关于设立跨域的基层法院和派出法庭的一点思考.doc

关于在青海省牧区设立跨县、乡（镇）域的基层法院和派出法庭的一点思考摘要：青海牧区是以藏族为主的多民族聚居区，地广人稀，基层法院受理案件不均衡，法官人均办案数量少，审判资源浪费严重。本文拟通过以*州为视角分析我省牧区法院设置和审判工作现状，探讨在青海牧区设立跨县、乡（镇）域的基层人民法院和派出法庭的优势和作用及其存在的问题和弊端，期望达到整合审判资源配置、优化法院服务质量的目的。关键词：青海牧区；跨行政区域；法院；探索党的十八大提出要构建社会主义和谐社会，进一步深化司法体制改革，提升司法公信力。青海省第十二次党代会提出要奋力夺取富裕文明和谐新青海建设新胜利，为青海各族人民过上更加幸福美好的新生活而奋斗。由此可见，建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力的社会主义和谐社会，建设富裕文明和谐新青海，是对青海法院工作提出的新的、更高的要求。我省牧区地域面积辽阔、人口稀少，由于地理位置、民族习惯、宗教观念等原因，有的边远牧区法院年收案不足10件，且矛盾纠纷主要是婚姻家庭、相邻关系、草山承包经营、民间借贷、人身损害赔偿、劳务合同等简易案件，当事人双方无根本性利害冲突。若沿袭按照行政区划设置法院的体制，暴露出浪费审判资源的严重弊端，从而带来的一系列问题。笔者根据当前我省牧区基层法院和受理案件情况，认为应当按照地区案件数量、区域大小、人口分布、交通条件、社会发展状况等情况，探索在青海牧区打破行政区划设置设立跨县、乡（镇）域的基层法院和派出法庭。一、我省牧区法院设置现状和案件受理情况我省牧区共有33个基层法院。其中，*州5个，*州4个，*州8个，*州4个，*州6个，玉树州6个。除州府所在地基层法院设1-2个派出法庭外，其他县基本不设派出法庭。各基层法院受理案件数量呈逐年上升趋势，然与此同时，基层法院的人员编制情况基本没有发生变化。以笔者所在*州为例：共和县总面积为1.7万平方千米,总人口约13.5万，约每平方千米8人，辖黑马河乡、江西沟乡、石乃亥乡、倒淌河镇、铁盖乡、龙羊峡镇、沙珠玉乡、廿地乡、切吉乡、塘格木镇、恰卜恰镇11个乡镇。共和县人民法院仅设龙羊峡法庭、江西沟法庭2个法庭。2013年受理案件数为706件，以每年比去年多100件的趋势上涨。人员编制2013年为62人，每年调入调出人员基本平衡，总数没有太大变化。一线法官29人，年人均办案24件。*县总面积3600平方千米，总人口约10万，约每平方千米31人，辖河阴镇、河西镇、拉西瓦镇、常牧镇、*乡、新街回族乡、尕让乡7个乡镇。*县人民法院设东沟法庭、尕让法庭、拉西瓦法庭3个法庭。2013年受理案件数641件，大约以每年比去年多50件的趋势上涨。人员编制2013年为46人，近年来总数没有大的变化。一线法官25人，年人均办案24件。*县总面积6593平方千米，总人口约7万人，约每平方千米11人，辖茫曲镇、过马营镇、森多乡、茫拉乡、塔秀乡、沙沟乡6个乡镇。*县人民法院设过马营法庭、塔秀法庭2个法庭。2013年受理案件数为279件，大约以每年比去年多50件的趋势上涨。人员编制2013年为25人，近年来总数没有大的变化。一线法官15人，年人均办案23件。*县总面积1.32万平方千米，总人口约6万，约每平方千米4.5人，辖子科滩镇、河卡镇、曲什安镇、温泉乡、龙藏乡、中铁乡、唐乃亥乡7个乡镇。*县人民法院设河卡1个法庭。2013年受理案件数为285件，大约以每年比去年多30件的趋势上涨。人员编制2013年为23人，近年来总数没有大的变化。一线法官15人，年人均办案21件。同德县总面积0.65平方千米，总人口约5万人，约每平方千米8人，辖同德县尕巴松多镇、唐谷镇、巴沟乡、秀麻乡、*乡6个乡镇。同德县人民法院没有派出法庭。2013年受理案件数为174件，大约以每年比去年多10件的趋势上涨。人员编制2013年为24人，近年来总数没有大的变化。一线法官17人，年人均办案12件。从以上数据看出，牧区基层法院越是边远人口分布就越分散，受理案件的数量越少，年案件增幅也不大，法官年人均办案数量越少，人员变动也相对比较固定。与*州相比，*州、*州、玉树州地区由于地区经济社会发展的差距，同一地区不同的基层法院收案不均衡现象突出，案件数量虽逐年增长但增幅不大。由于案件数量相对较少，青南地区有的基层法院甚至年人均办案1件。二、在我省牧区设立跨县、乡（镇）域基层法院和派出法庭的优势和作用在构建和谐社会的新时期，随着青海经济社会的发展和民主法治建设进程的加快，对人民法院提出的要求也更高，但就青海牧区法院系统的现状而言，收案总数少、法官年人均办案数少、交通不便利等问题严重制约着牧区法院审判工作的发展。为此，是否在我省牧区设立跨县、乡（镇）域基层法院和派出法庭，理论和司法界存在不同的观点和看法。笔者认为，分析一个事物是否有它存在的价值，关键要看是否适合其存在的现实土壤。1而在青海牧区设立跨行政区域法院和法庭，能维护国家法制统一，加强民族团结，优化司法资源配置，及时有效化解矛盾纠纷，在促进构建和谐社会的进程方面显示了不可比拟的优势，具有很大的生存空间。（一）、符合自然实情、方便群众诉讼众所周知，青海牧区基础设施建设、人民群众的经济水平、文化素质与内地相比尚有很大差距。由于受地理条件限制，道路交通尤其不便，偏远的村委会至今仍然无法通车，牧民进一次县城很不容易，往往需要先骑马或者骑摩托车先到乡镇政府所在地后，才能有班车通往县城，仅路途就得走两到三天。2因此，很多当事人烦恼于长途跋涉到县城或法庭进行诉讼，不能及时有效维护自己的合法权益，很多纠纷长期存在，从而游走在民间。为避免矛盾纠纷长期潜伏，及时有效化解问题，方便群众诉讼，避免当事人诉讼交通不便利，对乡镇、县城陌生而迷路等问题，可以以山脉、河流、盆地、冬夏草场等为界限划分区域，设立基层法院或派出法庭，按区域大小、地域特点等情况决定基层法院和派出法庭的个数、具体设置、选址和案件管辖范围。（二）、符合文化实情，有利化解纠纷一是青海牧区属少数民族聚居地，有许多传统风俗习惯与国家法律相冲突。如牧区发生了杀人、伤人案件时，依照“赔命价”习惯法处理的方式客观存在着，且作为现实问题出现在司法领域。纠纷发生后，受害方往往按照“赔命价”的数额要求给予赔偿。3这种情况下，调整基层社会秩序的行为规则除了国家制定法外，少数民族习惯法在很大程度上也发挥着现实的作用。千百年来，它广为流传，在藏区扎下了深厚的根基，是藏民族世代相传，逐渐成为处理整个藏区部落之间、个人之间处理杀人、伤害等纠纷的根深蒂固的习惯法、传统法，它与国家制定法之间既有冲突，又有交融。二是牧民群众基本信仰宗教，宗教色彩浓厚，家庭和部落观念强烈，许多案件往往与家族、部落和宗教联系在一起。发生纠纷后，当事人往往第一时间邀请有威望的老人出面，通过老人会、村支书、村长等进行解决，活佛、喇嘛有时也被邀请参与纠纷的调解，并且头人后裔及宗教上层人士在其中起主要作用。这种相对轻松、随和矛盾解决形式不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾，也能使牧区的社会关系更融洽、稳定。根据牧区历史和文化的因素，习惯法、部落内部的家族规定、男尊女卑思想等被当地牧民群众信奉且遵守，认为这是“合情、合理、合法”的事情。因此，可以考虑以村社区、聚居部落、文化片区、宗教信仰片区等为划分标准，一个部落或村社设立1个派出法庭，一个宗教信仰片区设立1个基层法院，充分利用老人会、村级组织、宗教人士、当地调解委员会的调解优势调处矛盾纠纷，维护社会安定，还可以节约司法成本，提高审判效率，达到社会效果和法律效果的统一。（三）、符合改革实情，优化资源配置周强院长在最高人民法院工作报告中指出“认真建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。最高人民法院人民法院第四个五年改革纲要改革举措的其中一个核心内容就是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。探索建立与行政区划相分离的管辖制度是新一轮司法改革的关键，其目标是提高司法能力。设立跨县、乡（镇）域的基层法院和派出法庭有效避免了青海边远牧区收案不均衡、人均年办案量低、审判资源浪费的问题。保证每个基层法院或派出法庭有会藏汉双语的干警，至少有3名法官组成合议庭、另外配备1名书记员、1名司法警察。有效避免了法官分布不均、区域法官受理案件数量差距明显、法官不会双语无法交流的问题，大大提高了审判质效。设立跨县、乡（镇）域的基层法院和派出法庭还可以采取巡回审判模式，把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽，为构建和谐社会提供有力的司法保障。（四）、符合社会实情，去除地方化由于法院的管辖范围和行政区划一致，为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。在全国范围内法院无论在机构设置、人员编制等方面都反映了地方化现象。改革目前司法管辖和行政管辖完全重合的局面，导致法院完全采取地方化的属地管理原则，导致法院职能服从地方大局利益，实际成为地方的一个职能部门，独立行使审判权也就成了一纸空文。党的十六大明确提出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平正义。要按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关设置”。重新划分管辖区域，设立司法机关，实现法院跨行政区域设置，能彻底斩断地方政府与法院之间千丝万缕的关系，摆脱地方的束缚、控制和压力，有效去除地方化倾向，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的审判机制，有效维护法制统一和尊严，履行好宪法法律赋予的神圣职责。4（五）符合司法为民，保护群众利益司法为民是社会主义法治理念的重要内容，是中华民族民本思想在新时代的发展。司法为民的本质就是人民群众在司法等部门解决矛盾纠纷中得到实惠，包括享受司法文明的一切成果。司法为民的要求是司法活动贴近人民群众、做到亲民、便民、利民、护民，最大限度的保护好广大人民群众的根本利益，从而实现公平正义。设立跨县、乡（镇）域的基层法院和人民法庭，是从这一基本点出发，把司法为民的精神实质落实到保护人民、便利诉讼、定纷止争、化解矛盾的审判过程中去。牧区地处边远，经济文化落后，信息闭塞，群众思想观念保守，法制观念淡薄，对于法律程序更是知之甚少。当事人法律素养欠缺，诉讼能力普遍很低，很多当事人不会写诉状、不懂诉讼程序。有些老人一辈子没有走出过草原，也根本不知道法律是什么，更不用谈用法律来维护自己的合法权益。把基层法院和派出法庭设到群众相对熟悉的环境下有利于为当事人及广大不懂法的人民群众解疑释难，切切实实减少当事人的诉讼成本。在做好法律宣传的同时宣，传法院风清气正的良好风貌，从而提高群众对法院的认可度。三、在我省牧区设立跨县、乡（镇）域基层法院和派出法庭存在的问题和弊端跨行政区域基层法院和派出法庭的设立，极大方便了广大牧区群众参加诉讼，降低了诉讼成本，节约了有限的司法资源，促进了社会和谐。但不可否认的是，任何一个机制的运行都存在弊端，此处也不例外。（一）、现有固定资产浪费目前牧区基层法院审判业务用房相继动工建设，跨行政区域设立基层法院和派出法庭，必定要重新选址，而且根据牧区实际要建设一定数量的派出法庭，加上原有审判用房，势必造成固定资产浪费。根据具体情况，可在被撤销法院所在原办公地点设立法庭，尽可能减少资源浪费。（二）、体制机制不健全设立跨行政区域基层法院和法庭后如何管辖成为首要难题，没有政策、法律依据可以遵循，没有经验可以借鉴，可谓“摸着石头过河”。 结合面临的具体情况，认真总结经验，分析原因，制定一条符合牧区审判操作实际的管理体系，成为工作的重中之重。青海审判资源有限，人才总量少，高素质法律人才奇缺，有必要将人、财、物科学、合理分配运用。就管辖而言，牧区基层法院和派出法庭受理一审民商事、刑事案件，行政案件应当提级管辖，各州的行政案件应统一由中级法院受理。在解决不便管辖和管辖争议的案件时适用提级管辖和指定管辖。每个新设牧区基层法院同时成立23个巡回法庭，开展巡回办案，解决所辖区域路途遥远群众诉讼不便的问题。同时，加大双语法官培训力度，解决牧区法院缺乏双语法官，特别是精通双语言文字法官的问题，提高审判效率。（三）、间接助长部落残余势力随着新中国的建立，藏区部落制度被彻底摧毁，土司、头人、寺院领主作为一个阶级被消灭，对相沿千年的藏族部落社会而言，这是一次巨大的历史断裂，但边远牧区部落制残留较多、社会发育迟缓，部落残余势力仍然统治着藏族地区。列宁曾指出“地方影响对于建立法制和文明是一种障碍。”牧区跨行政区划基层人民法院和法庭的设立，本身主要以部落、村庄、自然地理位置等信息为划分依据，新设立的基层法院和法庭基本以部落或乡镇为单位划分，在有效去除法院地方化的同时，或多或少助长了部落、乡镇的集体势力，导致地方保护主义蔓延，长此以往，司法不公和司法腐败将重蹈覆辙。（四）、干警工作生活缺乏保障。由于受特殊的历史和文化等因素限制，牧区在审判和执行过程中往往遇到这样或那样的困难和阻扰，审判人员需要付出更多心血和精力。但青海省地处高原腹地，经济发展滞后，财政困难，基层法院法官除每个工作日发放2.2元岗位津贴和固定审判津贴外，无其他福利补助，条件艰苦，待遇低下，法官普遍缺乏工作积极性。5如果在牧区重新分配人员编制，很难做到分配均匀和平衡，有关系的干部不愿意到法庭工作，不会双语的干部无法在牧区派出法庭开展工作，身体不好的干部无法适应艰苦环境下的工作。被分配到边远基层法院或派出法庭的干部有很大一部分还将面临夫妻两地分居，很难照顾自己的家庭，在不能很好地维护家庭关系的前提下，没办法全身心投入到工作中去。要研究建立牧区法官保障机制，将收入问题、疗养问题等纳入保障范畴，适当牧区法官提高津贴待遇，解决干警的后顾之忧。四、在我省牧区设立跨县、乡（镇）域基层法院和派出法庭的几点建议（一）树立“司法为民”理念我国的法律体现了党的政策与人民意志的统一，代表了最广大人民的根本利益。中国特色社会主义法律体系已经形成，司法为民是社会主义法治的本质要求，作为代表国家行使审判权的人民法院，要经受得住权与法、钱与法、情与法等各种考验，真正做到不为利所诱，不为情所累，始终把人民利益放在第一位，在参与牧区司法实践的同时，将我们的法律思想、法治理念和工作经验融入具有牧区特色的案件中，注重办案法律效果与社会效果的完美统一。牢固树立群众观念。以群众满意为工作目标，主动从思想上、行动上贴近群众，一切为群众着想，学会与牧区群众打交道、交朋友，做群众思想工作，和群众以心换心，把人民利益放在第一位，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众对司法工作的新要求、新期待。（二）建章立制，做好保障人民法院的各项工作要想求得新的发展和新的突破，首要环节是将各项工作制度化。对任何一个单位来说，如果缺乏严格的管理，必然导致无序和涣散，工作业绩也会如决堤的洪水，一泄千里，败绩连连。在牧区设立跨行政区域基层人民法院和派出法庭，要建立包括管辖制度、人员编制管理制度、经费保障制度等相关制度，真正实现以制度促管理，以管理求发展，使法院各项工作都纳入规范化管理轨道。特别是由于法院新设、撤并后法官无论在工作上、生活上存在诸多新的问题，法官承担着巨大的职业压力和风险，所以，建立牧区基层法