欧盟矿产资源政策走向及对我国的影响分析.pdf

书书书 第 卷第期 年月 中 国 矿 业 ， 矿业综述 欧盟矿产资源政策走向及对我国的影响分析 程 新，沈 镭 （ 中国地质调查局发展研究中心，北京 ；中国科学院地理科学与资源研究所，北京 ） 摘 要：本文简要介绍了欧盟矿产原材料供需状况、矿产政策现状，着重分析了欧盟委员会 年 月公布的原材料整体战略 欧盟原材料倡议满足我们对欧洲增长与就业的关键需求及其后续政策措 施，最后指出了欧盟原材料战略对我国的影响和相应的对策建议。 关键词：欧盟；矿产资源；政策；原材料；倡议；影响；中国 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： （ ） ， （ ， ， ， ； ， ， ， ） ： ， ； “ ” ， ； ： ； ； ； ； ； ； 收稿日期： 基金来源：国土资源部重点咨询课题 “ 欧盟资源外交战略研究” 之部分成果 作者简介：程 新 （ ） ，男，副研究员，曾任中国大地出版 社 （ 地质出版社）副总编辑，现主要从事地质调查发展战略研究。 欧洲联盟 （ 简称欧盟）是由欧洲共同体发展 而来的，是一个集政治实体和经济实体于一身、 在世界上具有重要影响的区域一体化组织。原材 料标志着工业化经济价值链的开始，对现代社会 的可持续运行非常重要。欧盟经济所需原材料有 一个有保障的供应，其重要性是显而易见的。据 欧盟委员会 年统计，欧盟的建筑、化工、汽 车、航天、机械与设备等部门提供的总附加值达 万亿欧元，为大约 万人提供了就业机会 所有这些都取决于能够获得原材料 。因此， 获取原材料对欧盟经济的正常运行至关重要。 欧盟对能源进口的高度依赖性，早已被欧盟提 到政治议程的高度。本文把着眼点放在近些年来日 益引起欧盟重视的非能源矿产原材料。非能源原材 料工业，加上原料商品生产和建筑工业，产生了欧 洲 的约 。欧洲经济有赖于安全的原材料供 应，在很大程度上依赖于矿产进口，以此来维护其 作为制造业商品出口者的基本角色。国际矿产品市 场价格的上涨、发展中国家对有利于本国经济发展 的矿产品出口的限制和税收措施，以及全球竞争者 在世界矿产丰富地区活动的加强，使得欧盟获取原 材料特别是高进口依赖度的高技术金属的难度越来 越大。为了应对这一挑战，欧盟委员会于 年 月公布了原材料整体战略 欧盟原材料倡议满足我 们对欧洲增长与就业的关键需求 。该倡议包括欧盟 成员国旨在达成共同矿产政策而要实施的 个行动 方案。本文在分析欧盟矿产原材料供需状况的基础 上，重点解剖了欧盟矿产资源的政策走向以及 欧 盟原材料倡议的主要内容，并分析了欧盟后续政 策措施动向及其对中国的影响，最后提出我国的应 对策略与政策建议。 欧盟矿产原材料供需状况 欧盟的建筑材料矿产特别是建筑集料能自给 自足。欧盟是世界石膏和长石等的主要产区。虽 然欧盟仍是某些工业矿物的净进口地区，但它同 中 国 矿 业第 卷 时也是世界上这些工业矿物最大或第二大生产区 （ 表 ） 。在欧洲，开采工业矿物 （ 如菱镁矿、石 灰石）的矿山和采石场超过 个，加工处理厂 多个。这个领域的年处理量约亿，为欧盟 贡献约 亿欧元。欧盟是世界最大的长石、 珍珠岩、高岭土、石膏和盐生产地，分别占世界 产量的 、 、 、 和 （ 表 ） 。 欧盟在全球工业矿物产量中所占份额约为 。 然而，欧盟总体上仍然是工业矿物净进口地区。 年，欧盟工业矿物进口量约为 万，进 口额约 亿欧元。对欧洲国家来说，建筑材料 矿产作为基础设施开发的基础尤其重要。为满足 欧洲建筑业的需要，每年要生产超过 亿的砂、 砾石和碎石，在 年为欧盟 贡献 多亿 欧元。另外，在 年，欧盟进口了大约 万 （ 亿欧元）建筑材料。 表 年世界前三大主要工业矿物生产国或地区 第位 占世界 比例 第位 占世界 比例 第位 占世界 比例 前位占世界 比例 漂白土美国 欧盟 塞内加尔 石墨中国 印度 巴西 长石欧盟 土耳其 泰国 重晶石中国 印度 美国 珍珠岩欧盟 美国 日本 硼土耳其 美国 阿根廷 萤石中国 墨西哥 欧盟 锆石澳大利亚 南非 美国 磷酸盐莫洛哥 中国 以色列 膨润土美国 欧盟 俄罗斯 蛭石南非 美国 乌克兰 滑石中国 欧盟 美国 菱镁矿中国 土耳其 欧盟 高岭土欧盟 美国 巴西 金刚石 （ 宝石）俄罗斯 博茨瓦纳 加拿大 钾盐加拿大 欧盟 白俄罗斯 石膏欧盟 美国 伊朗 盐欧盟 美国 中国 硫美国 加拿大 中国 资料来源：欧盟企业与工业总司据 世界采矿数据 （ ） 计算） 不过，欧盟高度依赖金属矿产进口，因为其 本地产量很有限，仅约占世界总产量的，其金 属矿产供应远远不能达到自给。欧盟成员国已从 年开始时的 个，增加到 年的 个。 因此，这些年间对进口的依赖性也随着欧盟面积 的扩张而变化。欧盟委员会在 年就强调欧洲 共同 体 大 多 数 金 属 原 材 料 的 进 口 率 已 上 升 到 ，当时欧洲共同体由个成员国组成。 然而，在 世纪 年代和 年代，欧洲原材料 供应形势没有出现严重问题。 世纪 年代末以 来，世界经济持续增长，这在很大程度上是由新 兴市场的发展所造成的。国际商品市场价格的上 涨，明显影响了欧盟的工业。 年，欧洲共同 体 （ 当时有 个成员国）进口了 亿多金属 原材料，而其本地产量只有 万；同年，对 进口的依赖程度，铜矿石从 ，锌矿石和铝土 矿从 ，镍从 ，均上升到 。钴、铂、 钛及钒对出口依赖度的增长情况类似。 年， 欧盟矿产原材料供应自给率相当低：铁 ， 铬 ，钨 ，镍 ，锰 ，而 钴、钼、铌钽、钒均为。 欧盟高度依赖钴、铂、钛和稀土等高技术金 属的进口。尽管对这些金属的需求量并不大，但 它们对新材料和生态技术的开发至关重要。 除了初级原材料以外，欧盟严重依赖于再生 原料如循环废料。近十几年来，循环废料的使用 量显著增 长，循 环 废 料 现 已 占 欧 盟 金 属 产 量 的 。然而，在欧洲，获取循环废料也变 得越来越难。从 年到 年，欧盟有色金属 和贵金属废料的进口量急剧下降了近 ，而同 期出口量却增加了 以上，从而导致供应短缺 和价格上涨。黑色金属废料的出口情况也有类似 趋势。其原因之一是许多生活终端产品并没有进 入良性循环轨道，而是被非法运输到欧盟以外， 导致有价值的再生原料的损失并对环境带来负面 影响。 第期程 新，等：欧盟矿产资源政策走向及对我国的影响分析 欧盟矿产资源政策简况 作为一个自成一格的国际组织，欧盟运行着一 种超国家和跨政府的混合体制。在某些领域，需要 在成员国之间达成相互协议，而在其他领域则赋予 超国家组织权力，无需取得一致意见即可做出决策。 引入了一种标准化的法律体系，这个法律体系适用 于所有成员国，并确保人员、商品、服务和资本的 自由流动，因此欧盟已经形成了一个单一市场。它 在贸易和区域发展上保持共同政策。 在 年 月以前，欧盟矿产政策的主要特 征是，在次级部门或国家层面上的独立和未经协 调的政策，一些欧盟国家还实行了有利于本国企 业的保护政策而且很难改变它们。因此，长期以 来，欧盟一直没有实行共同的矿产政策。相反， 欧盟的大多数商品贸易合作伙伴，都已确立了原 材料战略。这意味着后者在全球竞争中占有明显 优势。一些工业化国家已经意识到其对某些特定 原材料的严重依赖性，而制定了保证原材料供应 的特殊政策。例如，美国已圈定了战略性原材料 范围，并对国防工业关键的原材料保持一定的库 存。澳大利亚、日本、 “ 金砖四国” （ 巴西、俄罗 斯、印度和中国） 、韩国、印度尼西亚、一些拉美 和非洲国家都已制定了矿产政策。有些国家还采 取了诸如对出口征收附加税、歧视性许可制度等 扭曲性措施；一些国家对原材料进口给予补贴， 借此使自己的工业获得优势。 而且，欧盟还面临近年来全球矿产市场发生 的结构性变化。过去那种粗略的估算方法占世界 人口 的欧洲、美国和日本消费了世界总矿产 产量 以上已不再有效。随着印度、中国以及 其他人口众多的发展中国家和新兴国家 （ 如巴西 和俄罗斯）融入世界经济，如今 以上的世界 人口消费了最大部分的原材料。这样一来，全球 原材料需求又处于新增长曲线的底端。据估计， 在 年 之和相当于 “ 国家”（ 美国、日 本、德国、英国、法国、意大利） 的 “ 金砖 四国” （ ，即巴西、俄罗斯、印度、中国） ， 到 年这一比例将上升到接近 。印度尼 西亚、墨西哥、土耳其预计也将有类似的 高 增长率。到 世纪中叶，中国将超过美国成为最 大经济强国，印度的 也将与美国相当，上述 其他国家的经济表现将与日本和德国类似。由于 这些发展，原材料需求的进一步地区性转移将会 发生。原材料需求的变化，带来的是原材料价格 的暴涨。据欧洲议会估计，在 年和 年 间，非燃料矿产品价格上涨了 ，金属和矿物 价格上涨了 ，农用原材料价格上涨了 。 全球矿产市场的这些变化，已经威胁到欧盟 工业的竞争力，也使欧盟不得不把对国际市场的 关注转向对本地区矿产资源的开发，然而苛刻的 环保限制条件使欧盟矿产资源开发举步维艰。过 去 年间，欧盟勘查投资有限，其部分原因是大 多数欧盟成员国缺少条理清楚的国家采掘政策。 采矿活动在欧盟层次以及在国家和地区层次，都 要面对复杂的法律和法规，使采矿许可证的申办 成为一种冗长的程序，有些情况甚至可达 年， 而结果却是不确定的。 另外，随着世界人口的快速膨胀和工业化在 全球新地区扎根，原材料竞争日益加剧。全球足 迹网络、世界自然基金会 （ ，）和伦敦动物学会每年发布一次 的 生命行星报告 ，是世界上有影响的对人类对 地球自然资源利用状况的定量评价分析研究报告。 生命行星报告 运用全球足迹网络 （ ）提 供 的 新 的 科 学 分 析 方 法， 比较了世界上 个国家的生态足迹，以更加复杂 的数据和分析、更加详细的时间趋势，测算了全 球生物多样性的状况。报告肯定，地球的生态超 载已经成为一个现实，人类目前消费的自然资源超 过地球生产能力的 ，即人类目前使用着 个 地球，导致了生物多样性的快速减少 。 生命行星 报告 称，不断增长的人口给地球自然资源带 来如此大的压力，以至于如果继续维持现在的生活 方式的话，到 世纪 年代早期将需要两个地球。 考虑到自然资源分布的不均衡，该报告认为，大多 数国家已成为生态债务人，通过从其他国家进口资 源来满足他们超额的需求。在欧盟，总的生态足迹 是整个欧盟地区生态可承载力的两倍。 可持续的、有保障的和有支付力的原材料供 应，是保持欧盟工业竞争力的一个重要因素。因 此，欧盟急需共同的矿产政策来协调国际和欧盟 市场，保证欧盟的矿产供应。 年 月，欧盟 委员会公布了原材料整体战略 欧盟原材料倡议 满足我们对欧洲增长与就业的关键需求 ，试图从 三个方面来保障欧盟的原材料供应：在国际层面 上，消除第三国对原材料贸易的限制性做法，以 积极的外交、贸易和发展政策，来确保从欧盟以 外获取资源；挖掘欧盟内部矿产资源潜力，改善 内部经济条件，促进原材料可持续供应；提高资 源使用效率和促进再循环。 中 国 矿 业第 卷 欧盟原材料倡议框架的主要内容分析 欧盟委员会 年 月发布的 欧盟原材料 倡议满足我们对欧洲增长与就业的关键需求 ，聚 焦有关获取各种原材料的各种挑战。它是一个整 体战略，把各种欧盟政策维系在一起，特别是贸 易、内部关系、发展、竞争力、环境和研究等方 面政策。它以以下三大支柱为基础，并建立了 个行动方案 （ 表） 。支柱：涵盖了行动方案 （ 欧盟外部经济组成部分） ；支柱：涵盖了 行动方案和；支柱：涵盖了行动方案 （ 欧盟内部经济组成部分） ；行动方案不针对任何 特定支柱，而与三大支柱都有关。欧盟委员会在 此之后的两年内，将会向欧盟理事会报告 欧盟 原材料倡议实施情况。 表 欧盟原材料倡议 个行动方案 行动方案 反应水平 开展的工作 工作组 工作组 欧盟成员国工业部门紧缺性 最佳实用做法再循环 确定紧缺原材料 启动与主要工业化国家和资源丰富国家的欧盟原材料外交 把关于原材料获取和可持续管理的条款引入到所有的双边 和多边贸易协议以及适当情况下的行政管理对话 运用所有可用的机制和措施 （ 包括 谈判、解决争端 和市场准入合作伙伴关系）认定和挑战第三方国家所采取 的扭曲措施，把那些最有损于开放国际市场的问题列为优 先考虑的对欧盟不利的事宜。通过发布贸易方面情况的年 度进展报告来监控进展情况，适当情况下吸收利益攸关方 的意见 通过采用预算支持、合作战略及其他措施，促进发展政策 领域原材料的可持续获取 采取措施改进与土地准入有关的行政管理框架：促进在土 地利用规划及勘查和开采的管理条件方面最佳实用做法的 交流；制订指导原则以明确如何使 地区内 及附近地区的开采活动与环境保护相协调 促进各国地质调查局之间的网络沟通，以提高欧盟的知识 基础 提高技能，把研究焦点集中在创新勘查和开采技术、再循 环、原材料替代和资源效率上 提高资源效率，促进原材料替代 促进再循环，推进次生原材料在欧盟的使用 资料来源：欧盟委员会， 。 支柱：确保能以其他工业化竞争者相同的条 件从国际市场获取原材料 对于欧盟来说，国际原材料市场以一种自由 和透明的方式运行是很必要的。然而，许多新兴 经济体正不断采取诸如出口税、进口补贴、价格 垄断和限制性投资法则等扭曲市场的措施。欧盟 制造业在其整个供应链中遭受了扭曲竞争的后果。 欧盟贸易政策优先将保证欧盟非扭曲性获取原 材料。欧盟将采用所有可用的机制和手段，来确认 和挑战被第三国采用的任何贸易扭曲措施。这些机 制和手段包括 谈判、争端解决和市场准入合 作伙 伴 关 系。据 报 道，欧 盟 贸 易 总 司 （ ）已完成了 年原材料活动年度报告。 欧盟将谋求一个更加有效的原材料外交政策。 包括在欧盟层面上，对欧盟战略合作伙伴的管理 进行协调；与第三方合作伙伴国、新兴经济体极 其区域集团，在互利原则下开展政策对话。欧盟 还支持在八国集团、经合组织、联合国贸易和发 展会议、联合国开发计划等国际论坛内增进了解， 并探讨与世界银行等国际组织开展合作的机会。 支柱：在欧盟内设置正确的框架条件来促进 来自欧洲的原材料的可持续供应 在欧盟，可用于采掘的土地一直在减少，给 采掘工业获取土地带来严峻挑战。为了利用来自 欧盟矿床的原材料的可持续供应，在欧盟内有一 个正确的框架条件是很重要的。 土地利用规划以及勘查和开发的行政管理条 件方面的最佳实用做法的交流，将有助于管理许 可证过程更加有效，并在不同的土地利用之间取 得更好的平衡。已安排了一个原材料供应组下属 的特别工作小组，就这个问题给欧盟委员会提供 咨询。这个工作小组已于 年月向欧盟委员 会提交了报告 改进欧盟开采矿物的框架条件 。 支柱：增进整体资源效率并促进再循环，以 第期程 新，等：欧盟矿产资源政策走向及对我国的影响分析 减少欧盟的初级原材料消耗并降低相关的进口依 赖性 应该促进资源效率、再循环、替代和增进次 生原材料的利用，以减少初级原材料的进口依赖 性，改善环境平衡，满足其工业需求。 欧盟可持续消费、生产、工业政策行动计划 旨在促进资源效率，最合理地使用资源，提高再 循环。欧盟委员会也正在促进欧盟第七研发框架 计划下有关资源效率产品和生产的研究项目。 欧盟工业愈来愈依赖次生原材料如废金属。 不幸的是，太多的生活垃圾被遗弃在欧盟而没有 以合适的再循环渠道把它们处理掉。因此，欧盟 委员会宣 布 采 取 措 施，唤 起 人 们 的 意 识 并 保 证 废物运输法规的顺利实施。 铅市场再循环倡 议行动计划 （ ） 将通过各种措施鼓励 再循环市场。 欧盟原材料倡议后续政策措施动向 年 月，欧盟原材料整体战略 欧盟原 材料倡议公布以后，欧盟针对原材料的政策措 施接踵而至。 年月，欧盟工业部长们力挺这个原材 料整体战略，呼吁欧盟开展原材料 “ 外交” ，并请 求欧盟委员会拟订紧缺原材料名单。 年 月，欧盟开始测试原材料的紧缺性。 应欧盟工业部长的邀请，欧盟委员会成立了专家组 来圈定原材料紧缺框架名单。 年 月，这个 小组圈定出 种物质，使紧缺矿种增加到 种。 专家组确定种风险：进口风险：原材料进口主 要来自政治上不稳定的地区或来自市场经济不起作 用的国家。生产风险：在欧盟内部，潜在的问题 是诸如获取土地。“ 假如我们处于这样的国家：人口 密度很高，城镇化也很高，很显然，获取土地能力 很弱。 ”一位欧盟官员说。环境风险：基于诸如空 气或土壤污染指标，从环境角度测量原材料使用的 影响。还有一个关键因素是原材料是否能被容易取 代。假如它能完全被另一种原材料取代，这种情况 下的风险就可以避免。 年月 日，欧盟委员会发布题为 “ 对 欧盟生死攸关的原材料”的报告。报告在分析 种矿产资源对经济的影响和供应风险的基础上， 将其中 种重要矿产原料列入紧缺名单。这 种 矿产原料是：锑、铍、钴、萤石、镓、锗、石墨、 铟、镁、铌、铂族金属、稀土 （ 包括钪、钇和镧 系共 种稀有金属） 、钽和钨。这些原材料是许多 高科技产品和日常消费品的必要组成部分，被应 用于移动电话、锂电池、光纤光缆和合成燃料中。 据欧盟专家预测，到 年，这些紧缺原材料的 需求量将是 年的倍。 年月 日 日，欧盟环境部长们讨 论比利时欧盟轮值主席关于 “ 可持续的材料管理” 的倡议。 年 月日，欧盟委员会出台名为 “ 贸 易、增长和世界事务”新的贸易战略文件，特别强 调知识产权保护、原材料供应、能源供给等问题， 主张采取更加强硬的策略为欧盟企业打开外部市场。 欧盟原材料战略对我国的影响与对策 目前，欧盟是中国第一大贸易伙伴、第一大出 口市场、第一大技术供应方和第四大利用外资来源 地。中国是欧盟第二大贸易伙伴、第一大进口来源 地，并跃居欧盟第三大出口市场。欧盟实施原材料 战略，既有严重的 “ 区域保护主义色彩” ，又有很强 的 “ 攻击性” ，这将对中欧经贸及中国 “ 走出去”战 略产生不利影响，需要我们积极应对。 对于任何国家限制欧盟获得发展经济所需的稀 有原材料或能源，欧盟将采用包括 谈判、争 端解决和市场准入合作伙伴关系等机制和手段予以 应对。从中欧经贸结构来看，欧盟有很多原材料是 从中国进口的。因此，欧盟的原材料战略可能引发 同中国更多的贸易摩擦。例如 年月，欧盟和 美国就中国限制工业原材料出口，向世界贸易组织 提出联合申诉，要求与中国在世贸组织争端解决机 制下展开磋商。欧盟和美国在申诉书中提到的原材 料，包括铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰、碳化硅、 金属硅、黄磷和锌等。欧盟和美国认为，中国对这 些产品采取的出口配额、出口税以及最低出口限价 等措施，对欧盟和美国的利益造成损害，也违反了 世界贸易组织规则和中国加入世界贸易组织时所作 的承诺。此外，欧盟还对中国稀土出口政策表示严 重关切。欧盟尤其担心稀土的供应，预计用于高能 轻质磁体的钕将出现短缺。因此，同样在 年 月，欧盟、美国、墨西哥就中国限制稀土出口向世 界贸易组织提出申诉。 欧盟推行的原材料外交，也对我国 “ 走出去” 实施全球矿产资源战略带来影响。矿产资源非常 丰富的非洲，与我国矿产资源有较强的互补性， 是我国矿产资源 “ 走出去”战略的重要地区。近 些年来，欧盟一直不断向非洲国家施压，试图说 服更多的非洲国家与欧盟签署经济伙伴协定。据 报道， 欧盟委员会正在着手计划让欧洲公司在金 （ 下转第 页） 第期梁汉轩，等：我国铝土矿贫矿资源的开发利用条件及方向 除或减轻生态环境的污染及损害，促进铝工业产 区乃至我国社会经济的可持续发展。 ）实施示范工程，包括铝土矿资源潜力评价 技术、铝土矿资源综合勘查技术、一水型铝土矿 低成本选冶加工技术、铝土矿资源综合与循环再 生利用技术、铝企业国际化运营机制与战略研究 等方面的示范工程项目及科学研究项目，推进国 内铝土矿资源的节约、综合和循环利用，改善国 内铝资源的经济效率，提升我国铝企业的集中度 及国际市场竞争力，拓展我国的国外铝资源配置 及开发利用空间，进而有效地促进我国社会经济 的可持续发展。 结论 随着我国工业化及城镇化进程的加速，铝资 源需求持续增长。但是，我国国内铝土矿资源开 发利用的现状及条件，难以满足社会经济发展的 需求，仍然存在诸如地质勘察及资源保障程度差、 经