全市农田水利建设与管理情况调研报告

I I 全市农田水利建设与管理情况调研报告 一、 农田水利建设与管理现状 近些年特别是 2011 年以来，我市认真贯彻落实中央和省、市关于加快水利改革发展的决策部署，结合本地实际， 突出目标引领，坚持科学谋划，狠抓工作落实，进一步推进农田水利建设与管理工作，取得较好成效。 县级农田水利建设规划执行情况 各县均于 2009年制定并出台直至 2020年的县级农村水利综合规划，明确农田水利建设的长期目标和任务。在制定水利发展 “ 十二五 ” 规划的过程中，各县将县级农村水利综合规划相应内容整合其中。市农建办每年据此编制下发全市农田水 利建设计划，各县农建办则根据计划，将具体建设任务分解到各乡镇，并在工程建设资金、技术和管理上提供支持，保证年度任务顺利完成。与此同时，积极争取党委政府支持，按照 “ 渠道不乱、用途不变、各司其责、形成合力 ”原则，整合国土、农发办等部门资金推进农田水利建设。全市水利发展 “ 十二五 ” 规划中，各县农田水利建设规划总投资 元，截至目前已完成投资 元。 为保证农田水利建设规划的严肃性、约束性，有些县要求按规划统筹安排，制定详细建设方案，资金捆绑使用。审批后的规划要在相关法律法规框架内严格执行，实施过程中，如 需变更或调整，按法定程度办理相关手续。农田水利建设按年度进行规划和实施，有效整合各部门多渠道的项目，促进农田水利建设资金安排合理、使用高效、I 运行安全，为推进农田水利基础设施建设、加快推进农业现代化发展提供看有力保障。 现行农田水利建设管理模式 各县农田水利建设主要还是采用政府主导模式，由上级水利投资和政府财政配套作为支撑。对于小型农田水利工程，普遍采用 “ 以奖代补 ” 方式进行鼓励，其中嘉鱼县以正式文件，明确对列入年度农田水利基本建设计划的项目由县级财政给予补助；赤壁市坚持 “ 政府引导、行业指导、部门督导、乡镇组织 、村组实施、农民主体、民办公助、先建后补、多干多补 ” 原则，将符合条件的农田水利建设项目纳入到县级财政以奖代补范围；通城县小型农田水利项目经考核验收后列入建管一体化补助范畴，县级财政实行 “ 以奖代补 ” 。在项目建设前，各县尊重受益农户对工程建设提出的意见，并坚持村民自愿、量力而行、民主决策、上限控制的原则，为其参与工程建设提供机会。 在项目建设过程中，各县认真落实 “ 四制 ” ： 项目法人制 按照建设管理相关规定，由农田水利建设项目主管部门提出组建项目法人的方案，报县级政府批准后，组建项目部为项目法人，项目部负责项目建 设并确保项目按照要求实施完成。 招标投标制 农田水利建设项目经上级主管部门招投标管理委员会批准后，委托招标代理公司在公共资源交易中心进行公开招投标，采用综合评标法确定中标单位。 工程监理制 农田水利建设项目部委托具有相应资质的监理单位，对工程建设全过程进行监督管理。 同管理制 项目法人分别与设计单位、监理单位、施工单位签订合同协议书，随后参建各方建立健全质量保障体系，共同对合同进行动态管理，确保合同顺利执行。 农田水利工程运行管护情况 各县大中型农田水利工程由专设机构进行管理，能够长期发挥效益。小型水利工 程采用多种管护模式，管护效果难以保障。其中，嘉鱼县主要采用 “ 土地规模化示范区 +承包水利 ” 、 “ 村集体承包土地 +转包小型水利 ” 、 “ 村委会 +用水组织 ” 、 “ 用水者协会 +供水公司 ”及简单的民营化管理模式；崇阳县以乡镇为单位成立农业用水专业合作社和以村为单位成立农民用水协会，推行有偿用水机制，通过合作、承包、租赁等多种方式，将小型水利工程的管护责任落实到受益村组和农户；通山县则将管护责任落实到各乡镇水利站。总的来说，全市小型农田水利工程仍不同程度存在着管理体制不顺、产权归属不明问题，为彻底解决这一问题，全市正积极开展小 型农田水利工程管理体制改革。 基层水利服务体系建设情况 各县于 2012 年开展并完成乡镇水利站的恢复工作，共设立 56个乡镇水利管理站，核定编制 156 名，实际到岗工作人员 128 名，其工资待遇由县级财政负担，并都有固定的办公场所，办公设备相对齐全。根据改革精神，乡镇水利站主要担负基层防汛抗旱、水资源管理与开发、农田水利基本建设工程设施的管理、基层水事矛盾纠纷协调四大职责。在乡镇水利站作为基础水利服务主力军的同时，农民用水V 合作组织、农民专业合作社也日渐崛起，在基层农田水利建设与管理中发挥越来越多的作用，其中通城县实 现水利工程用水者协会或专业合作社全覆盖。 二、当前农田水利建设与管理中存在的主要问题 农田水利工程建设中存在的问题 1、资金投入不足，建设规划难以完成。农田水利建设需求点多面广，上级投资无法满足需求，有限的资金只能头痛医头脚痛医脚地用在一些最紧迫的地方，致使一些规划内的项目无法实施。 2、工程分布不均，水资源调控能力弱。一些地方水利工程分布较集中，储蓄水资源的能力也相对强一些，另一些地方则相反，从而在某些时候出现局部工程性缺水现象。加之渠道配套不够完善，水资源的调配无法有效实施。 3、建设标准不高，防洪排涝 能力偏低。基层水利工程设计建造标准普遍不高，一般只能抵御 5 10 年一遇的洪水，有的甚至更低，遇到大的洪水，根本无法承受。即使近年来新建的工程，也只有少部分才能达到 20 年一遇洪水标准。 4、农田水利建设规划实施比较困难。农田水利建设长期规划虽然早就制定，每年的具体建设目标比较明确，但即使有了项目投资，在实际操作过程中也不一定能完全按照规划实施。 5、项目建设前期协调工作难度大。农田水利建设皆在农户的责任田地中实施，新建或改扩建农田水利工程必然会涉及到农户责任田的利益调整和再分配的问题，要解决这类问题需要花很多 精力，甚至V V 很大代价。 6、水环境保护和水土保持等方面建设滞后。随着经济社会快速发展，受自然和人为因素影响，水源地面积缩小、水量减少、水质下降、水土流失现象日益严重，给人民群众生产和生活带来严重影响，但针对这类问题的建设却很少。 农田水利工程运行管护中存在的问题 1、重建轻管，管护经费不足。目前农田水利的重点依然是建设，管护问题虽然越来越受重视，但实际投入却很少，而且严重依赖地方财政，而农田水利工程又点多面广，更进一步加剧经费不足问题。 2、产权模糊，管护体制不顺。农村基本经营制度改革后，已建成的小型农田水利 工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有界定清楚，工程建设、管理、使用三者相互脱节。 3、技术薄弱，管护水平不高。农田水利工程，特别是小型农田水利工程管护基本上是当地干部群众，并非专业的水利工作者，平时管护更多的是看护，对存在的问题没有足够的敏感性，或者即使发现问题，也不知道如何解决。 4、改革缓慢，管护力量不强。近年来虽然进行了一些水利改革，如乡镇水利站恢复，但只是解决了没有人的问题，实际人员依然严重不足，一个水利站平均才 2 人，很难管理面广量大的小型农田水利工程。 三、 造成上述问题的原因分析 I 地方财政困难，群众筹资投劳的积极性不高。目前的水利建设以国家投入为主，要想获得国家投资必须争取相关项目。水利建设项目投资下达往往要求地方同比配套，部分项目还会要求群众筹资投劳，如农村饮水安全和小农水重点县项目，中央投资仅占一半或达到70%，但是县级财政资金有限，配套往往无法到位。由于农田水利建设投资大、风险高、回报少、周期长，对各级政府政绩影响不大，对社会资本吸引力不足，对受益群众的利益触动有限，而且缺乏激励社会资源投入水利建设的政策措施，多元化投资机制难以形成。随着税费改革不断深入 ，群众在农田水利建设中筹资投劳的积极性减弱，加之农村留守的青壮劳动力很少，也影响了农田水利建设。 缺乏统筹考虑，建设规划没有一张图画到底。有的地方在规划时偏重于修复整治旧有工程，难度大的新建工程很少考虑。有的地方本来已经制定农田水利建设规划，但由于规划时间长、跨度大，土地流转及工业用地与规划内容出入较大，加之部门之间的规划未统一，资金投入不足，造成规划及实施不大理想。有的地方在确定项目实施地时，除了依据规划以外，还受个人意志和群众意见影响，在不同乡镇、村组之间寻求平衡，造成项目分散，且建设不连续。 技术力量 不足，农田水利工程建设质量偏低。一方面受资金投入限制，工程建设标准较低、质量较差。另一方面，由于农田水利建设项目众多，而水利工程技术人员又较少，加之人员老化，青黄不接现象严重，导致水利技术服务能力不能满足工程建设和管理的需要。有些小型农田水利建设项目是由村民代表、管护责任人、用水者协会或业合作社具体建设实施，部分建设主体无施工管理经验和专业技术能力，导致工程建设质量不高，抗灾害能力差。 改革不够彻底，工程管护体制机制不够完善。经过改革，基层水利服务体系基本建立，但普遍存在人才队伍素质、经费保障、基础设施、 技术装备等方面的突出问题，具体表现在从业人员素质不能适应新形势水利发展要求。大部分从业人员都是七八十年代毕业的中学毕业生，少数通过后期学习、培训取得大专文凭和水利工程专业技术资格证书。虽然他们工作经验丰富，但年龄偏大、知识老化、技能较低，而且人心不稳，难以对农田水利工程进行有效的管理。 与此同时，水利工程有人建、有人用、无人管、无人修的局面没有得到根本扭转， “ 国家管不到，集体管不好，农民管不了 ” 问题仍然存在。实行家庭联产承包责任制后，农村小型水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施 集体受益之间的矛盾日益加剧。目前全市正在积极推进小型水利工程管理体制改革，希望借此解决上述问题，但由于管护经费来源严重不足，群众一时难以转变观念，实际效果如何，现在还不得而知。 四、本地推进建设与管理的经验和做法 加强领导，科学规划。农田水利建设由县级政府主导，水利部门负责方案编制和技术指导，各乡镇负责组织实施。水利部门科学规划，每年对农田水利建设进行全面安排部署，确保农田水利建设和管护工作有条不紊推进。 规范程序，严把关口。一是严把规划关。加强农田水利建设规划规范化要求，使规划符合群众意愿，科学合理经济 ，同时把握规划的严肃性。二是严把实施关。严格按照每年农田水利建设规划实施，严把质量、进度关。三是严把验收关。联合财政、水利、乡镇、受益群众代表等进行实地验收，未经联合验收或验收不合格一律不得投入使用。 建章立制，依法管护。通过制定出台农田水利工程管护相关政策和规定等，进一步健全小型水利工程管护制度。同时，组织执法机关严厉打击破坏水利设施的违法行为，积极化解水事矛盾纠纷，为农田水利工程建管保驾护航。 全力改革，理顺机制。积极开展小型水利工程管理体制改革试点，并在总结试点经验基础上在全市进行推广。作为改革的试点 地，通城县已有塘坝 6497 处、小型引水堰闸 1147 处、小型泵站 248 处、机井54 处、水池 39 处、小型渠系工程 1927 处、小型排水沟 681 处、高效节水灌溉工程 90 处等小型水利工程落实管护主体并签订管护协议和承包合同，产权全部明晰到人，并发放产权证书，农村小型水利设施管护实现了每个工程一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一笔管护经费 “ 四个一 ” 的管护机制。长期存在的管护体制不顺、产权归属不明、建管用脱节、责权利分离等问题得到有效解决，改革初显成效。 五、解决问题的对策措施和建议 出台政策性指导意见。出台关 于加快农田水利基础设施建设的意见，提出新形势下搞好农田水利基础设施建设的新思路，制定相X 应的扶持引导政策，对农田水利建设进行再动员。特别是要在保护农业、保护农民的同时又加快水利发展做出明确规定，从而使弱势产业逐步壮大，保障和支撑农村水利持续发展。同时，鉴于地方财政能力有限，建议在水利项目竞争立项中取消地方配套，不把地方配套作为硬性指标，而是采取鼓励地方配套的方式，有能力配套的就加分，无能力配套的不扣分。建议结合实际，取消投工投劳政策或加大投劳折资标准。 建立多元化投资机制。一是县级政府在保证农村兴利工程投资 的情况下，加大对农业水利基础设施建设的投资额度；二是要将农发、水利、扶贫和国债等用于水利建设的资金捆绑使用，项目建设内容按照水利总体规划进行，集中连片进行山、水、田、林、路综合治理，提高农村水利建设的整体效益；三是采取切实措施，尽快启动农业灌溉水费征收工作，建立适度的水利基础设施工程维护、管理基金，对农业用水者协会组织定向补贴，奖勤补优，同时加大对发展节水、水保等项目的扶持力度，充分调动农民的投资和参与信心。 建立完善水利工程管护体系。推进水利工程管理体制改革，明晰产权，对水利工程用地进行确权划界，并明确管 护主体和管护责任；提高对农田水利管护重要性的认识，加大维修养护补助资金额度；强化基