新时期我国农村集体土地流转的法律保障机制研究.docx

新时期我国农村集体土地流转的法律保障机制研究摘要:我国农村土地流转所涉及的法律问题,一是集体所有权成员资格问题;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建设用地。关于农村集体、村内两个以上集体、乡镇集体三个农民集体经济组织的集体土地所有权,在土地流转过程中也出现集体成员资格的归属问题,不仅是用益物权的归属。不同级别和范围的集体成员的用益物权的使用,其法律地位是相同的。但是,明显的不符合法律逻辑概念。农民集体所有权土地的归属及其用益物权的分配、使用等应从法律地位等方面进一步完善,对土地流转的年限规定,也应当做出更科学的调整。 关键词:集体土地所有制;土地流转;法律保障机制 中图分类号:DF454文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0029-03 一、新时期农村集体土地流转的政策依据 根据党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题决定的基本精神提出,建设有中国特色社会主义新农村,到2020年,农民的人均收入比2008年翻一番,绝对贫困现象基本消除,这是实现建设小康社会奋斗目标的新要求。决定同时指出,农村经济体制更加完善,城乡经济社会发展一体化机制基本建立,现代化农业建设取得显著进展,农业综合生产能力显著提高。今后要把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,并确立了农村改革发展的具体目标。特别强调,在新的形式下,用法律的形式规范农村土地流转的有序进程,使之更加有利于农村现代化经济建设。 土地是农业的基本要素,党的十一届三中全会制定的土地承包制,是农村改革的重大措施,改变了原来的集体劳动、集体管理、吃大锅饭、绝对平均的分配方式,在很大程度上调动了农民生产劳动的积极性。随着农村改革深入发展,解放了农村的劳动力,大批农民工进入城市,不仅加速了工业化进程,也促进了农村现代化建设。土地流转的出现,正是现代化经济建设高速发展的必然过程。只有建立相应的适合于土地流转的法治环境,才能使土地流转合理、合法、有序。因为早期实行集体所有制的土地承包责任制,没有更多的土地流转的形式发生和需求,也就不会产生相关的法律、法规。一切法律、法规的产生皆来自社会发展的实际需要,两千多年前的淮南子指出:“法生于义,义生于众适,众适合于人心”;“法者非天坠,非地生,发于人间而反以自正。”事实就是如此,一切法律的需求来自于社会实践,又反过来作用于实践,关于土地流转的法律、法规,也只能是从社会实践的需求中产生,又用于维护土地流转的有序与合理,这是科学的结论。 二、农村集体土地流转的实体法律保障机制 根据我国土地法第10条、第14四条、第15条等的相关规定,确定了农村土地集体所有权的法定概念。但是,从现实来看农村集体一词大致可以有三种范围,一是村农民集体;二是村内两个以上农村经济集体组织;三是乡镇农民集体。显然这是三个不同级别的又不相统属的集体概念,至少表现在集体所有权的土地方面是三种集体形式,即具有“村内两个以上集体”成员资格,还能够具有“村集体”成员资格和同时具有乡镇集体成员资格。 从我国物权法第60条规定可以看出,这三种集体经济组织的土地所有权的归属并不能相互统辖,即村集体、村内两个以上集体、乡镇集体,三者的集体所有的土地,各有归属,分别代表了三个(或三块)不同范围的土地。因此,集体成员资格的集体范围也不相同。 (一)关于取得集体所有制土地所有权的集体成员资格的法律规定 集体所有权土地的集体成员资格的获得,从法律上主要有两种途径,一是具有血缘关系的生育,人口生育自然取得集体成员的资格;二是经过法律程序的领养和结婚。其他方式如赠与关系则不能取得农村集体成员资格。另一种变通的取得该土地部分使用权的方式是经过2/3以上村民或者村民代表同意,可以有偿获得一定时限承包、承租或者转让使用的权利,这在用益物权中具有相关的规定。但是,从法律上讲,承租人、承包人、受让人等一但具有该土地的占有、经营、收益等权利,有可能成为“永久性”用益物权,那么,取得该集体所有权土地属于集体成员以外的人,他对该土地的使用权不再发生流转,就可以成为永久性用益物权的持有者。 (二)农村集体土地的实体权利 1.根据法律规定,出现自动取得土地的用益物权的条件 (1)婚姻。无论男女,只要合法成为土地承包责任制家庭的成员之一,尽管他(她)并不具备本集体所有土地成员资格,无论他(她)有无集体户籍,只要该户所承包土地仍在承包期内,就自然具备了该户对所承包土地的占有、经营、收益权;(2)收养关系的合法成立;(3)合法的土地流转获得的该土地的用益物权。可见,土地用益物权是可以无限制的重叠拥有和获得,从本质上不同于初始阶段的土地承包到户的土地承包制。 2.土地用益物权具有可继承性 土地承包责任制是按农户为单位,以每户人数为基本单位的承包制度。物权法第117条规定,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。但是,该农户具体行使占有权的人,一般为该农户户主或当家人。户主与当家人的本质不同,习惯上,户主指家中长辈,而当家人则不一定是长辈。两者在法律上所处的地位是不同的,在土地承包期内,户主与当家人的继承地位也是不同的。在当前农村土地承包责任制的状况下,每户成员的死亡或者身份变动,均可以形成互相继承的平等权利。当发生土地流转时,该户的权利主张不因户主或当家人的变更而发生变化。 3.土地用益物权具有可转让性 在以每户为单位的土地承包责任制时,丧失土地所有权集体成员资格,有时并不能使已经承包而且尚未完成一个承包期的土地承包权丧失,一农户于承包责任制实施之际,如为6口人之家,每人应承包该集体土地一亩,期限为30年或更久。那么,承包责任生效以后,发生人员变化,该6口之家死亡1人,其土地承包期未满,该户原承包6亩土地数并不发生改变。一人或几个集体所有权的成员资格的变化,其用益物权的资格仍然在该家庭(户),直至该土地承包期完成。 (三)农村集体成员资格的丧失 物权法第59条规定,农民集体所有的不动产和动产属于集体成员集体所有的原则,农民集体所有权的土地为集体成员集体所有的概念,随其集体所有权集体成员资格的丧失,也同时丧失了对该物权的集体所有权的资格。根据法律规定,农民遇有下列情况之一时,丧失农村集体成员资格: 1.死亡;2.婚姻、收养等属于法律程序允许的长久或终身脱离该集体时;3.该集体土地全部丧失;4.该集体成员全部永久性迁移;5.经过法定的转让程序之后。 以上诸改变,使集体所有权的两个基本要素之一或全部发生缺失,所以,集体所有权成员资格也随之丧失。但农村土地流转在下列情况下,用益物权合法存在,即集体所有权的土地的承包权不伴随集体成员资格的存在与消失而消失。 1.升学、参加工作(如公务员等);2.服刑;3.农民进城创业,经商,办实业等;4.参军;5.脱离本集体并从事本集体以外的农村有偿承包土地的耕作、占有、收益;6.从事国有土地的开发利用;7.丧失劳动能力;8.其他原因脱离本集体的不定期因素。 三、农村集体土地流转相关的程序法律保障机制 1999年1月施行的中华人民共和国土地法第二章规定了土地所有权和使用权,其中第8条规定:“城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除非法律规定属于国家所有的以外,属于农村集体所有,宅基地、自留地属于农民集体所有。” 我国的土地所有权分为两种,国家所有和农村集体所有。所以,农民和城市居民使用的任何土地,从法律上讲,均为使用权,而非所有权。使用权的获得,必须经过法律程序。即对国有土地,须经国家相关法律程序批准,对农村集体的所有的土地,必须经过集体所有土地的集体成员通过并报上级批准。这一结论,是从法律概念作出的。土地法第9条、第10条分别作出了具体规定。从规定可以看出,农村土地流转,是指农村集体所有的土地使用权的流转。物权法对此作出了更加明确的解释和规定,物权法第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员所有。”从法律规定中可以理解为,集体所有制的所有权为集体成员平等占有,不记年龄、性别、地位、财产、阶级以及加入本集体时间的长短,贡献大小等等。而仅有的,也是必须的条件,就是户籍的地域状况,一个人只要出生在农村某一自然村的农户家庭,又与该农户具有直接的血缘关系,就自然取得了其父母所在地域的农村集体所有制的集体成员资格。但是,本集体以外的成员,想加入本集体,从而享有该集体成员的所有权的平均权利,就必须经过相应的法律程序,如婚娶、收养关系,以及其他法律程序等等。 我国农村土地流转所涉及的法律问题,一是集体所有权成员资格问题;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建设用地。这两条是基本原则。流转涉及本集体成员以外的人员欲承包或承租集体的土地,土地法中规定必须经村委会会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。 四、目前我国农村集体土地流转过程中存在的法律问题及其解决路径 从当前相关法律框架下的土地流转现状可以发现,土地承包责任制的承包期的长短,直接关系到农村社会的稳定发展。30年不变,甚至70年或永久不变(这里讲的是用益物权而非所有权),土地的所有权与用益物权有本质上的区别,所有权是主权,即拥有该物的主管物权,是该物的归属,所有权的性质与社会经济体制有关。 农村土地流转,是集体所有制的土地的用益物权的改变,从根本上不会损害该集体所有权的集体成员的利益,而集体成员资格的取得是以自然的地域条件为基础的时限性所决定的,而取得其用益物权的资格与所有权集体成员资格相同。但是,与所有权不同的是用益物权可以经过2/3以上村民或村民代表的同意,即有偿的获得以转包、转租等方式的该土地的用益物权,使用年限为该承包期以内,如果承包期无限制延长,即属于永久性,那么,该土地用益物权即为永久性的属于非本集体成员所有。实质上,该土地转包、转租或受让者即成为该土地集体成员。随着工业化、城镇化和农村现代化的快速发展,将有一半甚至更多的原农村人口转入城市,就可能发生大量的土地流转,该集体所有权土地的集体成员也将发生变化,甚至可能成为某几个或仅一家一户所有,是否仍为原集体成员已无法预定。因为土地的现代化设施以及标准化生产模式的建设,长期性的或永久性的占有、经营、收益是相关设施投资的基础。土地用益物权的长期性、永久性,将有利于现代农业的发展,也是城镇一体化经济建设的需要。 集体所有土地用益物权的获得者,在土地承包期无限制的延长之后,其用益物权也随之延长。只有出现下列情况下,在自愿的基础上,才能丧失永久性的用益物权。一是死亡;二是转让。 转让非转包、转租、合作入股等性质,转让是土地承包经营权的转让,是承包人、发包人的土地承包关系的终止。转让者也不再享有该土地承包经营权,实质上该集体土地所有权的集体成员资格也随之消失。所以转让者应具备以下条件,才能够通过法律程序。 1.转让人具有稳定的非农业职业收入;2.自愿;3.合法260。 非农业职业收入稳定,是指其收入来源非农业基本稳定,如公务员身份等状态下。才可以具备转让土地承包权的条件,这正是为保障农民生活的基本利益出发。即承包人失去生活保障之后,能够保障其生活来源。因此,必须取得发包方的批准,才能解除原承包人的土地承包关系的资格。由此可以看出,物权法第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”正是根据此规定,转包出租等不发生权利主体的更换,原有的土地发包承包关系不发生变化,即承包人仍享有原来的土地承包经营权。所以,在法律上规定,转让所承包的土地经营权,必须有变更登记过程。 由于城乡经济社会一体化体制建设,农民转入城镇后,并具备了相对稳定的非农业职业的经济收入,身份与城市居民同等,当其对原有土地的用益物权进行流转时,毫无疑问的取得一份该土地用益物权流转产生的经济利益,这一过程是法定的合法程序。但是,与原来的城镇居民包括工人等非农业人口相比,具有明显不同,与留在农村仍以农业为生活来源的农民相比,也具有明显的优势。维护用益物权的同时,却出现了不平等而合法的现象。 2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集体成员承包等方式获取农村承包经营权,有可能在城镇化、工业化、农业现代化进程中导致集体成员资格的集体丧失,最终使该集体所有的土地,被一位或几位承包者占有全部的用益物权。当承包期无限制延长时,造成该土地占有、收益的高度集中。从而导致土地资源被少数人控制的现象而使更多的农民失去基本生活保障,增加社会的负担。 尤其抵押权的使用,也使农村集体所有制土地的使用权发生复杂的归属变化,因为抵押权仍为有诸多不确定因素。349 关于农村集体、村内两个以上集体、乡镇集体三个农民集体经济组织的集体土地所有权,在土地流转过程中也出现集体成员资格的归属问题,不仅是用益物权的归属。对这种集体所有权的土地归属有两种情况,一种是在国家实施农村土地承包制,承包到户的时期,村民集体所有制的土地按村民人口平均分配,然后以户人口数为计算标准,将全村土地全部承包到户,在本届承包完成之后,各户人口数的变动,不再受承包土地计算的影响,即承包程序过程规定的时间为计算人口的截止日期,过此日期,各户均遵守“增人不增地,减人不减地”的原则,直至本届承包期30年期满,再行承包计算人口与土地。所以,乡镇、村、村内两个以上集体经济组织,除了集体所有制的乡镇、村、村内该集体经济组织所办企业之外,无集体耕地。这种完全承包的