硕士学位论文-论我国铁路法规体系的完善——以高铁立法为契机.doc

硕士学位论文论我国铁路法规体系的完善以高铁立法为契机学 科 专 业 宪法学与行政法学 学 位 类 型 科学学位 专业学位 研 究 生 姓 名 王 洁 导师姓名、职称 肖军 副教授 论 文 编 号 湖南师范大学学位评定委员会办公室二一二年五月分 类 号 密级 学校代码 10542 学号 200920111191 论我国铁路法规体系的完善以高铁立法为契机On the perfection of the railway regulatory system in our countryas an opportunity of High-speed railway legislation研 究 生 姓 名 王 洁 教师姓名、职称 肖军 副教授 学 科 专 业 宪法学与行政法学 研 究 方 向 宪法与行政法治 湖南师范大学学位评定委员会办公室二一二年五月摘 要我国现有铁路法规体系存在问题，一方面对铁路主管部门和铁路运输企业的有关权责规定不明，另一方面对铁路建设投资者、铁路旅客以及其他利害关系主体的权益保障规定不足。高速铁路的发展离不开法律制度的支持，当前政企职权不分，相关主体权益保障不足的法规体系将阻碍高速铁路事业发展，当务之急是完善铁路法规体系，为我国铁路行业发展保驾护航。文章第一部分是对我国铁路法规体系的一般分析。简单介绍了我国现行的铁路法规体系的内容及构成，指出其有关建设规范、运输安全规范以及服务质量规范方面存在的问题，并分析所存问题的原因主要是铁路法的宗旨陈旧和铁路系统政企不分。文章第二部分是对我国高速铁路法的特别分析。本部分介绍了高速铁路的现状和问题，提出在建设、安全、服务方面进行高速铁路立法的必要性，并在此基础上设想了高速铁路规划法、高速铁路促进法、高速铁路安全法、高速铁路服务法的立法内容。文章的第三部分是铁路法规体系完善的路径。在结合上文并参考我国有关民航和电信立法以及其他国家和地区的铁路法律的基础上，提出如下路径：在法律层面修改铁路法的宗旨，增加铁路类型将高速铁路进入铁路法调整范围，明确铁路主管部门职权以区分政府和企业职责，增加有关铁路的建设、安全和服务方面内容；在行政法规层面，尽快出台铁路建设管理条例，并补充其有关高速铁路规划与融资规定，修订铁路安全管理条例增加验证认证、检测及监督规定，修订铁路交通事故应急救援和调查处理条例明确事故处理原则、事故责任、赔偿限额，制定高速铁路服务规范明确铁路主管部门及铁路运输企业职责以及建立评价认证制度与监督制度；在部门规章和其他规范性文件层面，根据修改后的铁路法以及相关行政法规，进行细化新规定的相关内容以及修改与法律法规抵触的内容等相关工作。关键词：铁路法，高速铁路，服务规范，法规体系ABSTRACTThere are problems on the existing railway regulatory system, on the one hand, the powers and responsibilities between the railway authorities and the railway transport enterprise is unknown, on the other hand, the rights of the railway construction investors, the passengers and the subject who has relevant interest is inadequate. High-speed rail development is inseparable from the support of the legal system, the regulatory system which is regardless of the current government and enterprises powers, relevant subjects of interest to protect the inadequate will hinder the development of high-speed rail, It is imperative to improve the rail regulatory system for the development of Chinas railway industry.The first part is a general analysis of Chinas Railway regulation system. Give a brief introduction to the composition of the contents of the rail regulatory system in China, and pointed out that its problems on the construction specifications, transportation safety norms and quality of service specification, And analysis of the cause of the problem are the obsolete purpose of the Railway Act and the railway system between government and enterprises none at all.The second part is a special analysis of the High-speed Rail Legislation. This section describes the status and problems of the High-speed rail, and put forward the need for the high-speed rail legislation in the construction, security, service ,at last, envisage the content of High-speed rail planning Legislation, High-speed rail promotion Legislation. High-speed railway safety Legislation, High-speed railway service Legislation.The third part is the path of the rail regulatory system is perfect. On the basis of the civil aviation act and the telecommunication legislation in China, as well as railway law of other countries and regions, which made the following path: First of all modify the purpose of the Railway Act. Second to increase the rail type which enable high-speed rail into the adjustment range of the Railway Law. Thirdly,made responsibilities clearly between the railway authorities and the railway transport enterprise. Fourthly, increase the content of construction, safety and service in the Railway Law. Fifthly, introduce the Railway Construction management Ordinance as soon as possible, and amend the Railway Safety management Regulations and the Railway traffic accident emergency rescue and investigation and handling of Ordinance, the development of high-speed rail service specification. Seventhly according to the new Railway Act and the relevant administrative regulations, and refine to the requirement, and modify the content which is conflict with the laws and regulations.Keywords: Railway act, High-speed rail, Service specification, Regulation systemV目 录中文摘要I英文摘要III引 言1第一章 我国铁路法规体系现状的一般分析3第一节 我国铁路法规体系概述3第二节 我国铁路法规体系存在的问题3一、建设规范方面的问题4二、运输安全规范方面的问题5三、服务质量规范方面的问题7第三节 我国铁路法规体系所存问题的原因9一、铁路法的宗旨陈旧9二、铁路系统政企不分10第二章 我国高速铁路法的特别分析12第一节 我国高速铁路的现状与问题12一、现状12二、问题12第二节 高速铁路立法的必要性14一、高速铁路建设需要立法14二、高速铁路安全需要立法15三、高速铁路服务质量提升需立法16第三节 高速铁路的立法内容17一、高速铁路规划法17二、高速铁路促进法17三、高速铁路安全法17四、高速铁路服务法18第三章 我国铁路法规体系完善的路径20第一节 加快铁路法的修订20一、修改铁路法宗旨20二、增加铁路类型21三、科学规范国务院铁路主管部门职能21四、增加建设方面的内容规定21五、增加安全方面的内容规定22六、增加服务方面的内容规定23第二节 尽快出台铁路建设条例23一、补充高速铁路规划的程序规定24二、补充高速铁路融资的相关内容25第三节 修订有关安全的两个条例26一、修订铁路安全管理条例26二、修订铁路交通事故应急救援和调查处理条例26第四节 制定高速铁路服务规范27一、明确宗旨27二、以民航为参照，确立高标准服务内容27三、规定铁路主管部门及铁路运输企业在服务方面的职责27四、规定高速铁路服务评价与认证制度28五、规定旅客反馈制度28第五节 健全相关配套的部门规章及规范性文件28一、健全铁路建设的配套部门规章及规范性文件28二、健全铁路安全保护的配套部门规章及规范性文件28三、健全铁路服务的配套部门规章及规范性文件29结 语30参考文献31攻读学位期间发表的学术论文35后 记36论我国铁路法规体系的完善以高铁立法为契机引 言一、研究缘由与背景高速铁路是指改造原有线路后营运速率达到每小时200公里以上，或者新建客运专线营运速率达到每小时250公里以上的铁路系统。高速铁路在安全、运量、环境保护、土地资源利用等方面，与公路、航空相比具有比较优势，在速度、舒适度等方面，与普通铁路相比具有比较优势。这种现代化、高效的铁路通勤旅客运输，对我国大型城市地区的生存和福利、能源保护和自给自足等目标，都是非常重要的。在当下，高速铁路对人们生活出行、生活方式的改变，给沿线城市的经济发展带来机遇，产业的转移和延伸，人流、物流、资金流加速和扩张等方面的“高速铁路效应”为全中国热切关注和议论的话题。30多年前，邓小平访问日本，在新干线列车上说了句意味深长的话“我知道了什么是现代化”，30多年后的今天，我国高速铁路发展成绩举世瞩目。随着京津城际、郑西、沪宁城际、武广高速铁路先后开通运营，截至2010年底，中国新建高速铁路营业里程7531公里，另有在建里程1.7万公里，已成为世界上高速铁路运营速度最高、在建规模最大、运营里程最长的国家。高速铁路成为一张展示我国发展速度的新名片，它的一切作为，代表着国家的形象、民族的精神。然而，现实中高速铁路作为一个新兴事物，从规划、建设到运营各阶段，遇到了许多问题：在规划阶段，制订高铁规划民主科学决策体系不完善，信息不公开透明，缺乏民主参与，存在规划不合理问题；在建设阶段，投资与建设未遵循市场规则且自身监管不足。铁道部既是建设者又是监管者，使得所谓的市场化不过是行政主导下的权力市场异变叶檀.铁路建设的监管缺位亟待改变N.东方早报，2011-07-26(9).，导致一些工程出现资金链断裂问题，影响了高速铁路基础设施和设备的建设；在运营阶段，高速铁路安全问题频发以及高速铁路整体服务水平不高，影响了高速铁路的市场竞争能力，阻碍了高速铁路事业的发展。当前，合理、有序的发展高速铁路，已成为我国面临的重要而紧迫的课题。任何新兴事物的健康发展，都离不开健全的法制，健全法制的基础是完备的法规体系。然而，目前我国高速铁路法制还处于起步阶段，制定专门的法律并形成一套专门的法规体系无疑是一项巨大的挑战，所以，可以在现有的铁路法规体系中增加高速铁路相关内容，规范高速铁路活动，促进高速铁路事业发展。现行的铁路法规体系形成于计划经济时代，带有该时代的烙印，如铁路法规体系中的基本法铁路法，该法制定于计划经济时代，并且在制定以来22年从未修改，其特征表现为以权力为中心，没有深入到权利，此处权力主要是铁路主管部门的权力，权利主要指旅客、铁路建设投资者以及其他相关利益主体的权利。这二十来年我国市场经济已初步形成，市场经济带来社会结构的变化，带来利益主体多元化，铁路法已无法回应这种变化，特别在高速铁路的建设与营运后，尤其难以适应。由于高速铁路是市场经济的产物，铁路法较少涉及权益保护的主体都是影响高速铁路发展重要的主体：如果高速铁路建设投资者的权益无保障，则高速铁路建设将面临投资资金短缺问题；如果高速铁路旅客权益无保障，则会选择其他出行方式,从而导致高速铁路收益低,投资的运营成本难收回；如果高速铁路涉及公共利益和私人利益，高速铁路规划也应尊重相关利益主体的权益。可知，铁路法无法满足铁路运输业发展需求，同时，以铁路法为基础制定的有关行政法规、行政规章以及各种规范性文件亦无法满足其需求，因此铁路法规体系亟待完善。然而，由于种种原因，铁路法的修改工作迟迟不能进行，一些不可缺少的行政法规也久久没有颁布。当下高速铁路在我国迅猛发展，受到世人关注，迫切需要通过立法解决高速铁路发展中面临的问题，借助这一契机，推进铁路法法的修改工作尽早纳入议程，并进一步完善我国铁路规体系。当然，完善铁路法规体系的工作涉及的内容繁多，本文涉及的只是冰山一角，仅就笔者认为高速铁路目前面临的几个重要问题着手，尝试对从高速铁路建设、高速铁路安全、高速铁路服务中较突出的问题，进行分析，发现需完善的部分，提出完善建议。二、研究思路与研究方法本文的中心主题是对高速铁路发展的法律环境进行分析，阐述法律缺陷并提出完善建议。高速铁路发展面临什么问题？怎样评价现有铁路法规体系对高速铁路发展作用？高速铁路的发展将对现有铁路法规体系产生怎样影响？如何建构包含高速铁路法律制度的铁路规范体系？这些问题是本文尽力探求的所在。本文通过对我国铁路法规体系的一般分析和对我国高速铁路法的特殊分析，找出铁路法规体系中对于普通铁路发展规定的不足之处，以及其对于高速铁路发展规定的不足之处，对于共同的问题可以通过修改原有法律制度规定来解决，对于高速铁路特有的问题，在铁路法律体系内的法律、法规、规章及规范性文件不同层次法律文本中增加专门内容规定以解决。实证分析法。本文的主要目的是解决高铁路发展过程中出现的问题，论证完善措施。因此，实证分析法是本文的前提和基础。本文通过对大量法律、法规、规章和规范性文件研究分析基础上，总结出了我国铁路法律存在的问题。比较研究的方法。通过借鉴国际上已有成功经验，汲取境外成熟的法律规定，结合本国实际制定相关制度规定，弥补我国现有的法律制度的缺失，明确我国铁路法规体系的完善方向。在文章第三部分借鉴了爱尔兰、俄罗斯、韩国、台湾等国家与地区的相关立法，进而提出立法建议。历史研究的方法。本文在涉及铁路法内容陈旧部分写作中运用此方法，分析了铁路法的宗旨制定的时代背景，以及铁路法制定以来我国社会、经济和法治环境的巨变，说明该法已不适应当前的发展需求。三、研究价值本文研究的理论性价值。本文从铁路建设、铁路安全、铁路服务三个方面对铁路法规体系的研究。我国学界对铁路法规体系的研究多是对国外铁路法制的研究，国内的研究也集中于铁路改革方面研究，对于铁路建设方面和铁路安全方面仅有几篇一般性文章，且仅研究了个别部分内容，对于铁路服务部分几乎找不到文章。本文中有关铁路建设的规划部分，铁路安全的全方位安全监督制度设计以及铁路服务部分是文章的创新之处。本文研究的实践价值。本文关注了高速铁路这一新情况，新问题的法律制度问题，据本人了解国内法学界没有做过高速铁路法律制度研究。本文虽还做不到系统、全面、深入的研究，但希望能引起抛砖引玉的作用，若高速铁路法律制度的研究能受到更多的关注，更多人投入到这项工作中来，定能对于高速铁路的可持续发展将起到重要作用。本文研究的观念价值。由于受计划经济时代下传统的行政理念“命令与服从”管理模式的影响，我国铁路法规体系一定程度上存在重权力、轻权利问题，然而，现代的市场经济下利益主体多元化，各主体的权益都应受到保护，原有的管理模式将阻碍相关主体的权益受到保护，本文建议建立高速铁路服务评价与认证制度，铁路主管部门及铁路运输企业在服务方面的职责，环境影响评价制度和公开制度等制度，就是希望通过制度的设计保障相关主体的权益，以主张权利观念和强化政府的责任与服务意识。第一章 我国铁路法规体系现状的一般分析第一节 我国铁路法规体系概述铁路法规体系是国家管理铁路的有关法律、行政法规和规章组成的统一整体，是保证铁路部门依法治路的重要前提。建立适合铁路特点的铁路法规体系是加强铁路法制建设的一项重要内容。在我国铁路法规体系分为三个层次：第一个层次为国家法律；第二个层次为行政法规，即国务院发布或经国务院批准有铁道部或其他部门发布实行的各种规定；第三个层次为行政规章，主要是铁道部发布的各种实施细则、规程和规则、办法、规定等，也包括铁道部与其他部委联合发布或其他部门根据行业管理的职权所作出有关铁路管理方面的行政性规定。孙林.铁路法概论M.北京：中国铁道出版社，1992：12.在法律层次，主要有1991年通过的铁路法，共有6章94条，内容涉及铁路运输营业、铁路建设、铁路安全与保护、法律责任等基本法律规定。该法作为国家管理铁路的基本法律，调整铁路与国家、企业、其他组织和公民在铁路建设、安全、运营、发展等方面所发生的各种社会关系的法律规范，在铁路法规体系中处于最重要的地位，是铁路法规体系的龙头。除了铁路法以外，其他法律，如民法通则、合同法、消费者权益保护法、环境保护法等也是铁路法规体系中法律方面的内容。在行政法规层次，比较重要的有：铁路运输安全保护条例制定于2004年,该条例对铁路运输安全相关问题作了规范，对维护铁路运输安全、保障铁路运输畅通起到了积极的作用。铁路交通事故应急救援和调查处理条例制定于2007 年,该条例对铁路交通事故涉及的主体、内容及其权利义务都作了详细的规定，对及时处理事故，恢复铁路运行秩序、维护各方当事人的合法权益具有积极的意义。还有铁路货物运输合同实施细则、铁路旅客运输损害赔偿办法和铁路卫生交通检疫办法等数十件法规，内容涉及客货运输、损害赔偿、安全保卫等，对调整铁路活动中各种法律关系起着十分重要的作用，是铁路法规体系的骨架。在部门规章层次，铁道部在几十年的铁路管理实践中，制定了大量的行政规章，对加强铁路的管理，保障铁路运输生产经营活动顺利进行，起到了一定的作用，内容涉及客货运输、安全保护、运输市场准入、运输行为、铁路技术等方面，主要有：铁路建设管理办法、铁路企业伤亡事故处理规则、铁路交通事故调查处理规则、铁路行车事故处理规则、铁路技术管理规程、铁路安全监督管理办公室职责规定、铁路建设工程质量管理规定、铁路基本建设项目投资控制管理办法、铁路基本建设变更设计管理办法等等。第二节 我国铁路法规体系存在的问题我国现行铁路法规体系存在很多问题，就内容而言，主要表现为相关立法内容相对滞后，可操作性较弱，权责规范有失平衡；就结构而言，主要是现有的铁路法律规范效力层级低的问题，配套法规规章不足。田根哲.加强铁路法制建设促进铁路跨越式发展J.中国铁路，2006(8)：21文中提到目前规范铁路的行政法规只有3件，即1950年颁布的铁路留用土地办法、铁路军运暂行条例和2004年修订发布的铁路运输安全保护条例，抓紧研究制订铁路交通事故处理条例、铁路旅客运输管理条例、铁路货物运输管理条例、铁路建设管理条例。尽快形成以铁路法为基础，以“五条例”为骨干，一系列配套规章为辅助的比较完善的铁路法规体系。孙林.关于完善铁路立法有关问题探讨J.铁道运输与经济，2001(6)：10.文中提出以铁路法为依据，制定十个条例，作为铁路法的配套立法。这十个条例包括：铁路运输企业条例、铁路旅客运输条例、铁路货物运输条例、铁路交通事故处理条例、铁路运价管理条例、铁路基础公司条例、铁路债务处理条例、铁路技术条例、铁路建设条例和铁路改革条例。此处，仅就铁路建设规范、铁路安全规范、铁路服务规范几方面存在的问题，作如下探讨：一、建设规范方面的问题铁路建设法律制度主要包括铁路建设规划、铁路建设投资、铁路建设项目和铁路建设安全、铁路建设用地、铁路建设市场、建设合同等方面的内容。张晓永.论我国铁路建设的法律规制J.生产力研究，2008(6)：20.笔者认为，铁路建设规划和铁路建设投资的制度规定实际上可以涵盖后面的铁路建设用地、建设市场、建设合同等内容，因此，此处主要探讨铁路建设规划和铁路建设投资的部分。目前对铁路建设规划及投资制度主要分成两级加以规范：第一级主要是铁路法的第二章铁路建设部分内容与城乡规划法、环境影响评价法等相关规定；第二级为国务院制定的行政规章，如国务院关于改革投资体制的决定，国务院关于引导和鼓励支持个体私营等非公有制经济发展的若干意见等等，以及铁道部制定的部门规章，如铁路建设管理办法、铁路基本建设计划管理办法等等。此外，还有规范性文件如铁路基本建设计划管理办法、铁路建设项目变更设计管理办法、铁路建设项目管理指南、关于继续开放铁路建设市场的通知等等。在法律层面，建设投资者权益保护内容和铁路建设规划规定不足。铁路法第三章33条到41条专门对铁路建设作了规定，主要涉及铁路规划与计划的基本原则，建设用地的管理，铁通轨道及技术标准，建成验收制度，铁路道口的设置与管理，铁路桥梁的修建的规定。一方面，这些条文中没有涉及铁路建设投资内容的规定，缺少有关直接投资的股东权益保障机制以及股权分配方式、铁路运营方式的规定。另一方面，铁路建设规划的内容的规定多是一些原则性的规定，且操作性不足，没有涉及合理利用土地及环境保护的内容，同时相关程序性规定不足，缺乏民主参与规定。例如，铁路法第33条规定“铁路发展规划依据社会发展、国民经济和国防建设的需要制定，并与其他交通运输规划相协调。”该条文仅规定了制定发展规划的原则和依据，但这一依据仅局限于“社会发展、国民经济和国防建设”，未规定合理利用土地和保护环境内容，同时未明确规定规划的制定主体、审批部门以及规划如何取得效力等程序规定。又如，铁路法第34条规定“地方铁路、铁路专用线、专用铁路的建设计划必须符合全国铁路发展规划，并征得铁道部或者铁道部授权的机构的同意。”该条文仅规定了建设计划的要求和条件，但仍未具体规定建设计划的制定程序，如规定制定主体、审批部门、审查程序和计划如何效力等内容。此外，这两条的规定缺乏民主参与规定，规划和计划的制定实际上只是在上下级行政机关组成的系统内部封闭地运行，未给予利害关系人参与和发表意见的机会。在法规层面，缺乏专门规范建设活动的行政法规。虽然2009年12月29日向社会公开铁路建设条例（征求意见稿）规定了部分铁路建设规划及投资内容，但至今仍未最终经过法定程序制定出来，所以，仍然缺乏专门的行政法规对此类铁路建设活动进行规范。在规章层面，缺乏铁路建设活动的程序规定以及铁路投融资制度配套规定。涉及铁路建设规划主要有铁路建设管理办法和铁路基本建设计划管理办法对铁路拟建设项目制定程序和项目政府资金审批程序进行了规定。铁路建设管理办法第12条规定依据铁路建设规划，对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；根据批准的铁路中长期规划或项目建议书，在初测基础上进行可行性研究，编制可行性研究报告。项目建议书和可行性研究报告按国家规定报批。铁路基本建设计划管理办法第5条规定，使用政府性资金的投资项目，按国务院和国家发展改革委确定的审批权限，分别由国务院和国家发展改革委审批，5000万元（不含）以下的小型项目由铁道部审批。仍缺乏应具备的程序规定，如助于民众参与的环境影响评价制度和公开制度规定等。为配合铁路建设投资制度改革，国务院和铁道部分别制定了规章和规范性文件。国务院公布国务院关于投资体制改革的决定及国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，允许社会资本进入铁路行业，并要求积极推进铁路投资主体多元化。铁道部发布关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见向国内非公有资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营等四大领域。但由于有关对外开发铁路市场的具体制度内容不清晰，甚至缺乏，例如，没有规定有关直接投资的股东权益保障机制以及股权分配方式、铁路运营方式的规定，构成了民间资本进入铁路的障碍。谭克虎.合资铁路的监管政策研究M.北京：中国铁道出版社，2007：23.再如，虽然大多数合资铁路公司初步建立了现代企业制度，但是企业的董事会成员和管理层人员大多被委派或行政任命的，而不是按照公司法的规定进行任命。铁道部和地方政府都很重视合资铁路的修建，对合资铁路的车站设置及新线项目等方面提出高要求，却没给予直接经济补贴，加重了合资铁路公司的还贷压力，损害了建设投资者的权益。王恩桂，王稼琼.我国民间资本参与铁路建设的法律障碍J.北方交通大学学报，2003(3)：16.这些问题造成相关建设投资规定对促进投资制度改革的作用难实现。可知，现二级管理下铁路法对投资者的权益保护以及对相关公众的公开程序内容规定不足。同时，缺乏专门规范铁路建设活动的行政法规，使得铁路法的原则性规定无法具体化，相关配套规章及规范性文件难以形成，或内容难以统一。铁路法实施以来，上述一些规定基本上还是符合我国国家实际的。但是随着社会主义市场经济的发展，特别近期铁路大步迈入高速铁路时代，铁路的路网建设、设备质量都要比以前有质的飞跃，这些变化和要求在法律法规中都未得到反映。铁路建设工作迫切需要制定法律效力高、内容具体完备的法律法规。二、运输安全规范方面的问题目前我国铁路运输安全主要分成三级加以规范：第一级主要是铁路法的第二章铁路建设、第四章铁路安全与保护与安全生产法，道路交通安全法等；第二级铁道部自定的行政法规，如铁路运输安全保护条例、铁路交通事故应急救援和调查处理条例、铁路旅客意外伤害强制保险条例等；第三级为铁道部自定的行政规章，主要有铁路交通事故调查处理规则、铁路技术管理规程、铁路运输安全设备生产企业认定办法、铁路200250km/h既有线技术管理办法、铁路客运专线技术管理办法（试行）（200250km/h部分）、铁路客运专线技术管理办法（试行）（300350km/h部分）、铁路运输安全设备生产企业认定实施细则、铁路建设工程质量管理规定、铁路建设工程勘察设计管理办法、铁路客运专线竣工验收暂行办法、铁路建设项目竣工验收交接办法、新建铁路项目安全评估暂行办法、铁路工业产品质量监督管理办法等等，以及其他有关规章制度和相关技术标准。在法律层面，虽然铁路法对铁路运输安全保护做了专章的规定，但运输安全在铁路法中只占一部分，且规定的较简单，并且存在权责不平衡，缺乏事前、事中和事后的安全监督制度问题。铁路法第四章从第42条到第59条规定了铁路安全与保护：第42条规定了铁路运输企业运输设施保障和旅客和货物运输安全义务；第43条至第46条规定了地方各级政府及有关部门保护铁路运输安全的职责；第47条至第59条详细列举社会公众不得违反铁路秩序侵害铁路安全的义务及处罚方式。存在不足之处表现为：首先，对于铁路系统内部安全责任规定少，对于公民、组织不妨害义务规定多。法条中仅五条规定了铁路企业、政府及政府相关部门安保义务，另外十二条对公民、组织设定了不得侵害的义务及处罚的措施。其次，相关内容规定模糊。例如，铁路法第57条规定，发生事故后，铁路运输企业应当依照国务院和铁道部关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常行车，任何单位和个人不得阻碍。然而，规定及时恢复通车的制度概念模糊，操作性差，如何理解及时恢复通车？“7.23”动车事故中，相关部门理解的及时就是采取快速掩埋办法及时恢复通车。刘哲昕.“7.23”动车追尾事故应急处理引发的法律思考J.法学，2011(8)：11.最后，缺少体现风险控制和预防的条款。由于，当时盗窃铁路设备和运输物资、抢劫旅客财物和铁路运输的货物的行为，使铁路运输安全面临严峻局面。该背景下，此规定在一定程度上起到了维护运输秩序的作用。然而，现代安全监管理念是预防为首，并需建立事前、事中、事后监督的完整的安全体系，遗憾的是在这部陈旧的铁路法中寻觅不到体现风险控制和风险预防精神的条款。在法规层面，虽先后制定了三条行政法规对铁路安全各个方面问题进行了规定，但是内容上存在不少问题：1.铁路运输安全保护条例该条例对铁路线路与营运安全保护以及社会公众义务、监督检查、法律责任做了规定。完善了有关政府及部门、铁路管理部门保护铁路运输安全的职责和铁路运输企业的安全生产责任，设立了相关安全保护保护制度。但是对于认证制度、行车标准、测试与评估作业及监督管理措施等要求规定不足，或者没有涉及。例如，铁路安全保护条例第35条和第36条，仅规定了国家铁路管理部门对机车车辆设计生产维修企业实行行政许可、市场准入制度，对机车车辆投入使用前验收制度，但缺乏机车车辆质量跟踪监测制度。如机车车辆投入使用后，在运输过程中的跟踪监测没有制度规定，对于不符合安全标准的机车车辆，未规定损失赔偿和召回制度。同时，对机车车辆在使用过程中因出现质量问题，或维修不当造成机车车辆损坏而威胁到运输安全的情况的安全责任未作规定。除了机车车辆外，环境方面的列车控制、信号等系统化设备的的跟踪监测制度以及人员方面的规定也不尽完善。又如，该条例未规定行车标准，我国仅各个基层站段制定的车站行车工作细则规定了行车标准，因对制定和修改程序和编制的具体内容认识不同，有些地方仅根据上级要求、领导指示进行制定和修改，有些地方对行车规章规定得太细使得细则不具有可行性，导致无法建立统一的行车管理标准，统一细则规章管理模式。卢永亮.强化站段行车规章管理为安全生产创造条件J.铁道运输与经济， 2006(7)：22-23.同时，行车标准较为狭隘，意在强调系统本身在设计、兴建制造、营运安全管理上，足以预防行车通营运可能产生危险之相对能力，但不强求具备任何危险防御能力，这仅能称为避免行车营运所能产生危险的“安全营运能力”。但铁路运输是一个专业性及整合性的系统，仅以上述条件作为标准，对于安全的确保，实有所不足。同时，对于旅客而言，统一的行车标准可使其获得最基本的权益保护，倘若发生不幸事故，涉及有关事故索赔、相关单位及人员责任、旅客责任保险等事项时，旅客在主张损害赔偿的权利时，在证实铁路运输未符合上述安全规范的标准或程序时，则可采用其作为证据，要求铁路运输业者给付损害赔偿。同时，完整的保障体系下，哪个环节出错，可以将责任追究到具体个人，以免未罚到当罚之人，避免同样的问题反复发生。2.铁路交通事故应急救援和调查处理条例该条例规定人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元，行李损失的赔偿限额为人民币2000元，规定的限额明显与现实相去甚远，以至于“7.23”动车事故，铁道部提出了赔偿方案，一开始赔偿17.2万，接着是50万，最后是91.5万，赔偿的数额不应该是一个变化的数额，应当是由一个合理的法律标准来确定的。3.铁路意外伤亡保险条例1951年制定，其规定所有上车的乘客都要购买此险，费用包含在票价内，按照基本票价的2%收取，但是它是否按照保险的规则来运营的？赔付率多少，怎么提取？这些信息我们了解不到，铁路部门也没有公开相关的信息。该条例的一些规定已不符合现今的发展需要，事实上，与它同一天出台的还有航空和轮船的强制险，但是现在已经废止了。在规章层面，现行铁路安全法律法规中行政规章较多，但是效力低且适用范围有限，若无最高立法机关颁布的法律以及最高行政机关颁布的行政法规，其存在也就缺少母法的依据。同时，规章中大多是在计划经济体制下制定的，有许多内容不能反映社会经济发展的要求，尤其是高速铁路投入营运来的运输组织方式变化及新技术、新设备、新工艺对铁路技术管理要求，此外，还存在且部分内容重叠性或矛盾的问题。可知现三级规范下，第一、二级大致是以铁路运输企业、有关政府及部门与社会公众相关行为的要求为主，但对于认证制度、行车标准、测试与评估作业及监督管理措施等则没有相关条文加以规范。这对铁路运输系统相关产品设计与制造、进出口的验证认证与测试、以及铁路运输安全监管行为将无法源基础。第三级的行政规章对外法律的适用范围有限，部分内容不能满足现代发展需求而且部分内容重叠性或矛盾。虽在我国铁路运输安全规范架构尚属适当，但构架之下铁路运输安全规范内容仍难适应发展需求，铁路安全事关重大，有关安全规范亟待修改完善。三、服务质量规范方面的问题目前我国铁路服务质量主要分成两级加以规范：第一级主要是铁路法与合同法、消费者权益保护法等相关规定；第二级为铁道部自定的行政规章，如铁路旅客运输规程、动车组列车旅客运输管理办法(暂行)、动车组站车客运人员服务规范、铁路旅客运输服务质量监督监察办法、动车组列车服务质量标准（暂行）等。此外还包括其他规范性文件，主要有国家标准包括两个部分即铁路旅客运输服务质量标准（列车）（GB/T 25341.2-2010）和铁路旅客运输服务质量标准（车站）（GB/T 25341.1-2010），行业标准分也分为两个部分即铁路旅客运输服务质量标准（车站）(TB/T 2967.1-2002)和铁路旅客运输服务质量标准（列车）(TB/T 2967.2-2002)。从法律层次来看，我国缺失铁路质量规范制度。铁路法中涉及服务内容主要有四条，如第5条规定了铁路运输企业提高运输服务质量的义务，但对于依据什么标准、按照什么方式来提高服务质量没有具体的规定，且没有责任的规定，仅是宣示性的立法。第10条规定了安全和正点到达义务。第12条规定了车次延误的铁路运输服务方责任，但该规定未明确旅客获得救济的方式，换言之，并没有明确规定铁路运输企业的民事责任。第13条对列车上的卫生清洁、餐饮供应做了规定。消费者权益保障法虽规定了消费者权益和经营者义务，铁路运输服务有其特点，涉及复杂问题，并非该法能涵盖的。然而，国外一些国家的法律层面不同程度的规定了铁路服务质量内容，如韩国的大韩民国铁路事业法第1条有关立法目之一就是“为铁路使用者便利”，并且，在第三章专章规定了铁路服务质量提高的内容，主要包括相关负责的主体、服务质量评价、结果公开等。韩国国土海洋部.大韩民国铁路事业法Z.2008-06.俄罗斯联邦铁路运输法第1条第1款中规定了及时、优质地保证自然人、法人及国家对铁路运输的需求，第3款铁路运输按照写了原则进行运营其中包括保证运输服务的畅通、安全和质量。曹钟雄.国外铁路法规体系汇编M.北京：中国铁道出版社，2003：203-205.相比下更凸显了我国法律层面有关铁路服务质量的规定的匮乏。从规章层次来看，规章部分内容缺失或陈旧，不利于保护铁路消费者的权益。规章方面主要有铁路旅客运输规程来调整铁路运输关系，然而其相关规定内容滞后难以适应现今发展：首先，对承运人晚点的违约责任作出明确的规定。依据规程第7条到第10条规定，要求铁路运输安全正点到达，仅对因承运人过错造成的物品损失或旅客人身损害给予赔偿，对于列车晚点给旅客造成的损害，目前铁路领域相关法律法规并未对承运人晚点的违约责任作出明确的规定。其次，身体损害赔偿数额过低。规程第113条规定旅客身体损害赔偿金的最高赔偿限额为40000元。经承运人证明事故是由承运人或托运人和旅客的共同过错所致，根据各自过错承担责任。这一赔偿数额明显不能适应当下经济发展的人民生活水平提高后的标准。其他规范性文件层面上看，主要规定了服务质量、监督制度等内容，但是存在如下问题：一是对于硬件设施质量，有关特殊服务和新的服务内容未作规定。为适应高速铁路发展要求，铁道部运输局专门制定了动车组列车旅客运输管理办法(暂行)和动车组站车客运人员服务规范分别针对CRH商标的动车组开行、CRH动车组运营有关的车站和CRH动车组服务的站车客运人员服务规范进行规定。此外，还有国家和行业两个铁路客运服务标准，国家标准铁路旅客运输服务质量标准（列车）（GB/T 25341.2-2010），规定了铁路客运工作人员的，包括候车、乘车、购票、出站等环节的服务标准。然而，这仅涉及工作人员的行为质量等服务的软件内容，对车辆及车厢内各种备品等与旅客旅行的舒适程度有直接关系的硬件设施质量没有规定。张迦南，杨浩.基于乘客需求的旅客列车服务质量评价体系研究J.铁道运输与经济， 2008(4)：39-40.此外，没有规定特殊服务，在民航的国家标准公共航空服务质量（GB/T 16177-2007）中规定了特殊服务，如对重要旅客和老、幼、病、残、孕做好特殊服务，甚至还有乘务员对头等舱或重要旅客实行姓氏尊称服务。未针对一些新的服务内容和手段增加相应内容，如电子客票的规定，公共航空服务质量（GB/T 16177-2007）中对其进行质量要求的规定，包括进行完整的旅客订座记录，以适当方式将航空公司的运输条件等旅客须知内容告知旅客等。GB/T 16177-2007，公共航空运输服务质量S.二是未规定服务质量标准依据的评定要求、规则和程序，以及评测后相关主体的责任承担等内容。铁路旅客运输服务质量监督监察办法（以下简称办法）第3条规定铁路运输企业必须确定负责铁路旅客运输服务质量监督监察工作的职能部门，并确定铁路旅客运输服务质量监察监督人员；必须明确受理旅客、货主投诉的部门，向社会和在铁路客运营业场所公布投诉电话号码、通信地址、邮政编码、电子信箱等，并报铁道部备案。受理投诉的工作人员要热情接待、积极处理和答复旅客、货主的投诉。该条规定是铁路运输企业授权相关管理人员监督进行内部测评的依据。然而，可操作性不强：首先，未规定依据的评定要求和规则。我国虽规定了国家和行业两个铁路客运服务质量标准，但是未规定统一评定制度，易导致评价的结果不统一，或者评价结果难以达到应有效果等问题。民航服务方面，在2007年相关部门发布公共航空服务质量（GB/T 16177-2007）的同时，发布了与之配套的公共航空服务质量评定（GB/T 18360-2007）规定了公共航空运输服务质量评定的要求和规则；其次，未规定遵循什么程序，即在什么时间，采取什么样的方式进行评价未作具体规定；最后，未规定测评的后果，即质量不符合标准承担怎样的责任等等内容未进一步规定。三是缺乏旅客反馈制度。铁路未建立相关旅客反馈制度来配合办法实施。其他服务行业这方面立法工作走在前面，如电信服务行业依据电信服务质量用户满意度指数评价制度以及电信服务质量用户满意度（TCS）测评方案进行评分以促进服务质量的提高。再如，民航服务行业发布了公共航空运输服务消费者投诉管理办法，成立了中国民航总局消费者中心，使得旅客的不满可以通过法律的途径表达出来。可知现二级我国铁路运输服务规范架构下，铁路服务立法内容略显简单，缺少专门的行政法规，尚不足以起到提高和控制客运服务质量的作用。从内容上看，相关制度部分内容缺失，如缺乏责任监督规定，质量标准不完善，消费者权益保障规定不足等等。从结构上看，缺乏专门规范服务质量的行政法规，使得其上位的法律的概括性规定无法得到具体化，使得其下位的规章及规范性文件的制定无具体的依据，容易使服务内容不全面，操作程序简单化，难以将服务质量法律法规的原则和价值体现于其具体的规定中。第三节 我国铁路法规体系所存问题的原因我铁路法规体系中存在上述问题的原因是多种多样的，笔者仅就其主要原因做如下分析：一、铁路法的宗旨陈旧铁路法是铁