行政管理本科论文-论行政相对人与行政法制监督.doc

天津广播电视大学13春（秋）行政管理专业本（本）科毕业论文论行政相对人与行政法制监督姓名： 学号： 分校： 专业： 指导老师： 时间： 目 录内容摘要（1）正文一、 行政相对人进行行政法制监督的理论依据 （2）二、 我国行政相对人监督权的法律规定及其落实情况 （4）（一）行政相对人监督权的法律规定（4）（二）行政相对人监督权在实践中落实的情况（5）三、 加强和完善行政相对人行政法制监督的对策 （6）（一）更新观念,树立积极监督意识 （7）（二）建立和完善行政程序立法,加强对行政行为的监督 （8）参考文献（10）摘要目前，行政机关的违法乱纪的行为有增强的现象，“民告官”的案件也逐渐增多。为了督促行政机关依法行政，有必要加强对行政法制监督的研究，提出合理措施来加强对行政权行使的监督。本文运用行政学、管理学等学科的基础原理，首先探讨了发挥行政相对人的行政法制监督的理论依据及必要性，指出它可以弥补其他主体监督的不足。进而分析了我国有关行政相对人监督的立法现状以及落实情况,在此基础上，尝试性的提出了要加强行政相对人监督的对策与措施。论行政相对人与行政法制监督江泽民总书记在党的十五大报告中论述的政治体制改革的任务时指出：“完善民主监督制度。我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律监督。要深化改革，完善监督体制，建立建全依法行使权力的制约机制，要坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众利益的部门要实行公开办事制度。把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”江总书记的报告为发展完善我国行政法制监督指明了方向。但目前行政法学界多注重国家机关对行政权行使监督，忽视群众监督尤其是行政相对人的法制监督作用。本文就这方面问题进行初步探讨。一、行政相对人进行行政法制监督的理论依据在现代社会,对权力的制约和控制是一个体系,内含以权力制约权力、以权利制约权力、以法律制约权力和以道德制约权力等多重机制。行政相对人的行政法制监督是以权利制约权力和以法律制约权力相结合的产物,它通过法律赋予行政相对人监督权以达到制约行政权滥用的目的。由于“以权力制约权力”模式存在很大局限性,所以“以权利制约权力”的观点为目前国内外很多学者所重视。美国行政法学者斯德和著名政治学家罗伯特?达尔都先后提出了这个观点。在中国,郭道晖教授首先提出了“以权利制衡权力”的理论,他指出“强化权利救济发挥抵抗权与监督权的作用；提高全民权利意识释放权利的动能,以抗衡权力的势能；”从他的理论中可以看出行政相对人的监督是“以权利制约权力”机制的一部分。但他主要强调公民在事先或事后从外部制约行政权，未对事中从内部制约行政权给予充分说明。方世荣教授对其进行补充并进一步深化，强调从内部制约行政权，使得“以权利制约权利”理论更完善。即从外部制约发展到内部制约,从而使行政权的运作过程始终都受到制约。这也使对行政权的监督从事先或事后监督发展到事先、事中与事后的全过程监督,使之成为“以权利制约权力”机制不可缺少的一部分。而法制监督是以法律制约权力的基本形式,并且它还是权力制约体系中其它制约机制的制度性基础和整合性机制。因为在民主、宪政条件下,权力的运作和权利的行使都须有规范制度和程序上的依据和保证。因而,两种制约机制最终都表现为法律上的制约,以法律上的监督为基础分配权利和权力,设置权利特别是监督权利得以实现的条件和程序,规范权力动作的范围、限度、程序和相互制约与平衡的方式,设定规避职责或滥用权力的法律责任及监督程序和制裁方式,并据此进行切实有效的监督和控制。法制监督正是以这种制度化、规范化、程序化的运作机制,把权力机制统合为一个整体使之协调发挥作用。行政相对人的行政法制监督正是其统合的结果,它通过以法的形式赋予行政相对人监督权,使他对行政权的行使进行监督,以达到制约行政权的目的。因此,行政相对人的行政法制监督是“以权利制约权力”和“以法律制约权力”两理论融合的结晶。发挥行政相对人法制监督的作用还由行政权力的本质所决定。现代法治社会，在权力问题上所要解决的首要问题就是权力来源和取得形式的合法性问题,其中包括有两层内涵,一是从实质要件上,权力必须来自于人民,取得于人民,受托于人民，服务于人民,这一实质要件的深层本质是人民利益,其权力形态是人民主权；二是从形式要件上,一切权力的取得必须由法律予以规定和确认,即法定授权,它否认、排除和摒弃以其他各种非法方式取得的权力,即权力法定的唯一性和排他性。由此可知,国家权力属于人民,人民整体是权力的最终归属者和拥有者。但他们不可能自己去行使该权力,因此为了自己的利益，他们只能委托于由人民中的一部分成员组成国家机构来代表人民行使。行政权作为国家权力的一部分也是属于人民的,行政机关只是作为权力的行使者，行使权力必须服务于人民。人民作为权力的拥有者有权对它实行监督。行政相对人作为人民的一部分并且与行政机关行使权力有直接的利益关系，当然有权监督行政权的依法行使。笔者之所以提出发挥行政相对人的监督作用,还是由于行政相对人的特殊的地位所决定的。马克思曾说过:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。各种监督主体参加监督的目的不同,因此他们监督的强度也不同。国家机关监督是为了平衡公共利益和个人利益,由于他们对行政权的监督与其自身利益没有直接关系,因而其对行政权进行监督就可能大打折扣。而行政相对人制约和监督行政权是为了自身利益,并且在具体的行政过程中,相对人与行政机关之间往往存在利益冲突,这决定了行政相对人对行政权的监督将是最尽力、最彻底的。因此,发挥行政相对人的监督作用对加强行政法制监督有着至关重要的作用。二、我国行政相对人监督权的法律规定及其落实情况（一）行政相对人监督权的法律规定宪法是根本法,在位阶上高于行政法。行政法是使宪法有关规定得以具体贯彻落实的部门法,尤其是在中国,行政法并不是实施中的宪法,而是实施宪法的法。当宪法规定公民基本权利时,行政法将其有关的基本权利的内容加以具体规定。因此,在某种程度上说,行政相对人的权利是公民基本权利在行政活动领域的具体化。宪法第41条规定,公民享有批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权。这是宪法有关公民监督权的规定。在行政法领域,行政相对人的监督权体现在对行政主体及公务员的行政行为的监督与申诉。根据方世荣教授在论行政相对人 论行政相对人方世荣 2000-5-1一书中对行政相对人权利的论述，将行政相对人权利分为参政权,受平等对待的权利、受益权利、自由权利和程序权利等五大类，它们都包含着对行政监督的权利。因为赋予行政相对人权利的同时行政机关须承担相应的义务,行政相对人通过看行政机关是否履行该义务来监督其行使职权。如自由权中的合法权益受侵害后获赔偿的权利,通过让行政机关对其侵权行为承担赔偿责任使其依法行政。但归究到底宪法规定的行政相对人的监督权，则主要体现在参政权和程序权利这两类权利中。因为受平等对待的权利、受益权和自由权受到侵害,要通过行使参政权和程序权利使它们得到恢复。而且行政相对人通过行使后两者的权利也是为了实现前三者的权利,它们是静态和动态、目的和手段的关系。参政权包括批评建议权、控告检举权、协助义务权、知情权和行政契约权等。程序权利可分为在行政程序中的权利和在行政救济程序中的权利,如受通知的权利、要求听证的权利等等。行政相对人通过行使这些权利监督行政行为。具体的法律规定有如行政诉讼法与行政复议法规定,公民、法人或其他组织不服某一具体行政行为,有权向相关行政机关提出行政复议或向人民法院提出行政诉讼,从而启动行政法制监督程序:并在复议与诉讼过程中,有权行使相关的程序性权利,要求行政主体履行相应的义务。行政监察法第6条规定公民有检举权以及行政处罚法规定的听证权等程序性权利。（二）行政相对人监督权在实践中落实的情况法律规定行政相对人享有上述如此广泛的监督权,但它毕竟是一种“应然”状况,与“实然”状态还有很大的差距。行政相对人尚未树立积极参与监督的意识。对政府及其工作人员违法行政、不正当行政,由于害怕打击报复而不敢提出批评和揭发检举。有些行政相对人由于缺乏法律意识,根本不知如何行使自己的监督权,使法律规定的权利形同虚设。有关部门对行政相对人行使监督权没有给予相应保障。行政相对人向有关部门检举揭发行政机关及其工作人员的违法行为的信件如石沉大海,杳无音讯。向上级部门检举和要求复议,由于官官相护有的根本不予理采,更有甚者则通知被检举单位要求给当事人点颜色瞧瞧。向人民法院提出控告和要求赔偿,由于法院部分经费是来自政府拨款使得人民法院不敢受理，受理了也不敢给当事人一个公正的判决。这使得行政相对人上告无门,有冤无处申。在日常生活中,一件事实清楚、 证据确凿的违法案件,行政相对人为讨个说话一告就是三四年,使之身心疲惫对法治失去信心。这样的事例屡见不鲜。1996年,哈尔滨市南岗区进行危房棚户拆建工作。居民周起财一家因得不到妥善安置而成了“钉子户”。97年5月3日周所住房屋无故失火,其向公安局和南岗分局报案,但他们并未立案就做出了漏洞百出的失火原因决定书。周不服向公安局上访,没有回音。97年6月周向黑龙江省政府提出了责令哈尔滨政府受理复议的申请省政府下文责令市政府受理复议,但市政府置之不理。97年l0月周向哈尔滨市道里区法院起诉,区法院不开庭就做出了裁定,驳回周的起诉。98年2月他上诉到哈市中院,该院也不开庭就做出裁定认为拆迁决定具有普遍约束力,不能提起诉讼或申请复议。98年3月他迫于无奈上京告诉。在中央有关部门的督促下,黑龙江高院做出裁定责令发回重审。区法院仍想故技重施,但在哈市人大常委会主任的督促下于99年1月21日开庭审理此案,做出责令哈市政府受理复议的判决。至此全国首例政府不作为案才告一段落,周起财拿到判决书激动地流出了辛酸的眼泪。像上述这样严重阻碍公民行使监督权的现象在现今并不是少见。造成这样现象的原因很多,归纳起来最根本的原因有以下几点:第一,人民和国家机关的法治观念还不强,缺乏积极自觉参与行政监督和接受监督的意识。这是由于旧中国留给我们的,封建专制传统较多,民主法制传统很少,我国缺乏依法治国、依法行政的文明法治传统,加之受传统行政体制、行政习惯和行政心理定式的作用和影响,人们的民主法制观念普遍都非常淡薄,搞不明白近现代民主的法制要义就在于作为法治主体的人民以法治权,缺乏清晰的积极、自觉参与行政监督的意识。国家机关的“权力本位”思想严重,认为自己所作所为都是正确的,作为无权的人民就应该受管制。有些国家机关工作人员素质低下,在行使职权时无视法律为所欲为。第二,立法残缺,导致监督不到位、质量不高。目前,我国尚未有一部专门的有关行政相对人监督的法律如人民监督法来保障其有效监督。有关行政相对人监督散布于其他法律法规中,如行政诉讼法、行政复议法和行政处罚法等。但这些法律有的规定太笼统不具有可操作性,有的规定监督权太窄导致监督实践的师出无名或无所适从或为所欲为使监督失范、失效又失察。如行政诉讼法 十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日表决通过了修改行政诉讼法的决定，国家主席习近平签署第15号主席令予以公布。新华社受权播发了这一决定。这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改。只规定对行政机关的具体行政为可提起诉讼而对抽象行政行为无权提起诉讼。国家赔偿法规定公民只能对具体行政行为造成的损失请求物质赔偿而不能请求精神赔偿,更不用说是对抽象行政行为。而有关行政相对人监督的程序权只有行政处罚法中涉及一点,没有一部完善的行政程序法特别是有关行政相对人对抽象行政行为监督的程序权。如对于立法的听政程序只在价格法 中华人民共和国价格法由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于1997年12月29日通过，自1998年5月1日起施行。和立法法 2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过中华人民共和国立法法，第31号主席令公布，自2000年7月1日起施行。中提及根本无具体操作规定。三、加强和完善行政相对人行政法制监督的对策基于上述种种原因,立足本国国情，借鉴别国的宝贵经验，笔者认为加强和完善行政相对人的行政法制监督，应从思想观念、立法和保障体制等方面着手。笔者就此提几点拙见。（一）更新观念,树立积极监督意识要转变观念，学会法律思维。在人民与政府的关系上，应当实现从政府权力本位向责任本位的转变、公民义务本位向权利本位的转变。在权力和权利的关系上，权力来自于人民的赋予，并受人民监督，权力要为保障权利服务，否则它就是非法的，公民权利是国家权力之本，是行政权力之源。在人民与政府的关系上，我们应当明确，不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。我们要提高人民大众的法律意识，从惧怕法律的观念转到信法用法的观念上来。我国已进行了几个五年普法运动，不能否认它在帮助人民了解基本法律常识方面的积极作用，但普法不应局限在让人民只掌握一点法律常识，关键在于培养他们相信法律、尊重法律的观念，在其权益遭到侵犯时，知道拿起法律武器保护自己的权益。法律赋予公民以权利,但如果行政相对人不积极去行使,那么给再多的权利也是没有用。因此，要在全社会坚持普法教育，使广大人民群众真正树立当家作主的民主意识，提高权力监督的能力和水平，实现权力制约的社会化。要使公民树立积极监督意识,我们应强化和创新宣传教育体制,充分采取多种多样行之有效的形式进行持之以恒的宣传教育,使包括公仆和人民在内的全社会成员真正明白人民是国家权力的主体,执政党国家机关和国家工作人员均为人民公仆,打破传统的“上下观”、“官民观”、“官贵民贱”的思想，使他们弄清行政法制的重要意义、基本要求。通过强化和创新宣传教育体制和形式,促使包括公仆、机关、人民在内的全社会成员树立起浓厚的积极参与行政监督意识、作为被监督者的政府和公仆自觉接受监督意识,减少“不敢监”与“抗监”的现象。（二）建立和完善行政程序立法,加强对行政行为的监督程序的实质是管理和决定的非人性化,其一切布置都是为了限制恣意专断的裁量。这就凸现出程序在规制和监督国家权利的行使,并保障这种公共权力沿着法制轨道运行的功能。在中国迈向市场经济的过程中,价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、约束不力的现象是一剂良药,也是实现法制主导的最佳选择。但程序必须以法律为载体才能发挥其功效,否则其监督作用也就成为空谈。行政程序立法在国外己有先例,如西班牙和奥地利就制定了行政程序法典。所以，我国也应制定行政程序法特别有关行政立法的程序,实现行政相对人对行政行为的监督。（1）完善行政执法程序立法,加强对具体行政行为的监督长久以来,行政执法过程是行政侵权的“多发地带”。因为在具体行政行为过程中强调行政相对人对行政行为“不服先从”。那么如何预防和阻止违法的具体行政行为的发生和发展,笔者认为应制定一套完备的行政执法程序,设定行政相对人程序抵抗权,加强对具体行政行为的监督。而程序对抗权是在行政行为过程中,行政相对人为维护自己的合法权益,针对行政行为人不符合法律程序的行政行为而在法律允许的范围内采取的程序对抗措施。它包括听证权、知情权、抗辩权、申请回避权、拒绝权和防卫权等。而且通过制定程序法规定行政主体程序性义务即赋予行政相对人程序性权利,行政相对人通过行使程序对抗权可以有效制止行政主体的不规范行政行为。(2) 完善行政立法程序,加强对抽象行政行为的监督为什么行政相对人要对抽象行政行为进行监督?因为抽象行政行为针对的是广泛而不特定的对象,而且能反复适用,一旦其不公正不合理,今后产生的危害性将是普遍而长远的,即使将来能通过一定法律程序得到救济也将造成一些大的损失,为纠正这种后果所付出的代价也比较巨大，况且我国的法律法规必须反应人民的意志和利益。所以，必须加强对抽象行政行为的监督，但目前我国在有关这方面的立法还不完善。因此,我国应制定行政立法程序法特别是完善听证制度,使相对人更好的发挥对抽象行政行为的监督。综上所述，端正行政相对人的思想观念