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我国行政许可制度存在问题及完善措施【内容摘要】行政许可制度存在主要问题是：一是行政许可程序不健全；二是许可适用范围太广、部分许可设置不当、重复交叉设置；三是多头审批，重复许可严重；四是行政许可滥收费现象严重；五是自律监管缺乏机制；六是对行政许可行为的监督管理不力。完善行政许可制度的措施主要有：一是完善行政许可程序相关制度；二是减少许可审批项目，严格具体许可项目的确定；三是实施主体法定；四是明确规定许可收费；五是取消对许可证的年审制度；六是在实施行政许可中引入竞争机制；七是对行政许可设定与实施监督。【关键词】行政许可 制度 存在问题 完善措施行政许可制度是政府在如何管理经济、社会文化事务方面，设计的一种法律制度和管理方式，指许可证的申请、核发、监督的一系列规则的总和。在我国现行法律、法规以及规章中大多数规定了行政许可，这对于加强行政管理，保障社会主义市场经济的有序发展，维护公共利益，保护公民、法人和其它组织的合法权益起到了积极的作用。一、行政许可制度存在问题近年来，尤其是加入WTO后，我国的行政许可制度经过了大量的改革，但是也还存在一些问题，难以适应公共行政改革的整体性要求。具体来说，我国现行的行政许可制度存在的问题主要有：（一）行政许可程序不健全行政许可程序健全与否关系着国家行政的命运。但是，行政许可程序的不健全是我国行政许可制度的根本缺陷，它是我国官僚主义、腐败现象出现的主要原因。我国行政许可程序存在着许多问题。例如：一是行政许可处理的期限很多没有明确的规定，这就导致了行政许可机关在处理行政许可时拖延时间，大大降低了办事效率。二是行政许可程序不公开，因此申请人就不知道许可机关的办事的程序，及办事的过程和结果。三是许可程序缺乏公平机制，如听证制度、说明理由制度、救济制度等等。四是我国的许可审批程序僵化而且复杂，这也是各种许可审批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为灵活，具有便捷、高效的特点。例如，无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。经济时报曾刊登了这样一个事例：一位厂长，用了10多个月时间跑有关部门审批加盖了391个公章，事情仍未办成。如此繁琐的程序，不仅加重了相对人的负担，而且降低了行政管理效率，助长了官僚主义等现象的蔓延。 （二）许可适用范围太广、部分许可设置不当、重复交叉设置一是许可适用范围太广。据统计，在我国，中央政府的规范性文件涉及的许可、审批近850项，地方省市级规范性文件涉及的有500至1500项。这样，在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2300项，这些项目分布在每一个行政管理领域。如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，大多也与公众的生活与健康有关。二是部分许可设置不当。国家设立许可制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入。这背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，而不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。三是重复交叉设置。由于行政机关职能交叉重叠普遍存在，同一事务多个机关都有管辖权，而管的方法就是设置许可或者审批。这样，必然存在对类似事项重复交叉设置许可审批的现象。重复设置许可不仅使生产经营者不堪重负，也增加行政成本。（三）多头审批，重复许可严重老百姓要办成一件事，多个部门都规定需要办理许可证，如办一个旅馆，申请营业执照之前，需要办理治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所卫生许可等，因此，一进入店堂，人们时常会看见挂在墙壁上的一排执照。同一部门的行政机关上下级之间行政许可权限冲突，上下级之间只有行政许可权大小的划分，没有行政许可事项的区别，导致对有利的事项大家都去管、都去批，使行政许可失去控制。政府职能转变中必须要加强我国政府的社会管理和社会服务的职能，但是我国的行政许可制度并没有遵循这个要求，该加强的地方没有加强，而不该加强的地方反而进行了加强，社会管理和社会服务跟不上社会发展的要求。例如，在控制人口数量、提高人口质量方面，对计划生育虽然有审批指标，但是由于事后监管不严，超生的现象很多，而且新生婴儿的性别比例严重失调，这极不利于我国人口的优生优育。（四）行政许可滥收费现象严重 各国对于许可费仅限于许可证工本费、手续费及必要的鉴定检查费用。例如：英国的许可收费，一直在依据一个1889年的判例的原则，即市镇政府有权向被许可人收取合理费用，但这些费用以市镇对许可行业的必要管理为限，包括发放许可证费用，行政检查费等。但是，在我国虽然对行政许可的收费情况有规定，但有些情况下，收费成为许可机关实施许可的主要条件，甚至是惟一条件，这使得许多不具备法定条件的人因此取得了许可证照；而有的收费相当的高，使某些人望而却步，不敢申请。但关于行政许可的收费情况有规定都是模糊不清的。有一些审批的动机不纯。现在有不少的行政许可的设定并不是为了维护公共利益的需要，而是为了收取费用，满足部门利益，通过行政许可来为本部门的人员搞所谓的福利，这不仅违背了设置行政许可制度的初衷，也损害了行政管理相对人的利益，而且在一定程度上助长了腐败现象的滋生和蔓延。从审批的运行来看，即使是为了公共利益设置的审批也由于审批中注重的是事前的审批而不重视事后的监管，难以达到服务社会的目的。例如，当前的很多小煤窑，有不少的地方只顾收费，而不顾管理，使得小煤窑泛滥成灾，不仅大量的浪费了国家的资源，而且事故不断，造成人员的重大伤亡。（五）自律监管缺乏机制行政许可法旨在建设有限政府，规范政府的许可行为，把公共权力行使缩小在最小的领域，把社会自治全最大化。根据行政许可法第十三条规定，可以通过公民，法人或其他组织自主决定的、市场竞争机制可以有效调节的、行业组织或中介机构能够自律的可以不设立行政许可。这就意味着原来实施行政许可的某些事项将由行政管理变为自律管理。法律赋予这些组织履行与行政许可相近或相似的职能，但如何界定这些组织的权力范围以及依法规范他们的行为，这是法律的模糊地带，甚至是“空白”。 就目前我国的自律组织而言，不仅仅是自身建设没有形成规模，缺乏社会诚信，加之不完善的监督和救济制度，很容易形成行业依托和行业垄断。 （六）对行政许可行为的监督管理不力在行政许可制度当中，行政许可机关为了有效的确保行政许可制度目的的实现，采取了事前许可和事后监督的方法。应该说事前许可和事后监督的地位应当是同等的，但是在实践中，行政主体往往重许可、轻监管，主要是因为法律没有对监管不力加以全面的约束。例如，行政机关及工作人员滥发许可证、发证后疏于管理的现象增多。从法律责任的承担方式上看，仅限于对直接责任人员给予行政处分，责任改正违法行为或恢复原状等形式，少对行政许可机关工作人员怠于许可监管的失职行为承担相应的法律责任。大多数行政主管部门主要是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。二、完善行政许可制度的措施针对我国行政许可与审批制度存在的问题，按照世贸组织规则总的要求，借鉴西方主要发达国家的经验，对我国的许可审批制度的改革提出如下措施：（）完善行政许可程序相关制度程序是实体的保证。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。” “程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”通过行政程序可以对权力形成监督和制约，与此同时可以防止权力的滥用，保障相对人的合法权益。实现这一目的，就应进一步完善行政程序制度：1听政制度。听政制度是指行政处罚机关在作出重大决定前，依法通过听证会的形式听取当事人对行政处罚决定的事实、理由、依据、结果等进行申辩和质证的程序制度。它被奉为现代行政程序的核心，也是社会公众参与行政活动的重要形式。对行政许可的程序，要根据许可事项的繁简实行繁简分流的程序设计，可以包括简易程序、一般程序、听政程序。为保证当事人及其他利害关系人有充分陈述意见的机会，对重要的行政许可要实行听政制度。听政不仅应用于行政许可的实施中，而且可以用于行政许可的设定过程中。2回避制度。从行政许可的公正性出发，行使许可权的行政机关工作人员应当与许可相对人没有任何直接的利害关系，否则，其可能会利用自己的优势，促使许可的结果向有利于某一方面的发展。因此，凡与相对人有直接利害关系的应主动回避或应相对人申请予以回避，避免因其参与而可能造成的偏见和不公正。同时应明确规定，违反回避制度所作出的许可应作为可撤消、部分撤消、并可责令有关机关重新作出许可的依据。3公开制度。首先，应确立行政公开制度。在行政许可法中应该把公开办事制度作为行政机关的法定义务加以规定，行政许可的条件、标准、程序、时限、限额、收费、结果等均应采用适当形式向社会公开，向当事人公开，应当公开的内容而未公开的，所作的行政许可决定无效，公开形式包括：行政机关主动公开、依申请而提供相关信息、公告等。4期限制度。时限与效率密切相关，规定行政许可的办结时限有助于确保行政效率，减少拖延，保护相对人的利益。行政许可期限通常为三个月。5告知制度。告知制度是指行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告之当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告之当事人依法享有的权利。这也是一项有效的保障行政相对人权益的措施。公民因此有权知道对自己不利的行政决定的原因，作到心中明白，便于将来达到法定条件时再次申请获准许可，或者提请复议或提起诉讼。 （二）减少许可审批项目，严格具体许可项目的确定一是放松管制，减少许可审批项目。尽管我国已经从整体上放弃了计划经济模式，但是计划经济的陈旧观念仍在支配着许多官员的行为。他们仍旧习惯于管得多、管得深。现在是进一步放松管制还经营者更多自由的时候了。放松管制的有效途径，就是政府进一步强制性精简机构、归并减少政府职能，在此基础上大幅度减少许可审批项目，把政府的管制作用降到最低限度。给生产经营者最大的活动空间。二是严格具体许可项目的确定。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，其他规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、部门规章有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、法规或规章时，必须严格控制许可和审批的设置。审查立法草案时应当着重审查许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。（三）实施主体法定目前由于行政机关主体和权限的立法滞后，存在着非法定机关及组织行使许可权、许可机关权限交叉导致互相推委或重复许可等突出问题。我认为，对于行政许可机关主体及权限也应实行许可法定原则，在相关行政许可法律法规中明确法定许可机关及权限，非法定许可机关、非依法实施的许可行为无效。同时吸收国外经验，对同一申请涉及多个许可机关时，实行一站服务体制。如组建行政服务中心。（四）明确规定许可收费管理是有成本的。在政府并不富裕的情况下，向相对人收取一定的费用是应当的。但是，政府收费的标准必须严格按照合理成本和不得赢利的原则来确定。当然，收费过高问题的解决还有赖于政府的税费改革。行政机关利用许可乱收费是目前许多领域存在的主要问题之一，由于法律没有明确规定，利用许可收费现象日益严重。在有些情况下，交费成为许可机关实施许可的主要条件，甚至唯一条件。我认为，对于许可费的收费标准，也应在设立行政许可的法律、法规上予以统一规定，许可费用应限制在许可机关核发许可证所办手续的成本费及监管费用的范围，许可机关不能利用许可获利。应当明确规定下列内容：第一，除行政机关实施核发证照或许可外，其他形式的许可不得收费，如登记、批准、同意、检验等。第二，行政机关收取的所有许可费用，除工本费外，都应上缴国库，不得截留、私分。第三，一定数额以上的许可费，均应通过银行收取。第四，遇有多个竞争申请，且许可具有经济利益或数量有限时，行政机关可以采取竞价拍卖方式核发许可证照，全部拍卖所得上缴国库。由此，行政主体就必须按照规定来办事，接受相对人和公众的监督。（五）取消对许可证的年审制度我国的许可审批制度本身已弊端重重，而许可证的年审制度使这种弊端成倍扩张。因为年审一次差不多又经历了一次办证过程。事实上，除极其个别的事项外，绝大多数的年审不仅没有必要，而且不合情理。当然，年审并非一无是处，但年审的正面作用基本上可由平时的管理代替。（六）在实施行政许可中引入竞争机制建立许可证拍卖制度、项目招标制度引入竞争机制。这方面可以参考国外经验，在1993年以前，美国的无限频谱资源主要靠FCC基本上免费分配，但自1993年以后，随着无限通讯的发展，美国政府开始利用著名的PCS拍卖机制分配许可证，促进了无限通讯的有序发展，并使国家增加了巨额财政收入。英国目前也正在利用拍卖方法发放第三代移动通讯经营许可证。新加坡在公共项目招标方面明确规定，凡价值在3万新元以上的服务或工程项目都要公开招标，1000万新元以上的工程项目还应根据“政府采购协议”的规定实行国际招标，并对议标和直接谈判的范围和程序予以严格限制，以保证申请者得到公开的信息、公平的机会和公正的待遇。当行政机关面对竞争性许可时，为避免出现黑箱操作、行贿等现象，就可以采用拍卖许可证、招投标的方法，将许可证发给出价最高者、条件最优者，更符合优化资