋利的工具。为了追求经济利益，忽视执法社会效益，对于消防违法行为不问青红皂白，一律顶格罚款，或者对于不同单位同一违法事实，由于有人打招呼，拉近乎，对于不同单位的处罚金额相差很大，将致使群众对执法工作产生误解，甚至挫伤了群众对法律公正的信仰。四是野蛮执法、粗暴执法现象仍然存在。在执法中，有的执法人员动不动就训斥相对人，不给相对人表达意见的机会；有的对群众申办的事项故意刁难、简单粗暴，态度“冷、硬、横、推、拖”，严重影响了消防部门在人民群众心目中的形象。上述这些问题之所以仍然存在，既有法律制度不完善、不健全方面的原因，也有执法中有法不依方面的原因。而造成执法中有法不依的主要原因又与消防执法人员法治思维能力缺少有很大关系。长期以来，我们的消防执法人员（包括有些领导干部）擅长政治思维、道德思维和经济思维，就是不擅长法治思维。笔者认为要想从根本上改变这种状况，就必须注重消防执法人员法治思维方式的训练，提高其运用法治思维和法治方式处理问题的能力，推动严格、规范、公正、文明执法的目标在消防系统内实现。 3.提高消防执法人员法治思维能力的具体举措 3.1摒弃法律工具主义的错误认识，逐步培育对法律的信仰美国著名法学家伯尔曼在其所著的法律与宗教一书中有这样一句话：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”1 美伯尔曼.法律与宗教.梁治平译，北京：中国政法大学出版社,2003(11)西方有些国家法治发达，一个重要原因是西方人把法律描述为非常美好的东西，他们信仰法律、尊崇法律、遵守法律。在我们国家，有法不依现象之所以大量存在，思想方面的一个主要原因是：长期以来，我国主流的思想倾向于把法作功利主义、工具主义的理解，认为法是阶级统治的工具，是调节各种利益关系的手段，是经济、社会管理的手段。把法作为工具、手段来理解所带来的最大问题是法时弃时用，当法作为手段好用时，就用；一旦“不好用”时就弃之不用了，导致法律的权威始终树立不起来。笔者认为，把法仅仅看作是工具的观点是错误的。法是通过规定权利、义务和责任来调整人们行为的。法律当中的义务和责任条款有规范、制裁功能，可以实现维护社会秩序的价值。从这种意义上说，我们可以把法当作维护社会秩序的手段；但是，法除了规定义务、责任以外，还是权利规则的表达。权利规则里面包含着比秩序具有更高层次的价值，比如自由、平等、公平、正义等等。正如有宪法学者所说：这些构成了法规范自身价值的内核，法规范通过确认这些价值内容，获得其自身存在的合理性和意义2 林来梵.从宪法规范到规范宪法.北京：法律出版社,2001（77）。我们长期以来仅仅看到了法的秩序价值而忽视法的自由、平等、公平、正义的价值，因而是片面的。那么。法是什么呢？法是一种行为规则，依法生活是人们的一种生活方式。当我们每个人都依法生活的时候，我们这个社会就会井然有序，我们对未来的生活才有预期，才有安全感。所以，法是个好东西。我们要亲近法律、接受法律，逐步培养对法律的信仰，形成法治思维。如果不改变法即工具的这种看法，那么提高法治思维能力只能是一句空话。3.2加强学习和培训，掌握法的基本原理搞科学研究的人都知道，受过不同学科专业训练的人往往会形成不同的思维方式。学经济学的人容易形成经济思维方式；学过政治学或者从政的人往往容易形成政治思维，学哲学的人喜欢用道德标准对人们的行为进行评价，学法学的人以及法律从业人员容易从合法性角度看问题。这说明接受学科专业知识训练对人们专业思维的形成有帮助。据此，消防执法人员提高法治思维能力，必须加强对法律知识的学习。 学习法律知识，消防执法人员首先应熟练掌握中华人民共和国消防法中规定的那些法条，熟悉该法当中规定的内容，这是每一位消防执法人员的必修课，其有助于提高执法人员的法律思维，做到严格、规范执法。但如前所述，法律思维只是法治思维较低层次的要求。消防执法人员若养成法治思维方式，仅仅学习消防法还是不够的，还必须熟练掌握和应用法的基本原理，比如“法律面前人人平等”、“法无禁止则自由”、“法无授权则禁止”，诚实守信、罪刑法定，等等。这些基本原理体现了法的价值，往往是隐含在法律条文背后的东西，掌握这些法的基本原理将有助于消防执法人员公正、文明执法。3.3从法治思维的特征入手，在实践中进行法治思维的训练消防执法人员法治思维方式的训练和能力的培养从哪里着手？这是很多人感到疑惑的地方。笔者认为养成法治思维方式，最主要的是了解法治思维的特征。法治思维与经济思维、政治思维以及道德思维方式相比，有五个方面的特征 学界关于法律思维的论述比较多，但对于法治思维的特征却鲜有人进行概括。在对法律思维特征进行概括的众多学者当中，笔者认为郑成良教授在法治理念背景下揭示的法律思维特征最接近法治思维的概念。郑教授认为法律思维与其他思维相比至少具有以下六个方面的重要区别，即以权利义务为线索、普遍性优于特殊性、合法性优于客观性、形式合理性优于实质合理性、程序问题优于实体问题、理由优于结论。（见郑成良：论法治理念与法律思维，吉林大学社会科学学报2000 年第4 期。）本文在这里主要借用了郑教授的概括。：(一)法治思维是以权利义务为导向的思维。法律是通过规定权利、义务和责任来调整人们行为的，权利是可以做什么，义务是必须做什么，不可以做什么，责任是因为不履行义务而承担的法律后果。任何法律都是权利、义务规则的表达，因此一切法律问题，说到底都是权利义务问题。法治思维的实质就是“从权利与义务这个特定的角度来观察问题、分析问题和解决问题”3 郑成良.法治理念与法律思维.吉林大学社会科学学报,2000.4。就消防执法来说，就是面对具体问题时要经常问一问：相对人有没有这个权利？执法部门有没有相应的义务？(二)法治思维是一种普遍性思维。任何法律规范都具有一个共同特性，即普遍适用性。比如消防法第49条规定：“公安消防队、专职消防队扑救火灾、应急救援，不得收取任何费用。”不管哪个地方的消防队，只要符合这个条文的规定，它都适用，这就是普遍性思维。(三)法治思维是一种程序性思维。程序是有权主体作出行政行为时应当遵循的顺序、步骤、方式和时限。程序体现着公正的价值。西方法谚有云：“正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现。”“以看得见的方式”强调的就是程序。程序不公，即使结果公正，也会让人产生质疑，因此马克思强调, 程序是法律制度的生命形式。失去了程序, 法律就失去了生命。 （四）法治思维是一种证据思维。“以事实为依据，以法律为准绳”是行政机关作出行政决定时应遵循的一个原则。“以事实为依据”里面的“事实”不是指客观存在的事实，而是证据能够证明的事实。而这里面的“证据”，在行政案件中不是指当事人的陈述或口供，而是指能够证明案件事实的其他证据。消防部门在处理消防案件时，只有相对人本人陈述，但没有其他证据证明相对人存在违法行为，此时不能作出行政处罚决定；反之，虽然没有相对人本人陈述，但有其他证据能够证