英国城乡统筹政策对我国城乡一体化战略的启示上.doc

英国城乡统筹政策对我国城乡一体化战略的启示上）摘要：工业革命后，英国迅速开启了城市化进程，在经历了早期城市化带来的城乡失衡、城市居住环境恶化和生态系统破坏的教训后，英国政府开始了对城乡统筹政策的探索。在探索过程中形成的一系列理论和实践成果，为世界的城市化进程提供了宝贵经验。随着我国城镇化步伐的快速推进，城乡之间长期存在的二元结构矛盾逐渐凸显，这些矛盾的解决需要我们走出一条以城带乡、以乡促城、城乡统筹、联动发展的城乡一体化道路。当前处于工业化后期的中国，面临着与工业化时期的英国几乎相同的城市化问题，因此，有必要学习英国的城乡统筹经验，以为我国的城乡一体化战略服务。关键词：英国，城乡统筹，城乡一体化一、前言英国作为世界上第一个工业化的国家，其城乡统筹历史基本上反映了西方城乡一体化探索的全过程。我们在研究英国历史时，不难发现英国城乡统筹政策及其演进对人类历史进程的贡献。如英国第一个制定了城乡规划法，第一个建立了“田园城市”，第一个实行城乡社会保障体系，第一个提出“卫星城”概念，第一个实现了郊区城市化等。由此看来，英国是世界城乡一体化的一个试验基地，关于乡村发展、城镇化的许多新思想和新计划在英国得以实践和论证。城乡统筹是城乡一体化的必经道路，二者统一于城乡融合的发展目标。1当前中国社会正处于工业化后期阶段，城镇化任务艰巨，“三农”问题突出，在处理城镇化快速推进与城乡差距不断拉大矛盾的过程中，借鉴英国关于城乡统筹的理念与政策措施，对于我国城乡一体化的发展将会起到积极作用。二、英国城乡统筹的历史背景(一)快速城市化带来的城乡失衡工业革命使英国迅速开始了城市化步伐，并在不到一个世纪的时间里成为世界上第一个城市化国家。在城市化早期，由于政府缺乏政策干预，导致城市迅速扩张而乡村逐渐衰落乡村经济不断萎缩，城乡居民收入不断扩大，形成了城市与乡村的对立。为了发展城市机器化工业，英国长达三个世纪的“圈地运动”在18世纪达到高潮，许多农民被赶出土地，而在当时近代大工业还未完全建立，城市难以吸收和接纳大量乡村移民，结果这些剩余劳动力遭到了城市居民的鄙视、抵制乃至驱逐2，生活状况日益恶化。工业化后期，为了限制农村人口向城市的无限扩张，以缓解城市面临的人口和环境压力，英国政府又颁布了济贫法、定居法等一系列法律，限制农民的自由迁徙3(P37-38)和政治权利4。英国政府英国的这种城乡分离的政策措施，使英国出现了城乡失衡的发展局面。(二)工业化和城市人口的高度集中对生态环境的严重威胁工业革命使英国迅速从一个农业国家转变成工业国家，工业化的迅速推进，使煤炭需求量急剧上升，1800年消费量还只有1000万吨，1 856年增长到6000万吨，1869年达到16700万吨，1900年则高达18900万吨。5(P16)煤炭需求的增加直接导致了城市空气质量的下降，1872年，英国人罗伯特史密斯首次创造“酸雨”(acid rain)一词，用以描述曼彻斯特城内和周围地区受污染的空气。6根据英国学者的研究，19141916年间，谢菲尔德的工业郊区阿特科里夫(Attercliffe)每平方英里的月固体沉积物达55吨，伦敦和曼彻斯特分别是38吨和32吨。5(P14)此外，由于政府没有制定严格的环境保护政策，工厂任意排放工业废弃物，导致河流及引用水污染等问题，直接威胁到城市居民的生命健康。1851年的人口调查表明，英国的城市人口第一次超过了农村人口，达到总人口的50%，实现了初步的城市化。7然而，最初的城市化主要集中在伦敦、伯明翰、曼彻斯特等几个工业重镇，这种不均衡的城市化导致人口的过度集中，城市基础设施和公共卫生条件不能满足城市居民的基本需求。1821年，格拉斯哥因恶劣的生活环境感染疾病而死亡的比例为2.8%，1838年上升为3.8%，1843年达到了4%。8(三)19世纪晚期埃比尼泽霍华德的“田园城市”构想面对城市化带来的一系列社会问题，霍华德最早提出了解决方案。他将工业化背景下日益衰落的农村重新纳入自己社会改革的蓝图，在充分肯定农村在整个社会系统中的地位的基础上，倡导一种新的社会改革思想，即用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离的旧社会结构形态。他在明日的田园城市中说：“城市和乡村都各有其优点和相应缺点，而城市-乡村(城乡一体)则避免了二者的缺点城乡分离这种该诅咒的社会和自然的畸形分离再也不能继续下去”。“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明。”9(P17)然而，他也认识到农村相对于城市在经济上的落后，因此他提出了发展乡村经济、产业转移、城乡统筹规划、建立“新城”等主张，以提高乡村的地位。他指出，“如果不给人民，至少是一部分人民，大于现有大城市的引力，就没有有效的政策。因而，必须建立新引力来克服旧引力。”9(P5)(四)20世纪50年代以后关于城乡关系的理论探索英国城乡统筹理论在经历了一个比较长的时期后逐步得到完善。20世纪50年代后的城乡理论主要围绕城乡经济关系展开。“刘易斯拉尼斯费景汉”模型是这一时段研究的经典之作。该模型认为经济增长和现代化需要“城市工业”加速的增长和向以城市社会为基础的社会转化，需要将剩余劳动力从农业部门转移到城市工业部门，这一理论为城市掠夺农村资源、资金和劳动力找到了依据。20世纪70年代以后，利普顿对城乡关系理论进行了批判，认为以往的城乡关系理论都具有“城市倾向”，并指出贫困国家最主要的冲突是在乡村阶级与城市阶级之间，即本国城乡间冲突。他指出“城市偏向”政策使社会资源合理地流入了城市地区，其结果是城乡差距的不断扩大。3(P51-52)20世纪90年代至今，经济全球化与科技的进步使城市规模空前扩大，这种现象在发展中国家和发达国家同时出现，后工业化时代的英国虽然已经在城乡一体化道路上走在了世界的前列，然而城乡统筹依然是英国政府既定的国家政策。三、英国城乡统筹政策的内容(一)大力推行农业规模化经营，鼓励兴办乡村企业农业规模化经营是英国城乡统筹政策的重要内容，目的在于整合乡村资源，发展地区优势产业。1935年英国有680万个家庭农场，到20世纪80年代末减至200万个左右。10根据英国环境、食品和农村事务部(DEFRA)2014年2月的统计数据，在英国农村地区，每万人企业数达520家，小企业(Business)数量比城市地区还多，年营业总额超过3000亿英镑，这说明英国的中小企业大部分集中在农村地区。农林渔企业占英国全国注册企业数的5%，它们是农村地区的主导产业，农林渔企业占英国农村地区注册企业数的17.4%，专业化科技服务业企业占14.8%，批发和零售贸易、机动车修理占14.1%，建筑业占12.3%。11由于乡村企业的飞速发展，使城乡在就业上的差距得以缩小，这一趋势从20世纪60年代就开始了，12到80年代，农村中小企业的就业量已经高于城市企业。此外，英国政府对农村市场的培育，以及对制造业生产工艺创新的鼓励政策，使乡村企业的创新能力得到不断提升，因此可以惊讶地看到，19871990年间，英国农村企业在新产品/服务供给、新生产工艺、新办公系统等领域的创新成果明显高于同期的城市企业。13在与城市的互动中，英国农村地区抓住自身优势和政府的优惠政策，积极参与市场竞争，吸引了众多的乡村企业投资者，农村庞大的劳动力市场、众多的独立承包项目和政府优惠政策一直被人们视为投资创业的良好目的地。14(二)政府财政对农村基础设施和公共事业的投入英国一直重视农村的道路、排灌、水电等基础设施及教育、文化、卫生等社会公共事业建设，逐步实现了乡村生活方式的城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。另外，职业教育也是一大重点，英国在全国范围内建立了职业教育网络，根据地方产业特色，实行多元化的农民职业技术教育。3(P57)同时，英国政府十分重视农村得天独厚的生态环境优势，认为这是农村的核心竞争力所在，为此从1978年开始，英国政府已经在全国范围内组织四次乡村调查(Countryside Survey)，对农村地区的水资源、土地利用、生物多样性、植被和地理环境等的变化情况进行长期监控和评估，并建立了农村生态服务系统(Ecosystem Services)，在政策制定、资金支持、灾害预防、资源利用等方面为农村生态系统保护提供保障，以充分挖掘农村生态环境的经济价值。15(三)加强对农村经济发展的服务和指导据DEFRA1999年的报告，当年农村地区91.4%的注册企业雇员人数在10人以下，雇员人数在100人以上的仅占0.4%，由于企业规模小，分布不集中、与中心城市距离较远等原因，针对农村企业的服务推广比较困难，且经济成本大。16(P479-487)为此，英国政府为乡村企业提供各类市场服务和指导，包括增建就业服务设施、就业信息网站、就业培训机构、乡村超高速宽带业务、农村职业介绍网络、农村妇女培训网络等，以减少当前存在的农村发展壁垒。从2013年开始，英国政府已建立了5个农村经济增长试点网络(the Rural Growth Network，the RGNS)，旨在解决乡村企业经营场所短缺、互联网技术落后、商业团体分散等问题。同时，联系大学和科研机构建立农业创新中心。17英国政府意识到，在农村内部也存在着地区发展不平衡情况，各地在商业环境、市场容量、人口规模等方面存在差异，因而在制定中小企业(SMEs)扶持政策时，也加以区分，将农村尤其是偏远农村地区作为重点指导对象。16(P479-487)(四)建立城乡一体化的社会保障体系英国是老牌资本主义国家中最早宣布建成福利社会的工业化国家。英国于1927年开始，逐步建立起城乡居民的失业保险制度。1957年，政府设立单独的农场主养老保险制度，由国家出资，将原来的土地移交现金补贴制度转换成农场主部分养老保险制度。同时，通过“农业社会互助金”的形式，实现全国农村人口的社会保险。18英国的社会保障制度实行城乡统一立法，统一管理，以国家社会保障法为基础，社会保障项目由国家设立确定。在国家统一立法下，由中央政府所属的社会保障部负责集中统一管理。英国现代社会保障体系，已覆盖其全体国民，即“国民皆保障”，不同地域、民族、职业、城乡等之间的社会保障待遇的实质差别亦不存在。19(五)加强城乡统筹规划和立法1947年英国颁布了1947年英国城镇和乡村规划法，是英国历史上第一部真正意义上的关于城乡规划的法律规范，奠定了英国现代规划体系的基础。1990年，英国颁布新的城市规划法，新法以城乡统筹为核心，强调城市和乡村的协调发展，完善了国家、区域、结构和地方规划体系。新法颁布后，政府干预职能得以强化，并建立了城乡规划监控系统，对城乡建设、绿化、房地产开发等行为进行监测。20世纪以来，为了解决城市化快速发展带来的生态环境、社会管理以及经济结构转变等问题，英国政府通过创建新城(new town)转移200多万人口，通过产业转移、旧城改造、发展乡村基础设施等措施，将乡村作为城乡规划的重要支点。新城建设体现的是城市和乡村的在生产方式和生活方式上的完美结合，是城乡统筹规划的典范。四、启示与政策建议根据2011年联合国世界城市化前景报告(修订本)的结论，当前亚洲城市人口占地区总人口的45%，到2020年和2050年，这一比率将分别达到55.5%和64.4%，中国的城镇化的深入进行将成为亚洲城市人口增长的主要推动力之一。此外，报告还指出，城市内部贫富差距扩大、人口过度集中形成的治安问题、环境污染和居民健康问题等，都将是亚洲国家城市化道路上需要及时解决的问题。20中共十八大报告指出，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，也是解决当前城市问题的重要途径。为此，我们可以在研究英国城乡统筹的有益经验基础之上，探索我国的城乡一体化道路。(一)大力发展乡镇企业，鼓励农民自主创业，提升农民收入水平由于城市化的推进，失地农民数量剧增，使失地农民就业成为当前农村的突出问题。根据2011年中国城市发展报告的数据，按照中国目前的城镇化进程和基础设施建设的步伐，今后因征地而新增的失地农民数量将以每年超过300万的速度递增，预计到2030年将达到1.1亿人左右。另据调查，有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民对未来生活担忧。乡镇企业对于吸收农村剩余劳动力，整合区域优势资源，发展特色产业，改善农村产业结构具有重要意义。我国的乡镇企业在管理、创新和竞争力方面正经历着早期英国乡村企业的所面临的困境，即管理落后，网络化、信息化水平低，科技和创新能力不强等。然而，从英国的经验中可知，良好的科技支持、政策指导和基础设施服务，是中国乡镇企业发展的必要外部环境。针对当前乡镇企业普遍存在的市场信息落后、技术水平低、投资效益不高的状态，政府应加大对乡镇企业的投资指导力度，加强农村地区的互联网普及工作，鼓励企业开展信息化管理；政府应牵头地方高等院校和科研机构对基层企业进行对口支援，提高乡镇企业的科技和管理水平；企业自身应积极参与市场竞争，进行技术创新，根据市场变化优化产品结构，组织员工技能培训，提高企业整体竞争力。