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浅谈节约型机关及其构建思路 摘 要：建设节约型机关，不仅可以有效减少行政费用支出、提高资源利用效率，而且还能发挥行政机关在建设节约型社会中的示范作用。本文阐述了节约型机关的内涵，分析了我国建设节约型机关必要性和重要性，明确了构建节约型机关的基本思路，提出了建设节约型机关的重点措施。 下载 关键词：节约型机关；财务管理；政府采购 改革开放以来，我国综合国力显著增强，国际地位日益提高，人民生活水平不断提高，但是社会发展对资源的依赖性越来越强。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，面对居高不下的行政运行成本、面对公众对“三公经费”的不断质疑，面对严重浪费的机关公共资源，节约型机关建设应运而生。 在深入学习贯彻科学发展观的时代背景下，各级党政机关重视节约资源、以身作则倡导建设节约型机关，既是加强机关作风建设、提高行政效能的有力保障，又是增加政府公信力、树立机关形象的有力举措。 一、节约型机关的内涵 节约型机关就是在机关的组织、建设、运转、发展的各个领域，在机关的人力、财力、物力各个方面，切实合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的公共管理和服务保障效益。节约型机关的建设应当以降低行政资源的消耗为主要手段，以提高行政资源利用效率为主要目的，以科学化、规范化、常态化的制度为主要依托，从根本上降低行政成本。 二、统一思想，充分认识建设节约型机关的必要性和重要性 关于倡导建设节约型机关的理念可追溯至2005年6月胡锦涛同志在中央政治局第23次集体学习时的讲话，他号召各级党委和政府在节约能源资源方面应率先垂范，先行一步。随后，温家宝同志在2007年3月的第十届全国人大五次会议政府工作报告中正式提出“努力降低行政成本，建设节约型政府”的理念。之后，中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年2月联合下发的关于党政机关厉行节约若干问题的通知中明确提出了厉行节约的八项要求。与此同时，中央有关部门为确保各项要求落到实处，要求各地区、各部门采取有力措施，缩减党政机关运行经费。2012年6月国务院第208次常务会议通过的机关事务管理条例，为降低机关运行成本、建设节约型机关提供了重要依据。该条例明确规范了各级党政机关的经费管理、资产管理、服务管理以及法律责任等。在连续几年的时间内，中央有关部门多次发布通知，要求党政机关务实高效，厉行节约、勤俭办事，充分说明我国在当前经济社会发展形势下建设节约型机关的重要性和必要性。 （一）建设节约型机关是建设生态文明的必然要求 胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会报告中明确提出：“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” 建设节约型机关是公共行政改革的重要方面，是政治建设的重要组成部分。政府机关及其工作人员在社会活动中起着表率作用。创建节约型机关，不仅有利于降低机关运行成本，减少行政开支，而且对于提高全社会的节约意识具有积极的引导作用，对于努力建设美丽中国具有显著的榜样作用，对于全面建设生态文明具有重要的示范作用。 （二）建设节约型机关是建设节约型社会的本质要求 政府机关是能源资源消耗的大户，具有较大的节约潜力。据权威部门测算，我国政府机构（包括公共教育部门）的能源消费约占全国能源消费总量的5%，年能源费用超过800亿元。我国政府机构的节能潜力在15%20%。在国外，行政管理费占财政总支出的比例普遍比较低，日本是238%、英国是419%、韩国是506%、法国是65%、加拿大是71%，美国相对较高，是99%。而我国行政管理费所占比例为25%左右。这些都说明，政府机关在节能潜力上存在着很大的空间，政府对此负有不可推卸的责任。建设节约型机关，不仅能够节约大量能源资源，还能够引领社会形成勤俭节约的良好风尚，对加快建设节约型社会具有重要的现实意义。 （三）建设节约型机关是贯彻中央“八项规定”的客观要求 十八届中央政治局出台了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，无论是“轻车简从”，“不安排群众迎送”，还是“不铺设迎宾地毯”，“严格控制出访随行人员”，这些具体的措施正是建设节约型机关的重要内容，正是严格控制行政成本的重要方面，正是精打细算、勤俭节约和艰苦奋斗的重要体现，表明了中央改进工作作风和建设节约型政府坚定决心。 （四）建设节约型机关是贯彻落实机关事务管理条例的工作主线 改革开放以来，一些机关出现了奢侈消费、盲目攀比、公款吃喝、大兴楼堂馆所等不良现象，人民群众反应强烈。特别是近年来不断增长的三公经费，更是受到媒体的普遍关注。机关事务管理条例作为我国第一部专门规范机关事务管理活动的行政法规，它以科学发展为主题，以建设节约型机关为主线，明确了机关运行经费、资产和服务管理等机关事务管理的主要内容，是降低行政成本、加强政府建设的重要举措。建设节约型机关作为贯彻落实机关事务管理条例的工作主线，有利于提高政府的公信力，回应社会的普遍关切，提高机关事务管理的科学性。 三、多措并举，明确节约型机关建设的基本思路 （一）通过加强管理，建立长效机制 1、建立预算管理和绩效评估机制 加强预算管理和绩效评估，不仅有利于规范机关行政行为，提高资金的使用效益，降低行政成本，还有利于从源头上预防腐败。建立预算管理和绩效评估机制，就是要通过核定科学的支出标准和预算定额来编制预算，控制经费的收入和分配；通过增强预算的透明度，加强预算执行，控制机关经费的支出；通过内部和外部的审计，加强预算监督，控制经费的使用情况；通过建立绩效评估体系，促进预算的科学化和规范化。 2、健全政府采购制度 完善的政府采购制度是财政支出管理的一个重要环节，也是建设节约型政府的重要手段，能够有效利用社会资源，提高财政资金的利用效率。目前，在我国政府采购中，依然存在一些 “灰色交易”，甚至是腐败行为。要刹住政府采购中的“歪风”，应在制度和程序上“补漏”，不断完善政府采购制度。 3、完善日常管理制度 要使建设节约型机关落到实处，就必须要把政府机构的节约行为纳入到日常管理之中。各级机关应根据实际情况和相关法律法规，制定本单位的接待工作制度、车辆管理制度、节约用水、用电、用气管理办法、差旅费管理制度、会议费管理制度、办公费管理制度、出国费管理制度、固定资产管理办法、公务用车管理办法等日常管理制度，明确相关责任，强化日常管理，推进节约工作科学化、制度化、日常化。 4、逐步构建评价体系 构建节约型机关评价体系是节约型机关建设的关键环节。科学评价机关的资源节约化程度，必须通过量化的指标体系和评价方法，才能衡量某一政府机关资源消耗水平和节约程度，才能对同一机关进行纵向比较，对不同的机关进行横向比较，才能对为建设节约型机关提供管理依据。 5、完善监督约束机制 各机关应通过定期公布各项能源资源和财政资金的使用情况，接受舆论、公民和司法监督，构筑全方位的监督体系。同时，财务、审计、监察部门要加强对机关经费支出的审核和使用情况的监督审查，切实做到高效、廉洁的使用财政资金。 （二）通过强化法治，遏制浪费行为 法者，国之重器。法律具有普遍约束力，具有公开性、强制性、稳定性的特征，是打击腐败，纠正浪费的重要武器。当前，我国虽然已经实施了节约能源法、循环经济促进法、机关事务管理条例等法律、法规，但是相关规定比较笼统，有待于进一步细化标准和规定。因此，必须建立和完善机关运行经费公开、支出统计报告、资产管理、办公用房管理、公务用车管理、后勤服务管理、公务接待管理、能源消耗标准、节能考核奖惩等相关制度，将节约型政府建设纳入法制的轨道。同时，应加强执法检查，坚决防止和纠正违法行为。 （三）通过科学决策，减少决策失误 当前，我国经济社会的不稳定不确定因素增多，社会矛盾凸显，政府的决策显得尤为重要。但是，由于我国政府决策机制的不够科学，决策过程不够公开，缺乏专家的论证和公众的参与，造成一些重大决策失误。据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿5000亿元。决策失误已经成为最大的浪费。因此，建立和完善科学民主的决策机制迫在眉睫。一方面，我国应借鉴国际先进经验，建立健全政府决策信息公开、行政决策听证等制度，拓宽社会参与的渠道和方式，促进决策民主化；另一方面，我国应强化政府决策参谋机构、研究咨询机构以及群众的论证、评估和分析的作用，完善决策论证机制，积极推动政府决策的科学化。同时，应建立一套民主、科学的决策制度促进政府行政决策法制化，使决策有法可依。通过科学决策，提高资金使用效率，预防行政不作为、乱作为和腐败行为。 （四）通过科技创新，挖掘节能潜力 各级机关应通过设计节能建筑、应用节能材料、使用节能环保型汽车、推进燃气节能改造、采用先进照明技术、推广节水设施，推行电子政务等科技手段节约水、电、油、气等能源，不断减少能源消耗，实现低碳办公。 （五）通过共同参与，营造节约氛围 各机关要组织开展形式多样的宣传活动，鼓励每一个人都参与到节约型政府的建设中，明确建设节约型机关的具体标准和措施，纠正“花公家的钱，无所谓”等错误的观念，使每个工作人员都认识到节约工作的必要性、重要性、紧迫性、长期性，大力倡导健康文明的工作习惯和节约文化，形成人人崇尚节约的良好风尚。 四、突出重点，扎实推进节约型机关建设 （一）加强经费管理，从严控制经费开支 财务管理是创建节约型机关的关键和有力工具。通过财务制度的制定和实施，规范机关人员的行为，可以减少浪费、实现节约。 首先，各级机关应根据国家的法律法规和本单位的实际情况制定完整的财务管理制度，包括财务管理办法、经济责任制、内控管理、资金管理、固定资产管理、存货管理、成本费用支出管理、投资管理等等。通过财务部门、内审和外审部门、监察部门的配合，实现事前、事中、事后的监督。 其次，应当逐步完善我国政府的预算管理体系，通过预算编制、执行、计量、分析、报告、奖惩、内部审计等程序，加强对预算执行的全过程管理和监控，从而提高预算资金的使用效率。同时，健全有效的绩效考核体系。各级机关应根据评价对象的不同特点选择设置考核指标和标准，建立绩效考核指标库，加强绩效评价，强化效益意识，提高管理水平。 再次，要强化对成本费用的控制，特别是“三公消费”的控制。据专家估计，我国每年的“三公消费”总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。越来越庞大的“三公消费”支出引发民众的不满，损害了政府的公信力。因此，各级机关必须切实落实中央要求，严格执行有关规定和标准，加强监督检查和责任追究。同时，各级机关应梳理各项工作流程并进行优化，消除不合理和冗余的工作流程，减少不必要的费用支出。在“三公消费”上，更要严格审核程序，谨慎支出、合理消费。 （二）抓好资产管理，提高国有资产效益 首先，各级机关应按照高效、适用、节约的原则，依据资产配置标准，制定资产配置计划，纳入财务预算管理，避免出现盲目购置和重复购置。新增资产安排支出必须履行交接验收程序，确保财务账簿、资产卡片、资产实物相一致。其次，在资产处置方面，行政机关要制定详细、规范的处置程序和办法，防止单位和个人随意处置资产，造成国有资产流失。最后，各级机关应建立资产清查制度，保证国有资产的安全完整。 （三）深化公车改革，降低行政支出 2011年全国两会期间，全国政协委员、重庆市监察局副局长杜黎明在推进公务用车改革势在必行的大会发言称，党政机关及行政事业单位公务用车总量已达200多万辆（不包括医院、学校、国企、军队配车），每年消费支出1500亿2000亿元，每辆公车年均消费额为8万10万元；社会轿车每万公里运输成本是082万元，而机关公务轿车则高达3万元以上，使用效率却仅为社会运营车辆的1/5至1/6。深化公车改革，不仅能够促进各级机关减少行政支出，降低行政成本，而且能够改善政府在群众中的形象，促进节约型机关建设。从国际经验看，公车改革的主要措施有：严格控制公车配备数量和规格，鼓励使用国产车；实行公车购置预算管理，尽量节约财政开支；严格实行专车专用制度，杜绝公车私用；规范公车登记管理，强化用车监管等措施，以此提高公车使用效率，节约财政资金。 （四）严格政府采购，提高财政资金效率 各级机关要严格执行政府采购法，完善政府采购制度，坚持预算约束，进一步提高政府采购效率和质量。一方面，通过政府采购，可以节约大量的财政资金，更好的满足公共需要，预防腐败。另一方面，在政府采购目录中增加节能环保的产品和服务，能够更好的促进节能技术和产品的推广应用，提高节能减排的效果。 （五）推进节能减排，强化低碳管理 水、电、油、气是机关最主要的耗能项目。各级机关推进节能减排，应从实际出发，稳抓落实，将节约用电、用水、用材等各项指标落实到各个办公环节。例如：办公时间尽量使用自然光照明，公共照明全部采用节能灯，离开办公室要随手关灯，并由专人检查用电设备断电情况；计算机、打印机、复印机等电器设备不使用时要及时关机，办公区域的空调温度应进行合理设置；加强用水设备的日常维护保养，及时维修和更换用水设备，避免了水资源的浪费；强化机关办公资源消耗管理，提高材料利用率，节约办公耗材，充分利用电子政务功能，减少纸质文件的印刷量等等。 建设节约型机关是一项系统复杂的工程，需要全体工作人员的共同努力，需要全面统筹和重点推进相结合，需要宣传教育与制度约束相结合，需要奖励与