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项目来源：北京市哲学社会科学规划项目项目编号：06BJBJG181 起止时间：2006、32012、10主要完成者：杨庆英 *所在院系：会计学院 成果形式：研究报告项目负责人简介杨庆英，1954年出身于北京。1990年在北京经济学院获经济学硕士；2004年在中国人民大学商学院获管理学博士学位。首都经济贸易大学会计学院教授、研究生导师、中国注册会计师、注册评估师、注册税务师，曾任首都经济贸易大学财务处长、审计处长，致力于审计学教学、科研实务工作20余年。主要研究领域为审计学、财务管理、国有资产管理。在审计理论与实务研究领域有一定建树。杨庆英教授主持完成国家社会科学基金、北京哲学社会科学规划课改各一项，主持北京市教委委托研究课题三项，作为主要成员参与国家社科基金课题和北京自然科学基金研究课题各一项。在审计研究、中国财政等专业期刊发表学术论文50余篇，出版专著、译著10余部。国库集中支付条件下教育系统内部审计创新研究随着财政国库管理制度改革的不断深入，继部门预算和政府采购制度实行之后，国库集中支付制度已在全国普遍推行。该制度是按照社会主义市场经济体制下公共财政发展的要求，逐步建立并完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是构建社会主义公共财政框架体系的重要内容，是预算执行制度的创新。财政国库管理制度改革是财政性资金收缴和拨付方式的根本性变革，对规范财政收支行为，加强财政收支管理与监督，提高财政性资金的使用效率，从制度上防止腐败具有重要意义。国家财政管理制度的改革直接影响教育系统财务经济活动的内容与方式，而教育系统财务经济活动的内容与方式又决定着教育系统内部审计的职能与作用，决定着教育系统内部审计的发展走向。因此必须研究国库集中支付制度对教育系统内部审计的影响及教育系统内部审计的应对思路。一、实行国库集中支付制度的意义实行国库集中支付制度，是我国财政管理制度的一项重大改革，有着十分重要的意义。它将过去财政性资金由财政部门通过主管部门（一级预算单位、二级预算单位）层层拨款、分散支付的旧模式，转变为由国库集中直接支付的新模式，从而在机制和体制上保证了财政性资金在支付过程中不再经过中间环节，直接从国库支付到收款人。这样，有利于消除原有财政性资金支付方式固有的弊端，如：财政性资金在预算单位滞留时间长，降低了财政性资金的使用效率并难以有效集中财力；财政信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供及时准确的依据；财政性资金使用缺乏事前和事中监督，截留、挤占、挪用等违纪违规情况时有发生，甚至出现腐败现象。实行国库集中支付制度后有利于规范财政收支行为，加强财政支出管理与监督，提高财政性资金的使用效率，从制度上防止腐败。二、国库集中支付制度的理论基础国库集中支付制度已有几十年的历史，自1977年我国台湾建立国库集中支付制度以来，目前巴西、意大利、美国、法国等国家，普遍采用了国库集中支付制度。一项制度的普遍建立一定有深刻的思想渊源和相应的理论基础。国库集中支付条件下加强内部审计涉及的重要理论有：公共选择理论、委托代理理论、博弈论。三、国库集中支付对教育系统财务管理的影响教育经费的主要来源是国家财政性资金，财政管理制度的变化直接影响着教育系统的财务管理活动。实行财政国库集中支付后，教育系统内部财务管理将随之发生重大变化，其主要表现在以下几个方面。1、财务支付的方式发生了根本性变化。实行国库集中支付前教育系统各预算单位办理支付时是实实在在的资金划转，而实行国库集中支付后，除少量的现金支出外，各单位办理支付不再是真正意义上的货币资金支出，而是经过“国库集中支付系统”和“银行间的实时清算系统”，采取“财政直接支付”或“财政授权支付”的方式，减少预算指标（用款计划）和用款额度，由国库将财政性资金直接支付给收款人。2、财务管理的重心开始转移。教育系统财务管理的重心由重视资金管理转向重视预算管理，将是实行国库集中支付制度后财务管理的显著特点。3、财务管理目标有所调整。实行国库集中支付制度后，教育系统内部财务管理正在从偏重于经费使用的合法性转向经费使用的效益性，提高包括财政性资金在内的教育经费使用效益将成为今后教育系统内部财务管理的主要目标。4、财政资金使用的合规性得到了提高。通过国库集中支付系统，实现了对财政资金收支运行的全面动态监控。单位在预算执行过程中要更严格地遵守财经制度和程序规定，加强内部控制建设，在任何情况下，都严禁出现乱收费、帐外帐、小金库、转移挪用或挤占财政资金、逃避政府采购等违规、违纪行为，采取切实措施来保证财政资金使用的规范性和安全性。5、财务管理信息化进程进一步加速。国库集中收付制度改革加快了信息化建设的进程，一方面是“金财工程”专线的搭建工作的迅速完成，使各预算单位尽早使用了高速的信息化设备；另一方面是集中支付软件功能的不断完善，实现各财政业务系统的无缝连接，提高了系统的整体应用功能。同时，预算单位财务管理信息化进程也因国库集中支付系统的引入而获得了快速发展的一个良好契机。四、国库集中支付对教育系统内部审计的影响1、审计工作将呈现新的特点。首先，事前、事中和事后审计并重。其次，审计评价将呈上升趋势，审计监督将更加突出重点。第三，非传统财务领域的审计活动将逐步增加。第四，对审计人员的素质要求将越来越高。2、审计内容将不断接近现代内部审计的要求。首先，要适应国库集中支付制度的要求，加强内部控制审计，积极探索管理审计。第二，更加重视预算执行与经费使用效益审计，加强对预算执行过程的监督和执行结果的评价。第三，积极探索经济管理风险审计。第四，加强和完善领导干部任期经济责任审计。3、审计方式将不断创新和变化。其一，广泛应用电子信息技术，将是教育系统内部审计的主要手段。其二，查账与非查账方式相结合，将是教育系统内部审计的基本模式。其三，形式灵活多样、程序更加规范，将是教育系统内部审计的必然趋势。五、教育系统职务犯罪分析与防范国库集中支付制度的实行，有利于规范财政收支行为，防止截留、挤占、挪用等违纪违规情况的发生，提高财政性资金的使用效率，从制度上预防腐败。1、教育系统职务犯罪的现状发生在教育系统的职务犯罪活动，归纳起来主要有以下几种表现形式：贪污、挪用、私分公款；做账外账，私设小金库；基础建设和物资采购环节犯罪；招生环节腐败、贿赂犯罪；具有教育行业特点的案件。2、教育系统职务犯罪的特点就教育系统所发生的职务犯罪案件来说，有其共同的特点：犯罪主体相对集中；犯罪环节相对集中；作案手段多样化、复杂化，隐蔽性强，查处难度大；“窝案、串案”多；案件数量逐年上升，金额越来越大。3、教育系统职务犯罪的原因分析分析教育系统职务犯罪的发案原因，既有犯罪者自身的主观因素，又有客观的外界条件，主要体现在以下几个方面：坚定的理想信念发生了动摇；财务管理松懈、混乱；缺乏有效的监督制约机制；用人机制存在缺陷；社会环境变化诱发教育系统职务犯罪。4、进一步加强预防和查处教育系统职务犯罪的对策加强理想信念教育和法制教育，提高拒腐防变的能力；完善制度，强化管理；强化监督，不断完善监督制约机制；坚持打防并举、标本兼治，重在治本。六、新环境下教育系统内部审计体系的构建在新环境下，强化教育系统内部审计工作基础，优化教育系统内部审计环境，建立健全以内部控制审计为基础，预算执行和财务收支审计为统领，以领导干部经济责任审计为重点，以管理审计为拓展，以后续审计为保障的教育系统内部审计体系，加强内部审计工作结果利用工作。1、优化教育系统内部审计环境第一，创造条件，改善教育内部审计制度顶层设计。首先，要将各级教育部门和单位内部审计工作领导体制、内部审计机构设置及其工作职责范围、审计人员任职条件及配备编制以及内部审计工作的目标等，以部门规章和规范性文件的形式予以确立；其次，要分层次细化设计，加强各级教育部门和单位内部审计制度的“顶层设计”。第二，明确责任，促进各级领导对教育内部审计的重视。一要按照现行教育管理体制，明确各级教育部门和单位主要领导的经济责任，促进“内需”；二要依法落实内部审计工作的领导责任。第三，强化建设，提升教育内部审计队伍素质。一要合理定员定岗，明确岗位职责；二要加强业务培训，提高审计业务胜任能力；三要健全管理机制，增强审计人员队伍活力。第四，深入宣传，改善教育内部审计工作环境。一是深入宣传内部审计工作的意义与作用；二是全面宣传教育内部审计的各项法规制度；三是广泛宣传教育系统内部审计的先进典型。第五，加强检查与指导，推动教育内部审计科学发展。一要持续开展对教育系统内部审计工作规定落实情况的检查；二要推动年度内部审计工作的落实；三要加强实际工作调研和学术理论研究。2、强化内部控制审计。教育系统单位的内部控制审计是指内部审计机构为了完善单位内部控制，保证其有效执行而对本单位内部控制体系的健全性、有效性所进行的了解、测试和评价活动，主要包括对教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购活动、工程管理中内部控制体系的审查和评价。3、改进预算执行和财务收支审计（1）预算执行和财务收支审计的主要内容在开展预算执行和财务收支内部审计中要坚持“全面审计、突出重点”的方针。要根据国库集中支付条件下的特点与单位的实际，既要对预算与财务管理进行全面检查，更要重点关注容易出现问题的业务领域和关键环节。首先，全面了解单位财务经济管理状况和主要工作任务与目标。第二，检查单位预算管理的总体情况和项目预算执行的具体结果（或进展情况）。第三，检查单位各项非财政拨款资金收支管理的总体情况和“收支两条线”政策的执行情况。（2）开展预算执行和财务收支审计的主要步骤听取单位有关领导和管理部门关于预算管理和财务经济活动及其相关的情况介绍。收集、解读、分析与财务预算管理相关的各种书面材料。获取上级批复单位预算的文件、财务决算报表及相关资料。查阅会计账簿和会计凭证记录，确认财务决算报表数据，并将有关记录与数据年度预算进行核对。抽查验证有关业务，确认相关财务经济活动的真实性、合法性和完整性。获取相关审计证据，整理编制审计工作底稿，为撰写审计报告作准备。（3）开展预算执行和财务收支审计的基本策略检查详略得当，注意突出重点。解读制度与检查账目相结合。查账与查业务相结合。实质检查与形式检查并重。发现问题与总结经验并重。4、深化领导干部经济责任审计。签订任期经济责任书，明确任期经济责任目标；开展届中审计，缓解审计任务过于集中的压力；规范干部任命程序，坚持“先审计后离任”的原则；加强宣传，消除认识误区；充实审计力量，提高审计人员业务素质；规范经济责任审计内容，完善经济责任评价指标体系；采取防范措施，努力降低审计风险。5、探索管理审计管理审计直接以被审计单位的管理活动为其审查和评价对象，除了财务审计中可以量化的财务数据的审计内容外，其他在企业管理中的活动均可作为管理审计的对象。目前在我国教育系统中开展管理审计可重点关注以下几方面的内容：内部控制制度、管理组织的设置和运行、固定资产管理、物资采购流程、科研经费的使用与管理。现阶段我国教育系统开展管理审计的对策建议：（1）转变观念，增强服务意识。（2）重视理论研究，加强制度建设。（3）建立教育管理审计的评价标准体系。（4）提高审计人员的专业胜任能力。（5）改进审计方法。尝试开展效益审计。教育系统的效益审计,需要更多地运用经济学概念的效益,即在社会资源稀缺的情况下,实现社会财富最大化。其基本思路是考察各部门和单位的教育资源使用效益，衡量其投入与产出的对比关系，通过对其资源占用、消耗与工作业绩的综合分析，对各部门和单位的资源利用效益做出评价，促进教育资源的优化配置和利用。现阶段我国教育系统效益审计的对策分析：发挥内部审计为单位内部管理服务的职能；明确内部审计机构的定位；完善制度建设；恰当选择审计项目；逐步向事前及事中审计转变。6、扎实开展后续审计。后续审计是指内部审计机构为检查被审计单位对审计发现的问题所采取的纠正措施及其效果而实施的审计。在后续审计工作中，应关注以下环节：了解审计结论，准确落实后续审计工作责任；检查被审计单位的审计整改报告，以便选择后续审计的方向和重点；重视已整改问题的真实性和有效性；重点审查未整改部分并分析查找原因，对症下药，督促整改；做好后续审计记录，提升审计质量和水平。7、加强内部审计结果利用工作（1）内部审计结果利用方面存在的问题教育系统内部审计结果利用工作从总体上看情况良好，但进展还不平衡，在一些部门和单位还存着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：审计整改存在治“标”不治“本”的现象；审计结果利用工作的力度不够；“先离后审”的现象影响了经济责任审计结果的利用；相关制度建设还有待加强。（2）影响内部审计结果利用工作的因素当前影响教育系统内部审计结果利用工作的因素主要有以下几个方面：单位领导的重视程度；部门利益的牵制；外部环境的制约；部门之间的协调配合；审计工作质量。（3）加强内部审计结果利用工作的建议针对教育系统内部审计结果利用工作的存在问题及影响因素，提出以下建议：建立健全内部审计结果利用机制；促进单位加强内部制度建设；积极推进内部审计结果公开；提高审计质量。参考文献：1.财政部、中国人民银行.关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知（财库200124号）2.教育部.教育系统内部审计工作规定（教育部2004年第17号令）3.建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要N.人民日报2005-1-174.中共北京市教育纪律检查工作委员会.激浊扬清教育系统违法违纪典型案例汇编（二）.20055.马言志.国库集中支付环境下审计应关注的几个方面J.审计月刊2006(7)6.赵振林、牟华娟.国库集中支付环境下开展事业单位内部预算审计浅谈J.交通财会2007(4)7.周昕.加强高校效益审计 为创建节约型社会服务J.经济师2008(2)8.陈月圆、张佳春.对我国高校风险管理审