我国城市街头小商贩的管理问题及对策--以怀化为例.doc

题目（中文）： 我国城市街头小商贩的管理问题及对策以怀化地区的研究为例 （英文） the management of the vendors problems and countermeasures in our country in huaihua city as an example of the study area 我国城市街头小商贩的管理问题及对策以怀化地区的研究为例 目 录【摘要】4【关键词】4abstract5key words6前言6一、小商贩与城管的主要矛盾及原因6（一）城管执法61、权利要求方面62、执法方式方面83、执法观念方面11（二）小商贩抗法121、小商贩生存要求122、小商贩生产生活条件133、小商贩面临的经济形式134、小商贩的守法观念13二、解决小商贩与城管矛盾的方法15（一）从城管方面151、改变城管执法观念152、改变其组成结构163、明确城管职能164、完善法律程序185、提高执法人员素质196、继承、吸收、创新执法模式19(二)从小商贩方面201、普及法律常识202、规范经营方式213、引导就业21（三）从政府方面211、合理规范城市规划212、就业引导213、制定相关法律法规，健全法律机制224、增加财政投入225、降低行业准入门槛22（四）从人民大众方面22【参考文献】23致谢24我国城市街头小商贩的管理问题及对策以怀化地区的研究为例【摘要】小商贩是我国经济发展的缔造者，在很长的历史长河里为我国经济的发展和人类生活享受提供了不可或缺的作用。但是，随着生产水平的不断提高，人们对于产品的生产、经营方式的要求也不断提高，对于城市的市容、市貌、规范等也有了进一步的要求。所以小商贩以前的四处游走形式也跟不上时代的发展要求，并与现今法制产生了一定的矛盾。采取什么样的方式解决小商贩与城市管理的冲突问题是我们现当代政府急需解决的重大问题之一。本文通过对怀化市市区小商贩与城管执法的冲突问题的进行深入了解，努力获悉他们间的主要矛盾是什么？产生这些矛盾的关键原因有哪些？怎样才能达到小商贩与城管间和谐共处？通过对这些问题的深入探究和解决，试图能够建立一个即受民众欢迎的城管体系，同时又存在一个以不违反城市管理法制为前提的便于人民大众的小商贩经济体。最终达到在政府管理下的社会和谐。【关键词】小商贩、城管执法、冲突、和谐共处the management of the vendors problems and countermeasures in our country in huaihua city as an example of the study areaabstract vendors is the founder of the economic development in our country , in the long history for the development of our national economy and human life to enjoy providing the indispensable role. but as the production levels rising, people for the production of products, mode of operation requirements improve continuously, for the citys appearance, city appearance, standard and so on also have a further requirements. so vendors of wander form before also cant keep up with the development of the times demand, and now with the legal system produces a contradiction. what is the solution to vendors and city management of conflict problem is modern and contemporary the government urgently needs to solve our one of the biggest issues. this article through to huaihua city vendors and urban management law enforcement of the conflict further understanding, to learn the main contradiction between them is? produce these contradictions of the key reasons? what are those? how can you achieve harmonious coexistence between vendors and urban management? through to these questions to probe and solve, trying to to establish a namely popular urban management system. at the same time, there is a violation of city management in the premise of legal system for the masses of the vendors economy. eventually reach in the government under the management of social harmony. key words vendors、 urban management law enforcement、 conflict 、harmonious coexistence 前言小商贩的存在，为我们的经济发展作出了不可磨灭的贡献，也为我们的生活便利提供了不可或缺的帮助。但是，对于时代发展的今天，小商贩的存在形式却严重影响了城市的建设发展，对城市的管理问题产生了很大的阻碍作用，与现今的法律制度和民众生活要求产生了一定的矛盾。一方面小商贩这种经济体仍然存在着巨大的生存潜力，另一方面小商贩的存在方式却又与城市的管理条例背道而驰。由于这两方面的原因，再加上政府的法律的制定、执行和实施范方面的种种弊端和缺陷，所以就形成了小商贩与城管间矛盾冲突存在的根本原因。而由于小商贩的主要管理者是城管人员，所以对于小商贩的存在和与城管间矛盾的解决问题也就在于小商贩和城管二者的关系问题。一、小商贩与城管的主要矛盾及原因（一）城管执法1、权利要求方面城管全称是城市管理监察部门,是城市管理的综合执法组织 。我国的城管综合行政执法主要是根据行政处罚法第十六条的规定和国务院的一些文件，但综观这些法律和文件发现，其基本内容只是在鼓励各地尽快完成体制改革，详细规定却很少。1997年，国务院法制办批复文件中，只给予城管五个方面的行政处罚权；到2002年，根据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，城管处罚权的范围已经扩大到包括市容卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、无照商贩、侵占道路等七个方面的处罚权。此外，还有一个“兜底条款”，即“省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”。这个俗称“七加一”规定，为城管扩权提供了充分依据。其中我们重点需要讨论无照商贩的问题。根据北京市政府1998年关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知(京政办函1998110号)第一条第五款:区监察组织行使有关法规、规章规定的由区工商行政管理局行使的对集贸市场范围以外的无照经营行为的行政处罚权,调查和取缔违法行为,决定行政处罚。但是这条规定存在诸多问题:首先,处罚权的依据是什么?规定中认为是依据有关法规、规章的规定。何谓“有关法规、规章”?处罚的力度是什么？执行的方式又是怎么样的等等。目前与个体经营有关的法规主要有三部,分别是城乡个体工商户管理暂行条例、城乡个体工商户管理暂行条例实施细则和个体工商户登记程序规定。而根据城乡个体工商户管理暂行条例实施细则第六条规定：经营范围，是指经核准经营的行业和商品的类别。个体工商户可以一业为主，兼营与主业相反的其他业务。 经营方式，包括自产自销、代购代销、来料加工、零售、批发、批零兼营、客运服务、货运服务、代客储运、代客装卸、修理服务、培训服务、咨询服务等 。经营场所，是指厂址、店铺、门市部的所在市(区)、县、乡镇(村)及街道门牌等地址，及经批准的摊位地址或本辖区流动经营的范围。第八条规定：营业执照副本，可作为签订合同、注册商标等的合法证明；对从事客货运输、贩运及及摆摊设点、流动服务的个体工商户可作为营业赁证。第十六条规定：对擅自改变经营者姓名和指定的经营场所不服从监督管理的，给予警告，或者处以一千元以下的罚款；对擅自改变经营方式或者超越核准的经营范围的，没收其非法所得，可以并处五千元以下的罚款；对擅自经营不准个体工商户经营的商品的，没收其非法所得，可以并处一万元以下的罚款；情节严重的，应吊销营业执照及其副本或临时营业执照。但是小商贩属于群聚逐利的行业，对于客流量、需求量、季节、交通、区位等方面依存度很高。而此条例却严重限制了小商贩的生存空间，与小商贩的生存条件严重矛盾，这就造成了其权利与生存的最大障碍。2、执法方式方面城管执法是城管与小商贩矛盾爆发的直接原因。而城管执法中最为人所苛责和抵制的在于执法的方式。我国当前由于城管综合执法成立时间不长、法律规定模糊，使其必要的执法手段欠缺，已有的一些执法手段也存在一定问题，如现有的法律法规对行政即时强制规定模糊，对不听劝告 反复违法而又易于流动的商贩能否行使即时强制权，通过暂扣 查封等手段来实现管理权，法律 法规没有明确规定，致使现实中城管执法权不知如何行使，而且有时即使行使也会给人感觉不合法的印象。而执法过程中一些执法程序行使起来也有相当大的难度。行政处罚程序分为简易程序和一般程序。生活中城管对小贩的处罚行为一般使用简易程序。简易程序又称当场出发程序,是一种简单易行的行政处罚程序,指在具备某些条件的情况下,由执法人员当场作出行政处罚的决定,并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等过程。行政执法人员在进行当场处罚时,应遵循下列程序:1、表明身份。2、说明出发理由。3、给于当事人陈述和申辩的机会。4、制作笔录。5、制作当场处罚决定书。6、备案。7、执行。根据中华人民共和国行政处罚法第三十三条、三十四条及第四十一条之规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。”“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。”“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”也就是说,按照法律规定,执法人员应该首先向违法人出示证件,告知给予行政处罚的事实、理由和依据,听取当事人的陈述、申辩,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书,甚至包括送达所谓的扣押物品清单,。收缴违法物品的行为按照北京市政府关于解决查处无照经营违法行为中若干执法问题的意见规定,并非是行政处罚,而是证据保全的行为。该意见规定:关于查处无照经营行为时,对违法经营物品(包括非法经营商品和工具等)先行登记保存问题。根据处罚法的规定,对无照经营的摊贩没收非法经营物品和工具的处罚,应适用一般程序。但鉴于无照经营活动流动性大,其违法经营的商品和工具不当场采取措施事后难以执行的特点,有关执法部门在查处无照经营违法行为时,可依据处罚法第三十七条第二款规定,对其违法经营的物品和工具作出“先行登记保存的决定”,并实行异地保存然后在先行登记保存的法定期限内,按照行政处罚的一般程序适时作出将其违法经营的商品和工具予以没收的处罚决定。这个登记保存的行为根据行政处罚法的规定,还应该开发收据,让对方当事人确认签名。但是现实中的城管执法却存在着许多不规范的行为。在我们所做的调查问卷中对于城管执法没有出示证件问题居然达到了93%，而城管给出的结论是其身上别着的胸牌就是证件，这只是无照经营的抵赖行为或者没注意的情况下，而城管执法也不可能像警察办案一样直接掏枪制服住歹徒后掏证件，因为那时候违法商贩早已经逃之夭夭了。而针对没收违规财务、商品问题这是法律规定的，并没有出现违法现象。首先我认为，出示证件问题并不是导致抵制执法问题出现的原因，而执法方式、执法手段问题才是矛盾凸显的根本原因。小商贩本身就是小本经营，所经营的财务是其生存的唯一条件，而城管执法过程中，并没有按照相关规定执法，如罚款50元以下，登记扣押财物等问题。对于城管所扣押的财务鲜有拿回来的。而且就算不扣押财物，强拉硬拽、踢倒摔烂物品的现象时有发生，抓到就是扣押物品或者罚款，那么又有谁不想躲得远远的呢。几乎每一个小商贩都有被没收或罚款的经历，所以才导致了小商贩遇到城管就“抱头鼠窜”现象的发生，使城管与小商贩推向了完全相反的对立面。3、执法观念方面（1）法律法规观念在当前的行政管理中，行政处罚作为实现管理目标的主要手段，行政辅导只是作为次要的行政辅导工具。但是在现实生活中执法人却鲜有运用行政辅导功能。同时，由于以处罚为主且代表着国家行政机关的处罚决定，这样就滋生了行政执法人员“官本位思想”，认为自身站在法律的角度，高人一等，丧失了为民服务的思想，更产生了管制、打压、抵制违法小商贩的行为，这就为其执法行动的思想源头产生了一种站在群众对立面的观念，围棋执法不规范化或缺乏合理化产生的根源。（2）执法员素质我国国务院明确规定：“集中行使行政处罚权的行政机关执法人员必须是国家公务员”，“要按照国家公务员暂行条例和其他相关规定，采取考试、考核等相关办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录取”,但是这一规定却如同虚设。全国除了北京、厦门、青岛等少数几个城市是按照这一标准办理外，其它城市的一线城管执法人员基本上都不是公务员编制。所以其执法素质、能力素质的问题都严重的影响了执法的公正性与对法律把握的准确性。（3）部门要求在一些基层城管部门，由于没有实现全额财政拨款，致使城管牟利、执法趋利的现象时有发生。一些地方财政部门按照执法力度给予城管部门奖励，是城管暴力执法存在的体制性原因。根据王毅教授的调研，在华北、东北以及西北地区，根据城管罚款数额给于一定比例返还的财政模式，仍有一定程度的存在。由于趋利思想的影响，执法人员在执法过程中就容易引发为了完成任务而缺乏法律规范化和法律合理化，只要一味的多抓、多扣达到任务最大化。这样就造成了城管执法人员顶着执法的光环做出许多有违法律和道德方面的事情。这样就更加加剧了城管与小商贩间的矛盾。（二）小商贩抗法1、小商贩生存要求首先我们应该清楚的知道小商贩之所以会出现无证经营、流动经营、违法经营的根本原因是因为生活困难，经济来源紧张。而流动小商贩这个行业属于投资小、风险小、要求低、限制少的行业，是一个普通低下层老百姓广泛参与的行业。这不仅关乎小商贩自身的生存、经济来源问题，同时也是个给其它居民带来便利的行为。但是，法律所规定的条例却严重阻碍和限制了其发展，给其设置了许多的障碍。并不是每一个小商贩都能够买得起营业执照、并不是每一个小商贩都需要营业执照，如季节性产品，还有需逐居而生的产业，如上门服务、维修等。对于有一个生存需要的地方，而并不是每一个人都看得到商机、，也并不是一个地方老需要这些产品，同时每一个地方对于一样产品的消耗也有一定的年限和需求，那么这些条件就促使了小商贩的存活条件必须随需而居，随人而去。而相关的法律法规却对此颇有限制，并且严重的影响了相关行业的生存根本，这就造成了城管与小商贩间的直接对抗。2、小商贩生产生活条件小商贩属于逐利行业，同时对于季节、人群、生活习性等密切相关。那么一个地方的消费水平、消费方式等对小商贩的生存都有紧密联系。对于一个人口大国，地大物博，简单的大企业、大公司并不能完全的覆盖所有国民需求区，那么对于小商贩的生存也就存在了必要的要求。而相关行政部门却并不能完全的做到合理的安排资源，那么一边是群众要求，另一边是法律禁止，中间又是小商贩生活所需，所以小商贩的生产生活也成为了游离于法律边缘的存在。成为相应企业并不是所有小商贩都有着能力，而生产生活又成为了其必须，所以这就造成了小商贩的存在与现今体制的矛盾。3、小商贩面临的经济形式随着经济的发展，地区间经济结构已经慢慢形成，但是对于政府而言，每一个地方必须朝着新型城市发展，而乱摆乱放严重影响城市美观、交通等问题。但是却对于城市规划而言，并不能向着想象中的发展，人们的需求在不断的发生变化，城市也在不断的发生变化，而对于规划却显得死板化。那么面对新的经济形势，商人的逐利本性又衍生出来，也就会造成小商贩的逐流而居。对于已经规划好的城市居民区，面对重新增长的经济点又不能作出及时、合理的安排，那么就有只能成为新的违法小商贩。这是法制与法规在新经济形势下逼出来的违法小商贩。其存在只能成为法律之外的游离与城管眼中的违法分子。4、小商贩的守法观念（1）组成人员素质、能力方面小商贩的组成人员主要是普通的地下层中、老年人和能力相对低下人员，其自身知识素质比较低下，对于守法观念淡薄。（2）经济和产品对于其价值小商贩所贩卖的产品和自身的财务是其绝大部分甚至全部的家当，如果被城管部门罚款或者没收那是他们所不能接受的，这就造成了他们抗法的根本原因。（3）对于法律的认可程度对于暴力执法行为群众会产生抵制情绪，对于不规范执法行为他们也会产生不能认可情绪，所以对于守法更加困难。（4）法律的缺陷在他们眼里守法会没钱挣，条件不允许其守法经营；抗法能省钱，不用交钱，免于罚款；这样就造成了普遍小商贩对于法律的抵抗情绪。（5）小商贩的抗法形式a“游击形式”b暴力抗法c违规建筑d庇护、贪腐问题e其它形式综合上述资料我们从中可以看出，城管者和小商贩已在现实中形成了不可分解的对立两方面。他们其中一方作为管理者而另一方作为被管理者，已经形成了上下两级的管理与被管理的角色，这样就导致了管理者丧失了服务意识，完全凌驾于小商贩的地位之上，并且使小商贩有了被城管剥削、压迫的恐惧感，从而最终导致了小商贩与城管执法的完全对立。如何找到一个平衡点使之达到和谐是我们需要探讨的重点。下面我们将从执法方式、思想形态、经济领域、法律措施等方面讨论这一问题。二、解决小商贩与城管矛盾的方法（一）从城管方面1、改变城管执法观念城市管理人员应该明确他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，并不是处于天生而来的统治者、管理者的身份，应该摒弃传统观念的影响，使得城管执法者将被执法者摆脱对立的位置，而作为一个服务者来合理的规范、引导小商贩。放弃那种把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。城管执法部门也应该把自己定位为：一是城市环境秩序的维护者。为城市创造一个清新、整洁、宜居的大家庭，妥善的解决脏、乱、差等问题。二是广大群众利益的服务者。城管执法部门管理的领域较广，与广大群众接触密切，是政府联系群众的桥梁和纽带，应树立执法为民的思想，在执法的过程中维护好广大群众的利益。努力杜绝与民众的冲突问题，避免暴力执法现象的发生，采用以情动人、以理服人的执法方式。三是城市运行问题的发现者。城管执法部门在城市管理工作中处于基础性地位，处于发现城市运行与管理中的各类问题的末端，应充分发挥这种优势，及时发现城市运行中出现的问题及问题产生的根源。四是城市管理效能的提升者。城管执法部门应将城管执法放到城市管理的大局中，及时提出城市管理方面的对策建议，推动城市管理水平的提高。2、改变其组成结构如今人们常见的城管，是指综合执法权改革下产生的城市管理领域的综合执法部门，其名称以及组织也因地而异。市一级的如北京市为城市管理综合行政执法局（下称北京城管局），区县一级的则为城市管理监察大队或者城管执法局等。这样的城管队伍既不是行政机关，而仅仅作为行政授权机构，其下属人员也是完全脱离国家行政公务员编制的人员组成。那么对于其组织结构的改变就显得尤为重要了。面对如此多的事物，迎接这时刻与民众打交道的机会，如何提高行政执法能力、改变民众对于政府、行政人员等的态度等严峻问题，把城管升级为一个独立的行政机关，独立行使行政权力，改变其行权方式，提高其内部成员的执法能力、素质等是关键。公开招聘执法人员、吸收社会群众义务参加执法监督、建立一个自下而上的行政执法监督体系对于城管形象的改变有着尤为关键的作用。3、明确城管职能(1)行政执法职能这是城管执法工作的最基本职能。首都城管执法部门目前拥有300项行政处罚权，涉及工商行政、市容卫生、园林绿化、交通运输、市政公用、环境保护、建筑施工等城市社会生活的各个领域和各个方面。必须通过文明执法、依法行政，认真履行各项行政处罚职能，确保首都的良好城市环境秩序。(2)监督协调职能城管执法部门承担着城市管理十多个方面行政处罚任务，直接涉及到十几个部门，具备与各相关部门联系和协调的优势。应努力实现城管综合行政执法一元管理体制向多元管理体制的转变，加强与政府其它管理部门的互联互动、协调配合，加强对城市管理各项法律法规执行情况的监督，确保城市管理各个方面高效推进。(3)服务保障职能城管执法部门在开展执法工作的同时，应当针对广大市民遇到的问题和困难，发挥好服务功能，努力解决好群众最直接、最现实、最关心的利益问题。同时，也要服务好其它城市管理部门，为首都城市管理营造良好环境，提供服务保障。(4)信息汇总职能这一职能是由城管机关所处的特殊地位所决定的。城管执法处于城市管理的末端和城市管理的第一线，工作覆盖面广，容易发现城市运行和管理中的问题。作为接触城市各类问题的最前端部门，应当在开展执法的过程中及时汇总各种信息，找出城市管理中重要的、具有普遍性的问题。(5)反馈预警职能对于汇总的信息和发现的问题，应当认真进行归纳和分类，并及时反馈到城市管理各相关部门，以便各管理机关能够及时解决问题，将对社会的危害降到最低。同时，可以促使前端管理部门对制定政策、实施行政许可、审批等环节加以改善，实现从结果导向的管理模式转向原因导向的管理模式，提高城市管理的效率。4、完善法律程序(1)城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际制定、执法。(2)建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等。(3)加强监督力量保障各项制度规范化运行，设立专门法律进行执法监督，产生一套机制内和体制外的双重监督机制，邀请民众参与监督执法。(4)从民众实际情况出发，简化行业审批程序，降低行业准入条款，提供部分免费入门行业或政府支助扶持行业。(5)尽可能的多设置免费摊位、自由流动区域，为小商贩提供足够的生存条件，并建立相应的专门法律。(6)执法部门严格要求做到有法可依、有法必依、执法必严，加大执法违法力度。(7)严惩违法。摒除以前罚款、没收财务形式，增设强制劳动、教育等其他方式。5、提高执法人员素质(1)强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质。(2)严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质。(3)加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。(4)注重培养后备人才，努力与各地方院校合作，加强对执法力量队伍的建设。(5)加大对民众中人才的选拨，注重挑选有能力、有素质的人才参加执法，同时挑选群众中德高望重的人参与监督执法。努力达到使小商贩真正的从心里服从判罚，服从管理，改过自新。6、继承、吸收、创新执法模式(1)从原有的城管模式中挑选合理有效的模式继承下来，对于民众方案且不切实际的方式采取听证、试点、论证等方式加以剔除。(2)认真研究国内其它城市特别是大型城市的城管执法模式，将他们的好做法和好经验运用到城管执法工作中来。(3)认真总结和研究本地区、县探索实施的城管执法工作模式，发掘出经验性的、行之有效的工作思路和方式，根据不同区县的特点和实际情况，分类别进行推广。(4)鼓励创新，对于创新模式采取试点、实验、推行等政策，加大对创新人员的奖励。(5)建立小商贩申请经营，城管反馈批准模式，针对政府未发现或遗漏地区采取由小商贩先申请，居民听证会后论证，最后再由相关部门考察批准后经营的方式，采取准入式经营。这样既可以避免政府的遗漏，同时也让民众信服。(二)从小商贩方面1、普及法律常识(1)对于小商贩从业人员定时采取点对点的教育引导，专门教育其知法守法常识，该项普及任务可以吸收社会大众中的法律人士和大专院校人员参与以见面工作难度。(2)从学校抓起，努力教育孩童的基本法律常识，宣讲法律，开设讲座、公开课等。(3)吸收公众义务法律人士定期参与法律流动宣讲问题，与宣传部、教育部等部门联合进行。(4)对于屡教不改人员采取强制劳动、技能培训、法律知识教育等措施，改变以前一味的罚款方式。2、规范经营方式(1)设立经营榜样户，采取每月评比方式产生，奖励榜样经营人员。榜样户的产生由城管、群众、经营业主三方参与评比、投票产生。(2)政府规范经营方式，建立统一经营标准。政府统一规范经营样式，政府独资或和民众一起建立