我国农村人民调解制度的改革与完善.docx

我国农村人民调解制度的改革与完善一、我国农村人民调解工作的现状人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决制度，在农村民间纠纷的解决方面取得了很大的成绩，为维护农村社会稳定、促进经济发展、法制建设起了很重要的作用。但是，随着农村经济的发展和社会的转型，农村民间纠纷由传统型向现代型的转变，对人民调解制度的设置及工作的开展提出了许多新的要求，现行人民调解制度的缺陷和工作中的问题日益显露。主要表现在以下几个方面：1. 立法宗旨与现代农村纠纷解决有所不适主要体现在不是从法律上界定设置人民调解制度的宗旨和规定人民调解制度的目的和任务，政治色彩浓厚。1989年6月国务院发布的人民调解委员会组织条例第1条规定：“为了加强人民调解委员会的建设，及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，以利于社会主义现代化建设，制定本条例”。第5条规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。上述规定仍然具有传统农业社会纠纷解决理念的色彩，同时带有浓厚的政治话语色彩。2002年9月11日司法部部长办公会议通过，2002年11月1日起施行的人民调解工作若干规定，虽然对此有所改进，明确了调解的自愿平等原则，在调解程序方面作了一些规定，但总体说来该规定仍然是根据1989年的人民调解委员会组织条例制定，是对该条例的细化，未从根本上脱离原有的理念和框架。人民调解制度的这种状况，在农村法制建设日益发展，公民权利意识日益提高的今天，已显示其不相适应的一面。2. 制度设置与现代农村纠纷解决具有不适应性（1） 农村纠纷的新特点随着农村社会经济的发展，农村纠纷出现了新的情况和特点，由传统型向现代型转变，主要表现在：纠纷主体的多元化传统农村纠纷主要是发生在公民与公民之间，现代农村纠纷则更多地发生在公民与农村经济组织之间、农村经济组织相互之间。有些纠纷主体跨地区、跨行业，单个调解组织无法有效进行调解。纠纷类型的多样化传统农村纠纷大多是婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、宅基地纠纷、水利纠纷、债权债务纠纷等，现代农村纠纷类型日益增多，除了传统型纠纷外，还出现了大量新型的纠纷，如合同纠纷、征地拆迁安置纠纷、边界纠纷、土地承包、补偿租赁、计划生育纠纷、选举纠纷、干群关系纠纷等。纠纷动因的权利化传统型农村纠纷虽同样具有利益争执，但发生纠纷的原因往往掺杂感情因素和历史因素，多由纠纷的一方言语不当、处理问题的方法不当，或相互之间存隔阂、积怨等引起。用农村的俗语说，叫“咽不下一口气”。现代型农村纠纷多为直接的法律权利义务关系之争，与当事人对有关法律法规的理解，以及农村基层政府的执法行为等密切相关。纠纷发展的激烈化由于土地承包责任制的推行，以家庭为生产单位，涉及排水、土地使用等农业生产方面的纠纷，往往具有复杂性，如果处理不当，或不能及时得到解决，容易激化，甚至转化成刑事案件。由于农村社会的阶层分化，以及腐败现象的存在，加之宗族势力的影响等，涉及基层政府执法行为所引起的干群纠纷往往由于某件小事，激化成群体性事件。纠纷解决的复杂化以往的传统型农村纠纷，由于多为情感和历史因素引起，主要可以通过说理加以解决。现代型农村纠纷，更多涉及对有关法律法规的理解和适用，涉及对双方权利义务关系的准确界定，仅仅依靠一般的说理和人民调解员的道德素质、调解技巧等是不够的，还需有较高的文化素质和较多的法律知识，具有一定的法律权威。传统型农村纠纷，由于涉及的主体一般在同一村、镇范围，法律关系较为简单，一般容易及时调解，也不需要跨地区调解组织的协同和配合。现代型农村纠纷，有的纠纷主体可能跨地区、跨行业，需要各调解组织的协同和配合才能有效调解。（2） 我国人民调解制度与农村纠纷的转型不相适应的体现我国人民调解制度与农村纠纷的转型具有不相适应的一面，主要体现在以下几个方面：人民调解对农村纠纷解决的范围过窄1989国务院发布的人民调解委员会组织条例规定了人民调解委员会调解纠纷的范围为民间纠纷。但何谓民间纠纷，条例未作出明确规定。1990年4月19日司法部令第8号公布的民间纠纷处理办法第3条规定：“基层人员政府处理民间纠纷的范围，为人民调解委员会组织条例规定的民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。”才从行政法规上对民间纠纷的范围有所明确。这一规定将民间纠纷的主体范围明确在公民与公民之间。由于人民调解制度初创于新民主主义革命时期的农村地区，农村纠纷的范围主要限于公民与公民之间的纠纷，解放后至改革开放前，农村商品经济也未得到多大发展，加上长期实行集体经济，农村纠纷的范围也主要只是发生在公民与公民之间。在城市地区，比较复杂的纠纷，单位之间的纠纷，一般通过行政或司法的手段解决，因此，人民调解主要是针对公民与公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。随有农村商品经济的发展，纠纷主体的多元化，纠纷类型的多样化，人民调解所涉纠纷的范围已不适应形势的需要，应适当扩大其调解范围。对于公民与农村经济组织之间、公民与农村基层政府之间、农村经济组织之间等发生的一些较为简单的经济纠纷和管理方面的纠纷，均可进行调解。人民调解与基层人民法院协调解决农村纠纷的功能不足民事诉讼法第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。1989年6月国务院发布会的人民调解委员会组织条例第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”“基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。”这些规定确立了人民调解委员会属于群众性自治组织的法律地位，以及它和基层人民政府、基层人民法院的关系。但是，2002年9月司法部发布的人民调解工作若干规定仅规定了司法行政机关对人民调解的指导，人民调解是否还接受基层人民法院的指导，没有规定。长期以来，人民调解工作事实上主要是由基层人民政府的助理员进行指导和监督，基层人民法院和派出法庭很少履行这一职能，一般只有在纠纷激化，将转化成刑事案件时，才会由法院（庭）进行干预，造成在当事人心目中，人民调解委员会和法院似乎是两套不相干的系统，弱化了人民调解与基层人民法院协调解决纠纷的功能和作用。物质保障缺乏调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。对于人民调解员的待遇，在改革开放前，农村集体组织可以通过加记劳动工分等手段给予人民调解员适当补偿，以保证调解工作的正常开展。在市场经济条件下，如果人民调解委员会既不能向当事人收取调解费，又不能从国家得到适当的报酬，人民调解工作在物质上得不到保障，势必会影响到这一制度的运行和发展；影响人民调解员的工作积极性和工作效率。人民调解工作若干规定和人民调解委员会组织条例均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企事业单位解决。行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。实际上，这种规定在还比较落后的农村地区形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有资金支持人民调解工作，更难以指望村级组织来解决人民调解的工作经费和补贴。人民调解员素质较低如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么人民民调解员的素质就是推动人民调解制度完善的重要力量。人民调解员不仅要及时地通过调解工作及时解决各种纠纷，还应保证纠纷解决的质量，在调解工作中尤其要维护好当事人的合法权益。现代农村纠纷的解决，不仅需要人民调解员的工作热情，较高的道德素质和威望，丰富的社会经验，还需要具备较高的法律素质和业务技能，便现实情况是，人民调解员大多学历较低，更未接受专门的法律知识训练，一些人民调解员观念陈旧，难以胜任现行的人民调解工作。人民调解委员会组织条例第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。人民调解工作若干规定第14条规定“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人民数的25%。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会“各稀泥”。就算纠纷当时解决，也难免日后复发。我国人民调解员还存在年龄普遍偏大的问题。为此，提高人民调解员的综合素质，是一个紧迫的系统工程。根据我国人民调解制度的现状，我国人民调解制度应从以下几个方面加以改革，实现人民调解制度的现代转型，强化其维权功能，更好地维护当事人的合法权益，维护社会的稳定。二、人民调解制度的设置1. 尽快制订人民调解法我国宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”因此，我国人民调解制度具有明确的宪法地位。从纠纷解决机制的法律地位来看，人民调解制度和法院审判制度、仲裁制度等纠纷解决机制一样，在纠纷解决中具有非常重要的地位和作用，应当具有同等的法律地位。民事诉讼法、仲裁法都是基本的程序法律，唯独人民调解至今只有行政性的法规规范。从法律服务组织的法律地位来看，人民调解制度和律师制度、公证制度、仲裁制度一样，具有同等重要的地位、服务功能和作用，律师制度、公证制度也都已有国家法律的规范。因此，人民调解至今没有国家正式立法的局面，与人民调解在宪法中的法律地位，以及其在纠纷解决和法律服务中实际具有的地位和作用是不相称的。目前有关人民调解的规范主要是1989年国务院颁布的人民调解委员会组织条例，2002年司法部发布的人民调解工作若干规定，民事诉讼法中的有关规定，最高人民法院和司法部颁布的有关解释等。因此，应尽快由全国人大常委会制定和颁布人民调解法，才能更好地提升人民调解制度的法律地位，促进人民调解制度的健康地发展，更好地发挥其功能和作用。2. 转变人民调解制度设置的理念人民调解制度作为一种纠纷解决制度，主要是通过法律服务的方式，及时维护纠纷各方当事人的合法权益，达到及时解决纠纷，维护社会稳定的目的。同时在这个过程中，人民调解承担着宣传国家法律政策的任务。人民调解制度的目的是多层次的，任务是多方面的，但期间接目的实现和任务的完成，是以其直接目的的实现和任务的完成，即以“优质高效的调解工作，维护好当事人的合法权益，及时解决纠纷”为前提和基础的。没有人民调解直接目的的实现和任务的完成，其他目的也就难以顺利实现，其他任务也难以有效地完成。要保障人民调解优质高效地开展工作，顺利地解决纠纷，在解决纠纷的过程中维护好当事人的合法权益，就应转变人民调解制度建设的理念，着重从人民调解的法律服务性和以调解程序为本位，对人民调解活动进行规范。随着现代纠纷解决理念的转变，实际上司法行政机关在人民调解制度的建设中已在这方面有所体现，如2002年司法部颁布的人民调解工作若干规定第30条规定：“人民调解委员会调解纠纷，在调解前应当以口头或者书面形式告知当事人人民调解的性质、原则和效力，以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务。”即是从当事人程序权益的保护出发的。第31条规定：“人民调解委员会调解纠纷，应当在查明事实、分清责任的基础上，根据当事人的特点和纠纷性质、难易程度、发展变化的情况，采取灵活多样的方式方法，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使双方当事人互谅互让，消除隔阂，引导、帮助当事人达成解决纠纷的调解协议。”即详细规定了人民调解的方式、手段、态度等，这些方式、手段、态度完全符合人民肛作的法律服务性质，也是一种调解工作的程序性规范。该规定还对调解申请的提出，调解人员的组成，回避、协议履行的回访等作了一定的规范。该若干规定除了指出依照1989年的人民调解委员会组织条例制订外，在具体规范的表述上也显然淡化了人民调解制度的政治话语色彩。这种着重调解程序规范和当事人程序权益的保护、最终达到在调解工作中维护好当事人实体权益的目的的理念，以及规范的法律语言风格和角度，应当在人民调解法律的制订中得到更好的体现，实现人民调解在理念上的转型。3. 在农村建立三级联动的调解组织网络1989年国务院颁布的人民调解委员会组织条例第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”调解组织在农村设置在村一级。随着纠纷的增多，2002年司法部颁布的人民调解工作若干规定第10条规定：“人民调解委员会可以采用下列形式设立：（一）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（二）乡镇、街道设立的人民调解委员会；（三）企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（四）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。人民调解委员会的设立及其组成人员，应当向所在地乡镇、街道司法所（科）备案；乡镇、街道人民调解委员会的设立及其组成人员，应当向县级司法行政机关备案。”明确将调解组织的设置扩大到了农村的乡镇和城市的街道一级。实际上，两级调解组织在许多地区也已开始难以满足调解工作的需要，需要建立县（区）、乡（镇、街道）、村（居委会）三级联动的调解组织网络。尤其是对于农村地区来说，更应建立起县、乡、村三级的人民调解组织网络。4. 进一步扩大农村人民调解的受案范围如果建立起县、乡、村三级调解组织网络，立法上在农村地区扩大人民调解的纠纷解决范围是完全必要的，现实上也是可能的。我国传统的人民调解主要局限于婚姻、家庭、邻里纠纷，2002年9月司法部发布的人民调解工作若干规定第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”扩大了人民调解委员会受理案件的范围，但这一规定仍然比较抽象，在实践中未必容易掌握。因此，有必要根据这一规定作出更加具体的解释。同时，根据农村纠纷的实际情况，人民调解的受案范围还可适当扩大。具体地说，下列农村民间纠纷均由人民调解委员会调解：（1） 一般的民事、经济纠纷。这类纠纷属于一般性质的民事经济纠纷，涉及范围广泛，类型复杂，如公民之间发生的婚姻、家庭、继承、财产、赡养、抚养、扶养、债务、赔偿、房屋、宅基地、相邻关系、土地、山林、承包、运输、租赁等方面的纠纷。（2） 农村公民与农村各种合作经济组织、乡镇、村办企业、私营企业等发生的经济合同、劳动合同纠纷。农村合作经济组织、乡镇企业、村办企业、私营企业相互之间发生的较为简单的各种经济合同纠纷等。（3） 未构成犯罪未违反治安管理的民事违法行为引起的纠纷。有些轻微违法但未造成严重后果的违法行为，如打架斗殴、损毁财物、轻微伤害、轻微诈骗、小额偷窃等，性质虽然是刑事违法，但情节显著轻微，不必用刑事或治安管理的办法解决，也可以由人民调解委员会进行调解。（4） 某些轻微刑事违法行为引起的纠纷。如刑法规定的情节较轻的侮辱、诽谤、虐待、暴力干涉婚姻自由等告诉才处理的案件，刑事诉讼法称为自诉案件。对于自诉案件，人民法院可以调解。但如果这些案件的当事人不起诉或者起诉后又撤诉的，当地人民调解委员会应当进行调解，缓解紧张关系，防止矛盾激化，力争解决纠纷。（5） 基层政府在行政管理和执法中引起的干群纠纷。人民调解委员会在干群纠纷的调解中可以通过有关法律政策的宣传，沟通群众和政府的关系，向政府传达群众一方的合理要求，维护有关当事人的合法权益等，对纠纷进行调解，防止干群关系的激化和群体性事件的发生。既有利于加强基层政府的管理工作，也能及时防止政府管理和执法当中对当事人合法权益的侵犯，维护当事人的合法权益。（6） 可以由人民法院裁定调解的纠纷。人民法院在民事案件的审理过程中，对于一些财产争执的数额不大，但是在事实认定和法律适用上又比较疑难，或者纠纷法律关系以外所牵扯涉的其他利益关系、社会关系较为复杂，如果进行裁决不易使当事人满意，反而容易激化矛盾，法院调解又比较困难，适合通过人民调解解决的纠纷，也可以由人民法院裁定由有管辖权的人民调解委员会调解。人民调解具有法院调解所缺少的一些优势，如调解人员与当事人之间是熟人关系，对双方当事人纠纷发生的来龙去脉比较清楚，对纠纷所牵扯涉的各种利益关系、社会关系比较清楚，当事人在事实方面不敢对调解人员撒谎，调解人员也能够较为准确地把握调解的方式方法，寻找解决方案等，因而有些纠纷裁定由人民调解委员会调解解决不失为可行的办法。（7） 违反公共道德方面引起的纠纷。如涉及农村社会风尚，村民民风建设，公共设施保护、公共生活用水等方面的纠纷。5. 进一步强化调解协议的效力由于历史的原因，长期以来，人民调解委员会主持达成的调解协议，不具有任何法律效力。2002年最高人民法院颁布的关于审理涉及人民调解协议民事案件若干规定中赋予了“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人或者盖章的调解协议”以民事合同的效力，对于强化过于柔性的调解协议的束缚力起到一定的作用，但仍然不够，尚未赋予当事人直接申请人民法院强制执行的权利。其实，仲裁裁决作为一种民间性的裁决解决纠纷的制度，具裁决可以具有强制执行力，人民调解达成的协议也可以直接赋予其强制执行力。一是人民调解和仲裁委员会同属民间性纠纷解决组织，既然仲裁裁决可赋予强制执行的法律效力，人民调解委员会主持下达成的调解协议也不应例外。二是愈能体现当事人自愿原则，愈是当事人通过处分权的自由行使达成的协议，应愈具有直接赋予强制执行力的法理依据，这也是对民事纠纷的解决理念上应淡化国家主义色彩的要求。人民调解所解决的是当事人基于私人权利之间的纠纷，当事人对自己私权的处分愈是基于自己的意志，则当事人愈应自觉遵守，人民调解委员会没有强制解决纠纷的任何权力，其主持达成的调解协议，完全遵循自愿原则，一般不存在所谓胁迫之类的问题，更加体现了当事人在纠纷解决中的主体地位和自由意志；一般来说，在实体问题的处理上，也更加合情合理，因此，其效力性更强。只要当事人是自愿在人民调解主持下而达成的协议，程序合法，这样的调解协议就应当具有强制执行力，只有违背了当事人自愿原则、方式不同而已。同时国家通过司法权力对违背当事人自愿原则调解程序、国家法律禁止性、强制性规定、违背公序良谷的调解协议，人民法院才可以撤销或不予执行。三是从国家纠纷解决的角度来说，民事纠纷要通过法庭的审理、裁判、执行强行解决，实际上也是在通过当事人自愿协商，诉讼外的其他纠纷解决机制仍然不能解决的情况下不得已的选择。因此，如果当事人通过人民调解，自愿达成了协议，国家除前述的特殊情况下，就不必再对该纠纷进行审判，浪费不必要的司法资源。当然，这也并不是说，民事纠纷的解决完全可以脱离国家的控制，只是国家的控制应采取适当的方式，以及应当保持在必要和合理限度内。从本质上说，我国的人民调解制度，本身就是我国司法制度的一个组成部分，其所解决的纠纷从根本上讲，同属于国家解决纠纷的一部分，所不同的只是纠纷解决的具体机制、调解程序、国家法律禁止性、强制性规定违背公序良俗的调解协议，裁定撤销或不予执行等否决性的监督措施，同样可以实现对人民调解制度在纠纷解决中的有效控制，保障国家法律实施上的统一性。6. 完善调解人员和纠纷当事人的权利义务对于人民调解人员的权利义务目前规定尚不够具体，有的重要权利也尚未作出明确规定。要权利方面，人民调解若干规定第18条第1款规定：“人民调解员依法履行职务，受到非法干涉、打击报复的，可以请求司法行政机关和有关部门依法予以保护。”明确规定了人民调解员依法履行职务受法律保护的权利。人民调解员的权利是由其所承担的职责和任务所决定的，完善人民调解员的权利对于其切实履行所承担的职责和任务非常重要。根据其所承担的职责和任务，还应当在法律上明确规定以下的权利：一是调查取证权。人民调解员在调解纠纷时进行调查取证，有关单位和个人应予支持。了解纠纷事实是人民调解的重要工作环节，如果不在法律上明确规定这一权利，不利于调解工作的顺利开展，也不利于对纠纷进行公正合理的调解和当事人合法权益的维护。二是认定证据的权利。对于当事人提交的证据和人民调解员调查取得的证据，经双方当事人质证后，有权进行认证。当然，这种认证只具有调解认证的效力，不同于诉讼中的司法认证，其效力仅涉及调解中对纠纷事实的认定和责任的区分，不及于纠纷进入其他解决程序。三是获得报酬的权利。在市场经济条件下，不应要求人民调解员在个人利益上作出过多的牺牲，应当合理考虑人民调解员的报酬问题，增强其积极性。对于人民调解员的义务，人民调解工作若干规定第18条第2款规定：“人民调解员履行职务，应当坚持原则，爱岗敬业，热情服务，诚实守信，举止文明，廉洁自律，注重学习，不断提高法律、道德素养和调解技能。”可以视为其应当承担的义务。人民调解工作若干规定第17条规定的纪律，也是与其应当承担的义务密切相关的。该条规定：“人民调解员调解纠纷，必须遵守下列纪律：（一）不得徇私舞弊；（二）不得对当事人压制、打击报复；（三）不得侮辱、处罚纠纷当事人；（四）不得泄露当事人稳私；（五）不得吃请受礼。”根据该条的规定，人民调解员应当承担依法和依纪调解的义务，人民调解员不履行这一义务，发生违法和违纪行为，应当承担相应的法律或纪律后果。对于纠纷当事人在人民调解中的权利和义务，人民调解工作若干规定已有一定的规定。第6条规定：“在人民调解活动中，纠纷当事人享有下列权利：自主决定接受、不接受或者终止调解；（二）要求有关调解人员回避；（三）不受压制强迫，表达真实意愿，提出合理要求；（四）自愿达成调解协议。”第7条规定：“在人民调解活动中，纠纷当事人承担下列义务：（一）如实陈述纠纷事实，不得提供虚假证明材料；（二）遵守调解规则；（三）不得加剧纠纷、激化矛盾；（四）自觉履行人民调解协议”。在人民调解中，还应当明确纠纷当事人有聘请调解代理人的权利。简单的纠纷，当事人一般不会聘请调解代理人，比较复杂、疑难一些的纠纷，如果当事人聘请代理人，有得查明事实、分清责任，促进纠纷的解决和保障纠纷的合理解决。应当赋予当事人及其担任调解代理人的律师或基层法律工作者（如不取消）举证、质证和辩论的权利。在纠纷调解过程，纠纷当事人及其调解代理人，应当有权依法搜集和提出证据、进行质证和辩论。赋予当事人及其具有法律执业资格的代理人这些权利，有利于提高调解工作的质量，特别是有利于一些现代型纠纷，复杂、疑难的民间纠纷的调解。7. 进一步完善人民调解的程序规则以往人民调解达成的协议，之所以当事人容易反悔，其中还有一个重要原因是人民调解缺乏比较严格规范的程序规则，调解中随意性较大，当事人的实体权利往往难以得到有效保护；有时则虽然调解协议内容比较客观公正，但由于程序规范的缺乏，导致当事人对调解结果抱以怀疑。司法部2002年11月1日施行的人民调解工作若干规定对调解程序有所规范，但还毕竟尚属行政性规定，且过于简约，因此有必要从国家立法上对人民调解的程序进一步加以完善。三、 农村人民调解制度的实施1. 努力提高农村人民调解员素质在社会主义市场经济条件下，各种纠纷错综复杂，传统的威望型调解员已不能胜任新形势下的人民调解工作，人民调解员的素质亟待提高，应实现由威望型调解员向威望型+知识型调解员的转变。实现这种转变，关键是要提高人民调解员的文化素质和法律知识水平，改善人民调解队伍的人员结构。其一是解决年龄偏大的问题。由于传统型的调解主要是依靠调解人员的威望和调解的经验技巧，有着丰富社会和人生经验的调解人员自然占有优势，这在农村地区表现尤为突出。但是，随着法治建设的推进，人民调解员如果没有丰富的法律知识，显然是难以胜任的，因此应大力培养年轻的具有较多法律知识的人民调解员。其二是要解决人民调解员学历偏低的问题。由于农村地区的文化素质相对较低，特别是高考制度的推行，以及农村人口的大量向城市流动，使得农村地区具有较高文化知识水平和学习能力的人员严重缺乏，并使这一问题的解决面临很大的难度。其三，要解决人民调解员法律专业素质偏低的问题。由于年龄偏大、文化素质偏低，法律专业素质自然也难以提高。只有解决了上述三个问题，才能实现人民调解员的素质转型。2. 尽量解决农村人民调解员的待遇人民调解人员从事调解工作，必须要付出一定的劳动，以及耽误自身的生产劳动，理应得到相应的报酬或一定的经济补偿。人民调解基于其自身的工作性质，不能向当事人收取费用，尤其是在一些农村地区，加上经济发展的落后，人民调解员待遇的解决面临许多困难。在市场经济条件下，合理妥善解决人民调解员的待遇，对于保障人民调解制度的落实和工作的深入开展非常重要。第一，有利于调动人民调解员的工作积极性。人民调解员大多是兼职，在处理民间纠纷时，难免会耽误自身的生产和工作，如果不能得到合理的经济补偿或报酬，难免会挫伤其工作积极性。第二，有利于人民调解组织的健康发展。人民调解员能够获得合理的补偿或报酬，人民调解组织队伍才能稳定，人民调解工作才能深入开展。第三，有利于提高工作效率。适当地将调解工作与经济利益相结合，有利于防止人民调解员推托、延误工作，促使其及时为群众排难解纷，提高调解工作效率。解决农村地区人民调解员的待遇问题主要还需国家财政的投入，同时地方政府和有一定财力和村级组织、乡镇企业以及农村其他经济组织也应大力支持。首先是国家财政的投入。人民调解制度是一项非常重要的纠纷解决机制，是纠纷解决的第一道防线，也是社会治安综合治理的重要组成部分，其工作的广泛深入开展对于及时维护社会秩序的稳定和国家长治久安作用重大，国家给予人民调解员以一定的经济补偿和报酬是完全应该的，也是必要的。其次是地方政府尤其是农村地区的基层政府也应适当加大财政投入。再次是有条件的地方，可以建立以乡镇企业以及其他农村经济组织为经济来源的调解工作基金会。人民调解委员会是群众性自治组织，人民调解员的报酬也可以由基层组织自行集资解决。在集体经济比较发达的农村地区，也可以由集体经济组织解决人民调解员的待遇问题。这些措施要得到实施和实现，最终还需有立法上的保障。现行人民调解委员会组织条例第14条规定，“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。”应当在以后的立法中规定为“人民调解委员会委员、调解员，应当根据其所从事的实际调解工作量给予合理的经济补偿或劳动报酬。”同时，在立法上应建立或完善国家和地方政府对于人民调解的财力保障机制和其他保障机制。3. 根据不同的纠纷探索和形成不同的调解模式人民调解就其总的特征来讲，是以通过说服、劝解、斡旋、法制宣传教育等方式促成纠纷的解决。但现代社会，纠纷的种类较多、性质不同、复杂程度各异、法律关系有别，这就给人民调解工作提出了新的课题，如何根据不同的纠纷类型采用不同的模式，即在上述这些方式中是否应各有侧重，才能适应不同纠纷的调解。对于一般因为日常生活方面、家庭关系、相信关系方面产生的纠纷，往往由于当事人对一些问题认识不清、或有误解、或由于长期的矛盾引起，应以说服为主。对于因一方当事人明显故意地违反法律规定，侵犯另一方当事人的合法权益引起的纠纷，如伤害、侮辱、诽谤、欺诈等引起的纠纷，而侵权方又不认识自己错误的，应对侵权人在讲清有关法律和道理的同时，予以适当的批评教育。对于法律关系较为复杂，当事人对有关法律问题一时难以认识清楚的纠纷，如一些合同纠纷、农业承包纠纷、土地纠纷等，应以对有关法律的宣传解释为主，促使当事人在弄清有关法律问题后，自觉解决纠纷。因此，可以相应地形成如说服型、教育型、宣传型等针对不同纠纷特点的调解模式。当然，这里所说的模式，不是说某类纠纷只能采取某种方式进行调解，而是指不同性质的纠纷以重点采用那种主要为宜，同时辅之以其他的方式。4. 正确处理好人民调解委员会与基层人民法院的关系首先是应加强基层人民法院对人民调解的指导与监督。根据我国民事诉讼法和人民调解委员会组织条例的规定，基层人民法院与人民调解委员会存在的指导和监督的关系。关于基层人民法院及其派出