《美国政府采购管理制度之研究》读后体会.docx

美国政府采购管理制度之研究读后体会美国政府采购管理制度之研究读后体会（1）（第一部分发表于中国招标周刊2013年第8期）文 何录华一、这是一篇5万字的论文，首先感慨是认真详尽，做为政府公务出国报告达到如此详尽的程度，让人钦佩，对比国内某些人出国游山玩水，回国无所交待，好的只写几百字交差，差距是太大了。出差的时间地点，一清二楚：行政院所属各机关因公出国人员出国报告书出国类别：八十八年度公教出国专题研究出 国 人：行政院公共工程委员会王秘书丽凤出国地点：美国华盛顿特区出国期间：八十八年五月廿二日至九月四日报告日期：八十八年九月三十日（1999年9月30日） 由此看来，是十几年前的作品，美国法规变动不算大，报告的参考价值还是很高的，如果引用时把握不大，可在具体条文上再核对相关美国政府采购法规。 二、其次感到内容十分丰富，美国政府采购的每个方面几乎都有较为详尽的介绍，作者在美国研习三个多月，走访了政府采购涉及到的有关部门，资料很 全面，作者仅仅是一名行政院公共工程委员会秘书，让人叹服，可能该秘书一直负责相关工作，是一个内行，带着问题去美国研习，报告的针对性强，实用性强，正 好是我们做实际工作所关心的，所以了解的很细很全面，象一个宝库一样，一次只能取出部分宝物，没能力一次取完，这次先就看到的和国内招标投标评标定标相关 制度的不同拿出来和国内对比一下，斜体字是研究报告原文。 反观国内某些论述发达国家采购制度的文章，就太简单，原则性的叙述，不知如何操作，不得要领，这篇研究就很细很具体，作者在文中还时时对台湾政府采购法加以 对照比较，可以设想，作者回台湾后研习的成果也会对她的工作有很大帮助，报告公开到网上，对我们这些同行也有很大帮助，也在此表示感谢。 三、相关审批制度。面对国内多的数不清的招标的审批、审查、市场准入交费等等制度，我们来看美国招标审查制度，几乎没有，美国有相当多的后续质疑处理审计等要求后面还要说到。 是否需公开招标不需要审批，只要达到一定金额就必须公开招标，公开招标公告媒体要求在每日商业公报刊登即可： 每日商业公报除例假日外，每日发行。刊登内容包括招标公告、决标公告、征求厂商公告及多余财物变卖公告。得标厂商亦可利用公报公开征求分包厂商。每则公告刊登费用为18美元，网络公告须付费5美元。每天约有500-1,000个公告，公报须付费订阅(挂号寄送者一年为275美元)，但网站则免费提供厂商及社会大众查询。 1 . 小额采购门坎(micro-purchase threshold)：指财物或劳务采购金额未超过2,500美元，工程未超过2,000美元之采购。此种采购具有最大运用弹性，由机关自行决定采购对象。小额采购，鼓励使用采购信用卡采购，不必考虑购买国货法、中小企业法或竞争法，但是采购对象不可固守单一厂商，宜轮流向不同厂商采购。小额采购门坎也是竞争门坎，超过小额采购者，无论为共同供应计划之采购或简易采购或契约采购都必须考虑竞争，找二家以上厂商(标准为三家)参与竞争，独家厂商采购者必须载明理由。 2. 公告金额(dissemination of information)：超过25,000美元非法定来源之采购，即向商业市场公开招标、决标都必须刊登每日商业公报； 四、 招标评标定标组织制度，美国政府采购评标定标基本上是有资质和授权的采购官个人负责的行为，根据采购金额的大小有一定的核准程序，但也是上级官员个人核准 与法规部门适法性核准，如果金额较大，核准的级别高一些，不是机构或委员会核准，当然如有问题可向相关机构投诉和质疑，采购官员对项目承担永久责任，其廉政要求规定到退休后的安排后面还要说到。 公开招标之决标系以资格及规格符合之最低标为决标原则，最低标得包括各影响整体成本因素，如运输、产品生命周期、租或购之价格比较、后续扩充权利、产地(国货或进口品)、联邦或地方税等，但计算公式应于招标文件中载明。决标前应先审核价格是否合理，得比较机关内部预估价格、竞标情形、过去相同或相似产品价格、市场价格等。有两家报价相同之最低合格标时，依下列优先级决标： (1) 决标予劳力过剩地区之中小企业厂商。 (2) 决标予其他中小企业厂商。 (3) 决标予劳力过剩地区之其他厂商。 (4) 其他招标文件规定之优先情形。 同一优先级下标价仍相同者，抽签决定之。 公开招标之决标，因系采取最低合格标原则，较具客观性，不需要经过核准程序，但一般决标前仍提交法规部门就其适法性审阅，除非采购官的决定明显错误，否则不包括审阅其主观判断的决定。机关因上述未采取完全公开竞争方式(即未采公告竞标方式开标或商议者，包括独家及限制家数)之特殊情形办理采购时，必须备具事实及理由，报经下列相关授权人员核准： 1.500,000美元以下，由采购官确认理由正确且符合机关最大利益，并经由高一阶人员核定。 2.500,000美元以上至10,000,000美元以下，由机关首长指派之竞争专员核准(不得授权)。 3.10,000,000美元以上至50,000,000美元以下，由采购单位主管或其授权人员(位阶不得低于军方之将级或公务员16职等)核准。 4.50,000,000美元以上，由机关首长依据联邦采购政策委员会法规定指派之最高主管采购首长核定(不得授权)。五、评标专家的组织和作用。对比国内越来越严的评标专家库的组织，评标专家的抽取，评标专家的保密制度，评标委员会的评标权利，招标人必须在评标委员会推荐的顺序第一名中标等等越来越多越来越严的要求，美国没有评标委员会，没有专家库。评标专家的作用，只是根据招标项目的需要可聘请若干专家，或可分成技术与价格两组，个人也可，评审小组也可，电话咨询也可，评审是辅助采购官提供分析建议资料，评审意见是咨询性的，供采购官综合评价之用，评审专家不承担其它责任。台湾的政府采购法也是类似的要求。 评选阶段通常需要寻求专家协助，视个案的复杂专业程度或为个人或成立评审小组，分技术与价格两组审核，技术评选多包括有请购单位之技术人员。评选系以任务分组会议方式讨论，最简单之个案甚至以电话咨询即可，如洽询稽核人员有关成本意见，或洽询法务人员有关契约文字等。采购官仅可交付各组评选之必要资料，故仅提供各厂商技术相关资料予技术标评审小组人员，至于价格标，组织较大之机关设有成本分析部门，一般则由采购官自行查核，必要时咨询财务部门或稽核等相关人员。技术标评选必须依据建议书内容及招标文件规定之评选项目审核，而不是与其他厂商进行比较，评选结果或为分数或排序、或为形容词评语、或以颜色区分优劣层级，并应叙明(1)接受与否(2)各厂商优点及缺点(3)待澄清项目(4)或建议决标对象。采购官依据技术评选意见，并价格标综合评选。价格标须与技术标分开处理，不宜以分数评定，特别是成本计价型之采购，易鼓励厂商低估成本获取高分。价格标应分析其相关性及真实性，比较各标成本与作业方式等差异。招标文件如载明得不经商议，即办理决标者，得不经任何讨论或澄清办理决标。如决定采取商议措施者，必须选定入围竞标厂商，除因采购效率(此为1996年改革法修订)外应纳入最多可能竞争家数。故机关得排除价格过高，或技术不足，或评选小组评定不接受(该等厂商甚至不予开启价格标)等认为不可能决标之厂商，以提高采购效率。但除因技术标评定不可接受厂商外，选择入围竞标厂商时必须先对照价格标综合考虑后再决定。并通知未入围厂商(除特殊理由外，应于决标前)，书面告知其建议书未被接受之主要项目及理由，但不得告知评选内容及入选家数及厂商。 与采购有关之招标文件及建议书内容均可商议，采个别洽商方式，商议时告知其优劣及待说明项目，禁止协助厂商将技术拉高达到他厂商之水平，不得泄漏机关评选情形有助于特定厂商改进其建议书内容，亦不得泄漏其他厂商报价或告知可能得标之减价程度。六、投标保证金要求比国内高，由采购官确定金额 押标金额度由采购官决定，不得少于标价的20%，但最高以3,000,000美元为限。押标金系保证厂商决标后不决标或不缴纳履约保证金签约致机关另决标予较高价厂商之差价损失补偿之用。七、采购人员资质管理采购人员有明确的关资质要求，有确定的责任和授权，但也没有国内如招标师职业考试持证上岗类那么严，还是讲究实际能力而不是各种证件，由主管委任，受其监督。 依据克林-柯恩法(即联邦采购改革法)规定，采购人员必须具备较高之资格能力，具有下列基本资格之一者始可担任采购专业人员： 1. 相关科系之学士学位。 2. 受有24小时以上相关业务之课程训练。 3. 人事局认可之检定考试合格。 4. 具备一年以上相当于次一阶之工作经验。 机关并应制定政策管理采购人员，定期施以教育训练。除法律另有禁止规定者外，机关首长负责代表美国政府办理采购，得授权采购官(联邦政府称为contracting officers，地方政府称为purchasing agent或buyer)办理采购，代表机关进行交易及签约，采购官人数视机关组织大小而不同，但都由采购部门主管指派，受其监督。 采购官之职权包括参与招标、签约、管理及终止契约，但仅限于机关委任书之授权范围之内，而且必须符合法令及机关规定之采购程序办理。采购官办理采购时，应确认有足够的经费预算、公平公正合理地对待各厂商，并且视需要与技术工程、法律、稽核、运输等相关部门协调配合。采购官之选任，应考虑采购金额大小、采购性质的复杂程度及人选的工作经验、教育训练、专识、判断、个人特质及品德操守。联邦政府采购官委任时授以书面的委任证书(certificate of appointment)， 载明授权的工作范围及授权限制，行使职权范围之采购事项时，应提示该委任书并影印并案存档。机关因调整工作指派或因采购官离职或有不适任情形时，得解除其授权，除委任书载明自动终止委任之条款外，机关应以书面通知。但小额采购，机关得授权个人，无须委任书依规定程序办理即可。地方政府之采购人员并无采购官 授权书，但分采购助理、一至三等采购专员及采购经理，须经过不同等级及专业之训练，获有训练合格证明者始可担任或晋升特定采购职位。无论联邦或地方政府， 都规定有未经授权之采购，机关得向采购人员索赔，或采取法律行动，或自采购人员薪资中扣抵。美国政府采购管理制度之研究读后体会（2）八、 采购人员廉政管理，美国对采购的责任给了采购官，责任明确具体，可以永久追究，同时对廉政要求也非常详细具体，直到退休后都做了规定，违反相关规定如未能 回避等要负刑事责任及罚金，不仅仅是采购官员，担任采购、补助或证照管理、管理或稽查非联邦机构，因业务性质对于非营利机构具相当影响，或担任执法工作等 因职务性质易产生利益冲突之人员(指派工作一年达130日历天者)都必须依机关内部规定程序向伦理专员(ethics officials)提报财产所得申报表。政府采购使用大众的纳税钱，每年花费在采购各种财物及劳务之经费超过2,000亿美元，民众有权要求政府妥为管理各项采购经费，采购人员必须清廉，以赢得大众最高的信任，所以赋予较高的道德标准，除非法律授权的优惠措施范围外，采购人员在采购过程中必须完全客观、公正而不徇私偏袒。采购人员每三年必须接受4-8小时的伦理课程，每年应接受至少1小时的讲习。采购人员既为公务人员，自应遵守公务员伦理准则，每一机关均指定有伦理专员，负责协调管理机关内部伦理业务，该准则规定公务员应完全符合行为标准，公正不偏袒，回避利益冲突，以赢得民众最高信赖。机关员工不得违反之消极行为如下： 1. 利用办公场所获取私人利益。 2. 对于特定对象予以优惠对待。 3. 有碍机关效率或效益。 4. 行为偏颇不公正。 5. 不循公务程序决策。 6. 负面影响民众对政府之清廉信赖。 7. 泄漏公务机密。 除了公务员行为准则外，联邦采购规则另专章规定有采购人员伦理准则。适用采购过程中所有参与之人员：1. 承办邀标、决标之采购单位人员。2. 技术及工程人员。3. 财务人员。4. 事务性幕僚行政管理人员。5. 计划或项目管理人员。6. 协办采购人员。7. 任何决定需求、评选建议书或拟定规范之人员。联邦采购规则规定采购人员不得有的消极行为如下：(一)收受不当赠礼不 可要求或接受任何采购行为相关个人或厂商之赠品、礼物、优惠、招待、借贷或其他有价物品。各机关自定义之准则通常订有允许收受之限额，公务员伦理准则(联 邦政府规则第2635号)规定一次收受礼物金额不得超过20美元，且一年内自同一个人或厂商不得超过50元。即使为公开得奖之金额亦不得超过200美元， 并且不得影响公务。获取学术机构颁予荣誉学位亦应先经由机关内伦理专员同意。对于免费提供予社会大众自由参加之餐饮及活动，得于担任讲演者、小组成员或代 表机关时接受，但是、不得另外收取旅费或其他膳宿杂费。地方政府规定更严，可收受礼物上限通常为5-10美元。即使系基于私人情谊之礼尚往来亦宜于上述限额内办理，否则应依利益冲突原则报告回避承办该采购。虽然各级政府均规定有可收受之金额上限，但各机关之采购规则仍告知采购人员最好拒绝接受。超过法定限额者应拒退或以市价购买，如果系生鲜物品不克退还者，应报告主管或伦理专员决定捐给慈善机关或办公室共享或销毁。任何因业务关系之赠礼或有价允诺，及任何机关人员因业务关系之要求或收受赠礼，或频频接受同一来源赠品，显见已利用职权获有私人利得者，均属违法行为，将处以2年以下徒刑或并科赠品价值三倍以下罚金。 (二)利益冲突回避厂商与采购个人有关系者有财务之利害冲突，包括与本人、配偶、未成年子女、父母、担任信托人、董事、合伙人或其他雇用关系之机构或正在讨论未来雇用之机构， 采购人员应自行报告主管回避参与，除非主管及伦理专员认为不足影响采购同意继续授权办理外，应另指派其它人员办理。违反规定者将处以2年以下徒刑或并科 10,000美元以下罚金。(三)贿赂任何人不得直接或间接向与机关有业务关系或已经或正与机关发展商机或受机关职务之行为或不行为具有相当影响的个人或机构要求或接受馈赠、礼物、优惠、招待、借贷或其他有价物品；任何人不得直接或间接以提供、赠予或允诺有价物品等，影响公务处理、促使违法或诱导机关人员违反本职；机关人员亦不得直接或间接，以影响公务或违反法令或渎职行为来寻求或应允接受有价物品。上述贿赂行为依法将处以15年以下徒刑或并科贿款三倍以下罚金，机关并得予以撤职。因贿赂促使契约订定者并得要求补偿。 (四)机关人员额外酬金机关通常鼓励人员参与教授、讲演及撰稿等活动，但是除非来自地方政府经费，否则不得接受私人机构的任何报酬。 (五)担任外面团体代表 无论有给或无给，禁止机关人员代表外面团体向政府索赔，或在行政机关或法院前担任代言人处理以政府为诉求对象之业务。但无给代表个人处理违纪或为本人之父母、配偶或子女处理私人业务者不在此限。 (六)不得泄漏未经授权公开之信息 公务人员不得泄漏因执行公务知悉之一切调查、报告、纪录或商业机密等数据。采购人员不得将厂商内部商业信息告知他人，于招标前亦不得泄漏采购信息予特定厂商，避免不公平竞争；开标采购，开标前不得泄漏投标厂商家数或名单，商议采购，系秘密开标商议，厂商家数及名单均应保密；评选阶段，不可公开或泄漏厂商资料与其他厂商；决标后通知审标及决标结果时，评选内容细节亦应保密，不可揭露分项评选比较内容。违反规定者将处以1年以下徒刑或并科1,000美元以下罚金，并予调职或撤职。(七)采购风纪(procurement integrity) 1. 严禁不法获取或泄漏厂商或评选资料 (1) 禁止任何人，无论为厂商或机关人员，在采购过程中，对于机关人员提供或允诺未来就业或业务机会、任何金钱或其他有价赠礼，并要求于决标前提供其他厂商或评选 内容等信息。违反厂商将撤销决标或中止或解除契约，予以停权处分。并将处以5年以下徒刑或科1,000,000美元以下罚金。行为人并将处以5年以下徒刑 并科100,000美元以下罚金。 (2) 禁止担任100,000美元以上之机关采购人员直接或间接与业务相关之厂商讨论、要求或接受应允未来就业机会；索取或接受赠礼；泄漏未经授权公开之其他厂商商业机密或评选内容。违反者将予撤职，并科以50,000美元(机关违反者科以500,000美元)以下加计收受利益两倍的罚金。 (3) 担任100,000美元以上之机关采购人员(包括具相当影响之评选人员)，一旦遇到投标厂商与其论及未来就业机会时，应立即拒绝、尽速书面报告主管及伦理专员，并暂停参与该采购至重新授权为止。机关之伦理专员负责采购风纪，经常对机关采购人员测试，故“尽速”报告有其必要。 (4) 禁止现任或前任机关员工或受机关委任执行公务之人员，于决标前泄漏因职务关系或业务处理之便知悉之厂商报价或评选信息。违反者将处以5年以下徒刑或并科50,000美元以下加计收受利益两倍的罚金。 2. 离职后就业规范(1) 禁止机关参与评选、核定决标或决定变更或展延合约之行政机关员工、军人或相关人员，以该契约厂商之代表或人员立场主导影响决标或契约变更等。或于离职日起两年内参与离职前参予决标或变更之厂商履约，违反之个人将科以100,000美元以下罚金。(2) 禁止机关100,000美元以上采购之采购官、采购来源决定者、评选委员、技术或价格评审主席、项目经理及副经理及契约管理人员，包括核定费率或付款等人员，离职后一年内不得接受任何业务相关厂商有偿之职位。十五职等(gs-15)以上人员甚至规定为二年。违反规定接受或提供者，均处以5年以下徒刑并科罚 金加计收受利益两倍。 (八)行政处置 违反上述风纪行为之厂商，机关应立即撤消决标、终止契约，将之列入拒绝往来厂商，并对行为人追诉。除非发现违法行为十四日内提报机关主张非归责于该厂商者外，不得因该处置而无法得标之情形提出异议申诉。地方政府在采购规则中亦都列有采购人员伦理准则，如阿灵顿郡政府规定除非经由机关首长同意，采购人员离职后一年内不得任职于厂商职位，不得向与机关签订有劳 务采购契约之建筑师或工程师或规范设计者之合伙、合资厂商采购建筑材料、机具或设备，违反规定者，除依法处以徒刑或罚金外，一律开除，规定较联邦采购规则 更为严格。 （九）采购人员财务状况申报依联邦规则第2634号规定受机关指派担任采购、补助或证照管理、管理或稽查非联邦机构，因业务性质对于非营利机构具相当影响，或担任执法工作等因职务性质 易产生利益冲突之人员(指派工作一年达130日历天者)都必须依机关内部规定程序向伦理专员(ethics officials)提报财产所得申报表。 新任人员应于任职日30日内完成提报，非新任人员则每年更新，应于年度开始第一个月底(即10月底)前完成。逾期填报者处以200美元罚款，申报错误者将予违纪处分，故意者依法处置。提报内容包括个人、配偶及未成年子女之资产、负债及所得情形、个人在外兼差、报酬或支领车马费情形。该申报资料仅供本机关于 检视是否利益冲突或依法调查时使用，除法令有规定之情形外，应予保密。九、供应商管理，这方面也很详细具体 反采购规则，涉及伦理准则规定之不当行为，违反规定者，采购官得径行判定为不合格厂商，或以列入停权厂商名单，利益冲突或贿赂者，甚至得处以终止或解除契约。 厂商不得有的行为，主要如下： (一) 企图获取报价优势或不当利益而提供机关人员就业机会。(二) 咨商、协议、串通竞争厂商，讨论有关价格、投标意愿、计价方式，共谋报价。(三) 促使契约签订或有利于契约执行而提供赠品与机关人员。(四) 违反反托拉斯规定，包括围标、轮流最低标、联合定价、追随领导者定价、分配共享等行为。(五) 为促成采购契约签订而允诺给付佣金、经纪费或一定比例抽成等。(六) 支付回扣佣金以促成契约签订或成为下包厂商。(七) 得标厂商不得无理地限制分包厂商直接销售财务或劳务予机关。 拒绝往来厂商名单 由总务署统一公布不良厂商名单，各机关于停权或终止停权后五日内将厂商名称、地址、停权理由及有效期通知总务署，总务署每月定期更新一次送各订阅机关及审计局，并公布于网站上供各机关查询，还设有电话查询系统。名单内之厂商除其他法令另有规定外，不得参与联邦机关投标或作为分包厂商，即使该拒绝往来厂商另 行更名成立新公司，招标机关亦可依据总务署建立之厂商数据比较股东名册后拒绝其投标。名册内之厂商亦不得接受联邦政府之相关补助、合作、贷款、奖助、保险 及保证等业务。机关办理采购时，均附有声明书，由厂商自行声明非拒绝往来厂商，采购官于决标前必须检核确保决标对象非属拒绝往来厂商始可决标。数量未定之合约得继续通知交货，但已停权之厂商合约，除经机关首长核准不得修订展期。 厂商具有下列情事时，机关首长或其授权人员得决定将之列为拒绝往来厂商，但决定前应审慎调查实情并得考虑严重性、其合作态度及改正行为决定。 (一)违反联邦采购伦理准则规定。 (二)违反反托拉斯法规投标。 (三)触犯贿赂、侵占、窃盗、伪造及逃漏税等行为。 (四)将非于本国制造之产品冒充为美国产品。 (五)有违诚信及商业道德影响履约责任者。 (六)严重不符契约规定。故意不履约或具有一个以上合约违约记录者。 (七)违反工作场所禁止违禁药品法。 (八)依据审计长或其授权人员决定，违反移民国籍法雇用规定。 (九)其他机关认为严重影响履约责任之情事。 各机关对于停权决定应订定调查、报告及公正之决策程序，给予厂商申辩机会。决定停权时应以书面载明理由通知厂商。厂商有异议者，应于收到停权通知后三十日内以书面提供证明文件向机关提出。除非有特殊理由，机关应于收到厂商异议文件后三十日内完成审议答复厂商。除决定因特殊理由仅对特定机关或特定商品停权者外，适用各行政机关，应尽速通知各机关，解除停权时亦同。 停权期间视情节轻重而定，一般不超过三年。但违反工作场所禁止违禁药品法者，处五年以下；严重违反契约条款或履约记录不良者，除因公共利益或审计长决定增加 停权期限者外，处一年停权；采购机关于停权后得因厂商提出新事证或因厂商有诚意改善管理或因停权理由消除，决定予以复权。 地方政府招标决标时并不参考联邦政府停权厂商名单，采购规则中自行订有停权规定，停权期间与联邦政府规定相同-不超过三年，招标时由厂商自行提出声明，除非其他厂商提出异议，机关采购人员无须核对。十、 稽核制度及采购监督 监督联邦政府施政，主要为国会审计局，1921年成立，为一超党派之独立机关，监督政府一