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浅析网络民意对公共政策制定的影响 摘 要网络民意表达是民意表达的一种新形式。凭借网络信息化的优越性，网络民意表达突破了传统媒介民意表达在时间与地域，代表人数与身份的局限性，对政府公共政策的制定起着重要的推进作用。本文分析了网络民意对公共政策制定的积极影响，同时也指出其潜在的负面因素，建议通过搭建网络民意与公共政策的互动平台和加强政府对网络民意的有效引导，实现网络民意与公共政策制定的良性互动。下载 关键词网络民意 民意表达 公共政策 网络论坛 网络民意是民意表达的新形式。对网络民意的界定，理论界目前尚未形成通行的观点和定义。比较一致的看法是，网络民意与传统民意的内容并无本质区别，只是表达方式不同而已。本文理解的网络民意是指以互联网技术为基础，以网络为平台，通过互联网上论坛、博客、微博和即时聊天工具等手段，对某一问题、社会事件等自由发表评论和意见，聚合某种愿望和诉求，凝成某种舆论，从而形成的一种民意。网络民意建立在网络技术的发展之上，其对政府公共政策的制定也有重要的意义和作用。如何构建网络民意与公共政策制定之间的良性互动成为当今政府行政管理的一个重要内容。 一、网络技术对民意表达的推动作用 随着民主政治的不断完善与发展，公民参与政府决策制定的途径表现出多元化的特点，而参与渠道的多样化极大地丰富了传统公民政治参与的方式。其中，随着互联网的迅速发展和广泛普及，民众通过网络媒体参与民意表达的现象已越来越普遍，其影响力也越发明显。 （1） 当前民意网络表达的主要途径 1.网络论坛 网络论坛是利用网络BBS的功能和技术创立的一种全新的以语言为主要形式的信息交流平台。在这个平台上，广大网友可以对社会问题充分发表自己的意见，并进行观点交流。在中国，互联网发展伊始，一南一北即诞生了两家网络论坛。分别是南边的以民间力量为主导的、业余性质的天涯论坛；以及北边的以政府力量为主导的、专业性质的人民网强国论坛。两家论坛具有不同的身份背景、不同的运营方式、不同的参与对象以及不同的使命。在经过十多年发展之后，他们都成为当前互联网重量级的意见表达渠道和对话平台。 网络论坛的早期阶段是以提供、发布各类新闻、信息，关注天下大事、发表宏观高论为主形式的新闻和观念的交流平台。近些年来，随着政府行政信息公开的深化和落实，政府行政电子化管理的逐步建立，网络论坛的议题越来越趋向民生，民众参与国家重大决策的讨论方向发展，已经成为重要的民声集散地。2008年6月20日，胡锦涛总书记在人民网考察时，与网友进行在线交流。2010年2月27日，温家宝总理在全国“两会”前夕，再一次接受中国政府网、新华网的联合采访，与网民在线交流。中国社会科学院新闻与传播研究所在其发布的新媒体蓝皮书：中国新媒体发展报告（2010）中指出：中国网络论坛已经成为民意集散地和网络舆论的代名词。 2.博客与微博 博客（Blog或Weblog）一词源于“Web Log”（网络日志）的缩写，是一种十分简易的易操作的个人信息发布方式。博客在我国出现是2002年至2003年之间的事情。近些年，这种以个人信息发布为主的网络交流方式，在民声表达上的作用变得越来越凸显。在全国有影响力的江西“民生博客”即是一个很好的例子。开通近3年来，民生博客博主数量迅速增加，曾一度有几十位县委书记、县长、区长同时开博客。博文更新频率快，内容也越来越受网民欢迎。2万多条回复，足以说明关注“民生博客”的网民数量很大。目前，“民生博客”已经形成了一个品牌。这个品牌的影响力，可以带动更多民众了解民生工作、参与民生工作。 微博（Weibo）是在博客之后发展起来的一种更易书写，更具效率和转播力的个人信息发布工具。微博的出现给政府行政改革注入了新的动力，同时也让让政府更加注重使命和责任。据互联网监测研究机构DCCI互联网数据中心预测：到2011年底，中国互联网不重复的微博独立用户数将达1亿，2013年底将达到2.53亿左右。庞大的参与人群与自由的思想表达无疑将推动和促进民意的表达。 （2）网络技术对民意表达的推动作用 网络为民意表达提供了新的平台。由于网络本身具有便捷性和及时性，同时对于网民而言具有隐匿性，使得网民在论坛、博客这些新兴网络场所中往往活动程度比较高，愿意畅所欲言、发表见解，这也使得民意的表达和传播更为真实。总体而言，网络民意这一新的表达方式相对传统的民意表达方式而言，其优越性体现在以下几个方面： 1.突破时间与地域的限制 基于网络传播的迅速及时性与无界性的特点，网络民意表达，克服了传统表达渠道因时间与地域的限制所带来的表达障碍，而变的更广泛和及时。以网络论坛为例，其一对一的高频率交流，使其具有极大的吸引力，并由此造就了在重大问题上迅速形成舆论的能力。网络民意表达的这一及时性也使得它有助于问题得到及时发现和解决。 2.突破代表人数与身份的局限 网络民意表达还可以突破代表人数与身份的局限性。依照2007年7月中国互联网络信息中心（CNN-IC）发布的第20次中国互联网发展状况统计报告，截至2007年6月30日，我国网民总数达到1.62亿人，互联网普及率达到12.3%，互联网的信息和沟通功能已被普遍使用。 同时，网络的匿名性特征，使民意表达使用更坦率、直接。其克服了身份的局限性，使得参与者的身份平等化。因此，网络民意表达是最大程度的消解了现实社会的权力、财富、身份、地位等因素对沟通的影响，减少了把关层级，为网络民意参与主体的平等交流创造了条件。 3.突破媒介与传播速度的局限 网络媒介越来越流行于社会之中，原因之一在于网民只需拥有电脑或手机便可以借助网络平台来自由表达自己的思想和观念。此外，由于网络具有开放性，任何事件一旦经过网络传播，便会迅速进入到大众的视野，诱发网民的关注，并被置于舆论监督之下，从而诱发更多社会大众的关注，并在网民的控制态势下产生结果。从2008年的“三鹿问题奶粉”事件到2011年塑化剂食品丑闻，网络民意对事件的揭发，处理以及后期政府相关政策的出台都起到了重要的舆论监督作用。 二、网络民意对公共政策制定的重要性及影响 （1）网络民意对公共政策制定的积极意义 公共政策制定涉及两个步骤。首先是如何将社会公共问题转化为政策问题，其次是如何科学的制定相应的公共政策。顺利的完成这两个环节需要满足两方面的要求：一是进入政策制定议程的社会公共问题必须反映公民普遍的意见诉求，具有一定的影响力；同时，政府在制定相关政策时需广泛听取民众意见，以民为本。网络民意恰恰在这两方面都起着重要的作用，具体表现在： 1.网络民意有利于公共政策制定民主化 决策民主化是现代政府公共决策的基础。它要求政府在公共政策决定过程中，广大人民群众和各种社会团体都能够充分的参与，反映自身的根本利益和要求。公共政策的产生是由多元行为主体（个人、商业组织、政党组织、利益集团）通过对话、协商、妥协共同参与合作最终达成平衡和整合而成的。在任何一个社会，不同社会层面、不同行业的人们有不同的利益诉求。协调平衡好这些利益关系，充分尊重民意表达十分重要。这要求政府必须建立交流平台，广开言路，倾听民意，听取来自不同方面的意见，让不同利益群体都有自己的声音，这是科学民主决策的特征与重要前提。 2.网络民意有利于公共政策制定科学化 实现公共政策的最优化是公共政策制定的最终目标。相对于传统媒体而言，网络媒介传播具有信息量大、及时性、影响广泛等特点。网络民意的充分利用可以为政府提供更多的政策方案，并从中选出对解决社会问题最有利的措施，这极大地增强了政府政策制定的科学化。11此外，网络民意的广泛性可以帮助在管理决策过程中，决策者有限的理性判断和抉择的局限性。因此，网络民意有助于发挥集思广益，群策群力的作用，从而进一步提升政府制定政策的质量。12 3. 民意表达有利于公共政策制定更加完善 公共政策制定带来的效果好与不好，最终需要通过社会实践来检验。网民同时作为社会的公民，是社会实践的主体。在现实社会中，网民可以通过自身的感受来体会政策实施的效果，并通过网络媒介来进行意思表达。当前一些政府机关也在通过建设自己的网站甚至开通博客、微博来与网民进行互动。这种时实和高效的双向交流使得相关部门能及时听到来自社会网民的反馈声，从而判断政策实施所带来的效果如何。2007年全国人大会议和政协会议期间，新闻媒体设置的两会热线，就是政府对民意的沟通与回应。13 （2）网络民意对公共政策制定的负面影响 网络民意是把双刃剑，对公共政策制定产生积极影响的同时，其也基于某些不可避免的特殊因素而对公共政策制定产生负面的影响14。这些特殊因素具体体现为： 1.网络民意中的非理性因素 网络由于网民参与的匿名性，使得人们在自由表达的同时，有人参杂个人感性意见甚至极端情绪。甚至不乏有人借助该平台故意传播虚假、夸大信息，甚至传播和煽动谣言，造成社会恐慌等现象。这在一定程度上影响其他网民的真实意思反馈，并容易误导公共政策决策者，给政策制定造成障碍。 2.网络民意中的随机性因素 网络民意中的随机性因素主要表现为参与舆论讨论的网民在年龄结构、思维成熟程度以及所在地域存在极大随机性。而这一随机因素不同程度上导致了网络民意代表性的不充分，从而极大的影响了网络民意的广泛性和代表性。因此，网络民意有时不能充分体现民意，针对某项决策的网络公共舆论往往带有一定的局限性。15 3.网络民意中的分散性因素 由于网络民意是民众直接的，自由的，平等的参与决策制定，进而形成网络公共舆论。多数情形下民众可能提供大量而丰富的决策参考信息，这固然有利于科学决策的取舍，但在另一方面，由于每个个体关注的焦点不同，使得网络民意具有一定的分散性。这样过多的信息增加了决策者方案选择的困难度。面对各种各样的要求，决策者很容易在确定方案时变得无所适从，从而使政策制定变得盲目和随意。这些都不利于政府的科学决策。 三、实现网络民意与公共政策的良性互动 （1）搭建网络民意与公共政策的互动平台 1.加强网络设施建设 当前，大多政府机关正在积极推进电子政务建设和服务，以实现与社会大众良好的沟通和交流。而网络硬件设施建设是基础。只有在稳健的基础设备条件的支持下，决策机关才能更好的与民众进行互动，从而得到有效和及时的反馈。同时，还需要稳步推进政府现代化公共政策过滤系统的构建。具体包括现代化的信息收集工具的构建；专业化的信息分析与处理团队的培训；现代化的信息传递渠道，建设好政府门户网站并做好维护工作。 2.提高网民自身素质 网民是实践参与和实践效果反馈的主体。只有当网民能够理性、客观的表达自身看法、并与政府进行良性互动时，这种表达才对政策制定和执行具有正面意义。随着网民的数量越来越大，人群范围也越来越广泛，当前提高网民的综合素质和整体素质，显得十分重要。没有素质良好的网民，网络参与就容易缺乏理性，甚至成为少数人谋取私立的工具，网络民意的整体良性发展也会受到阻碍。因此，政府有责任、有意识通过采取措施来鼓励、支持网民提高对网络信息辨别是非的能力，提高网络参与素质。 （2）加强政府对网络民意的有效引导 1.加强信息网络管理 由于部分网络民意存在非理性化的特点，虚假和夸大的民意表达会影响甚至阻碍公共政策的制定。相关政府部门应该加强网络管理。一方面健全和完善科学化的管理体制，建立政府主导、统一管理、分工负责和统筹协调的管理机构，对网络信息进行战略性管理。另一方面，把网络管理视作政府职能转变、服务民众的重要内容和手段，建设好舆论引导机制。在重要的网站、搜索率高的引擎、以及相关的博客和微博上，建立良好的舆论引导和管理。不断完善有关网络的管理条例，加强相关法规的执行力度是加强网络管理的保障。同时，在重要的网络平台或者对于重大议题讨论平台，可以试行网络实名制，通过各种方式鼓励实名登录，使得发言人对自己的言论负责，从而规范网络舆论内容。 2.发挥网络媒体论坛的引导作用 网络媒体论坛与普通网络论坛最大的区别在于其是传统的媒体机构基于BBS功能而搭建的信息交流平台。网络媒体论坛具有对网络言论正确引导的作用。因为媒体论坛与商业网站论坛在BBS的内容管理、舆论的引导等方面都有着不同的标准和要求。 就前者而言，应做到：对于反动、色情、迷信等言论，网络论坛应予以删除，并给予反驳。对网民正确、积极的观念，应予以鼓励和宣传。只有做好事前预防性舆论引导，事后积极处理和引导好舆论，才能发挥网络媒体硬起的作用。 注解： 目前对民意还没有一个统一的概念界定。依据李敏等学者的研究，民意可以理解为是公众意见、公共意见或公意、群众意见。他们认为民意至少应包含三个基本要素：主体、内容和表达方式。就表达主体来看，民意是相对于“官意”而言，其主体是民众，而不是国家、政府。从量的方面来看，民意的主体应为“多”而非“一”。民意的内容应是相对于特定社会事务、事件和问题等的“意见”，是许多人的态度、立场及不同看法的总和。至于表达方式，民意的表达方式是多样的，绝不局限于某一种。本文赞同此观念。参见李敏等：畅通网络民意表达渠道的实证研究，载杭州人民代表大会专题2011年1月17日。 同上。 BBS是Bulletin Board System的简称。参见Edward A. Cavazos， “Computer Bulletin Board Systems and the Right of Reply： Redefining Defamation Liability for a New Technology”， 12 互联网问题系列报告二：网上民意，能否代表主流民意？，载光明日报2010年6月11日。 新媒体蓝皮书2010中国新媒体发展报告发布会/实录，最后访问时间：2011年6月17日。 张武明：用博客倾听民意服务民生，载江西日报2011年5月31日。 传统商家试水微博营销推广应用隐忧犹存，载通信信息报2010年10月19日。 刘祖华、周湘智：网络民意在公共决策中的双面解读，载云南行政学院学报2007年5月第6期。 解读，中国经济信息网：， 最后访问时间：2011年6月17日。 郑辉、谭敏：论我国民意表达与政府公共决策的良性互动，载公共管理2008年第55期。 1