出口退税二十年助力外贸经济大发展

出口退税二十年助力外贸经济大发展内容摘要：自我国1994年税制改革后，出口退（免）税制度也得到了长足的发展，出口退（免）税政策实施二十年，在促进外贸经济快速增长、加快出口产业结构升级和吸纳劳动力就业等方面做出不可磨灭的贡献，也取得了显著成效。但随着经济的发展和贸易方式的多样化，出口退（免）税还存在管理方式单一、出口骗税屡禁不止等问题，还需要从提高政策的法律位阶，建立严密、高效、权责明晰的管理机制方面入手，强化风险防控，更好的发挥出口退（免）税政策的职能作用。关键词：出口退（免）税 外贸经济 管理机制 风险防控出口退（免）税制度作为国际惯例在我国已经走过近30个春秋。我国出口退（免）税制度是在改革开放的新形势下应运而生，随着改革开放的不断深入，受国家调结构、转方式、促发展的宏观调控政策的影响，不断为我国外贸事业和国民经济的快速、持续、健康发展注入新的活力，显示了蓬勃的生命力和光明的发展前景。为适应社会主义市场经济体制的要求，1994年我国再次对工商税制进行了全面的改革，与这次税制改革相适应的出口退（免）税办法也进一步得到了改进和完善，国务院【1994】134、135号令的颁布实施，标志着我国出口退（免）税制度逐步走上了法制化、规范化轨道。本文通过对我国税制改革后出口退（免）税制度二十年的发展变化，以山东省出口退（免）税和外贸数据为例，分析出口退（免）税对外贸经济的推动作用，研究目前出口退（免）税面临的问题，对今后出口退（免）税政策改革方向进行探讨。一、出口退（免）税制度发展历程出口退（免）税政策目的在于以降低本国商品的税务成本换取在国际市场上的竞争力，避免价格劣势给本国出口企业带来贸易损失。由于税收主权的独立性使得跨国贸易商品存在着重复课税的可能，在无法干预他国主权的情况下，各国政府都采取了在本国商品出口离岸时退还出口商品在国内所承担的增值税和消费税，以尽量减轻本国商品的出口成本。由于这种政策的公平性，所以它不仅被各国政府广泛采用，而且也为WTO规则所认可。我国从1985年开始就实施出口退（免）税政策。1994年建立起了与新税制相适应的出口退（免）税制度，并随着我国经济形势的变化不断地进行改革和发展，逐步得到完善。二十年来我省出口退（免）税呈快速增长态势，1994年全省退税25亿元，2013年达到了687.9亿元，二十年间增长了27.5倍。同时，出口退（免）税是税收管理的一个重点，也是一个难点，政策性强，管理难度大，风险性也高，业内人士称之为“高压线”。正是这条“高压线”为鼓励出口、增强我国出口货物国际竞争力，为整个国家经济发展源源不断地提供动力支持。总体来看，自1994年开始，我国的出口退（免）税制度变革可以分为以下三个阶段：（一）出口退（免）税制度建立阶段（1994-2003）1994年国家税务总局印发了出口货物退（免）税管理办法，标志着我国建立了以新的增值税、消费税制度为基础的出口货物退（免）税制度。新的出口退（免）税政策实行“征多少，退多少，未征不退和彻底退税”的基本原则，出口退税率处于一个很高的水平，这种政策刺激了出口企业扩大出口的积极性，同时地方政府为发展本地经济也大力推行外向型战略，双重因素的作用使贸易出口大幅度提高，但由于退税额的大幅度增加，对政府财政造成的压力很大，从1995年下半年开始国家逐步下调了出口退税率，1996年出口产品的综合退税率已降至8.29%左右。1998年亚洲金融危机的爆发，使外贸经济受到巨大冲击，出口增长乏力。为了尽快摆脱外贸出口下滑的局面，1998年国家先后两次提高出口退税率，并在1999 年继续上调出口退税率，机电、服装等部分产品的出口退税率提高到17%，综合退税率上升到15%左右。2000年以后，外贸出口与出口退税都进入较为快速平稳的发展阶段，但随着出口退税率的提高，出口骗税问题开始逐步显现，特别是“807”出口骗税案件的查处，如何加强管理，有效防范出口骗税问题成为退税部门的重中之重，为进一步加强征退税衔接，从源头防范骗税问题的发生，2002年财政部、国家税务总局下发了关于进一步推进出口货物实行免抵退税办法的通知，将生产企业的出口退（免）税管理办法由“先征后退”改为“免抵退税”。（二）出口退（免）税制度完善阶段（2004-2009）由于外贸出口的持续增长，中央财政支付退税资金的压力不断增大，出口欠退税问题日益严重，国家于2004年进行了出口退税机制改革，改革的基本原则是：“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”。在清理欠退税的基础上，从2004年起，对超基数部分的退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。并对出口退税率再次进行调整，对一般出口产品的退税率适当降低，取消国家限制出口的产品和一些资源性产品的退税政策。机制改革后，2005年各地反映出口退税地方财政负担过大，国家进行了调整，各地出口退税超基数部分的退税额中央和地方的共同分担比例改按92.5:7.5。同时，为解决外贸顺差激增、人民币升值压力越来越大、能源消耗过多、环境进一步恶化、贸易结构不合理等问题，国家又先后多次调整出口退税率，取消了大部分“两高一资”产品的出口退税，降低了劳动密集型、易引起贸易摩擦等产品的出口退税率。但2008年全球金融危机爆发，为稳定外贸出口，国家自2008年8月份至2009年连续7次提高劳动密集型、机电、高新技术等产品的出口退税率，使平均出口退税又上升到较高的水平，对外贸经济的恢复发展起到积极的促进作用。在管理制度上由于金税工程的逐步完善，实现了通过计算机网络对全国税务机关和增值税专用发票的严密监控，专用发票虚开的问题得到较好地解决，出口退（免）税管理重心也从原来的重出口凭据转向以增值税专用发票为主要退税依据的模式，取消了税收专用缴款书制度。（三）出口退（免）税制度深化发展阶段（2010至今）出口退（免）税政策经过十几年的发展，整体已比较完备，作为促进对外贸易的重要税收手段，2010年以后，出口退（免）税政策的调整采取了“有保有压”的区别政策，引导企业减少“高耗能、高污染、资源性”产品的出口，减少低附加值、低技术含量产品的出口，加大高附加值、高技术含量产品的出口，从而引导企业调整投资方向，避免盲目投资和产能过剩。因出口退（免）税政策实施多年，涉及的政策文件很多，国家税务总局对出口退（免）税政策进行了整理和修订，2012年下发了关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知和出口货物劳务增值税和消费税管理办法，全面清理和规范了我国的出口退（免）税政策，进一步明确简化了退税申报程序，出口企业在出口退（免）税范围、出口征税改免税、申报期限延长、新办企业退税等多个方面，都获得了更为良好的宽松环境和发展机遇，有利于减轻企业负担、便于征纳双方系统准确了解和执行出口退（免）税政策。随着“营改增”改革和试点范围的扩大，总局下发了适用增值税零税率应税服务退（免）税管理办法，将跨境应税服务也纳入了退税范围，使我国应税服务能够以不含税价格进入国际市场，增强了企业的国际竞争力，为现代服务业的深入发展和调整出口贸易结构，特别是对促进服务贸易出口都有很大的促进作用。为支持新兴贸易的发展，总局先后对外贸综合服务企业、跨境电子商务出口的退税政策进行了明确，进一步放宽了出口退（免）税条件，为外贸经济的发展助力。二、出口退（免）税政策的效用分析与其他税收制度相比较，出口退（免）税制度是一种退还税款的制度，它是一种退还部分或者全部商品在生产或流通过程中产生的税额的行为，就是为了保证出口商品以较低的成本进入国际市场，从而促进出口贸易的发展，稳定出口贸易，增强出口能力。如前文所述，我国自实施出口退（免）税政策以来，经过多次调整，每一次调整都是根据当时宏观经济形势进行的，有的是为了鼓励出口发展刺激经济增长；有的则是为了抑制经济过热发展，稳定出口贸易发展；还有的是为了调整出口贸易结构，优化产业升级，其最终目的是通过促进外贸出口来带动国民经济健康稳定发展。应该说我国的出口退（免）税政策取得了预期成效，在我国对外贸易发展过程中，出口退（免）税制度真正起到了一种助推器、加速器的作用，二十年间，我国平均出口退税率每提高一个点，就可以为所有出口企业增加一个点的利润，大概能影响到外贸出口增长3个百分点左右，外贸出口每增长1个百分点，对国民经济的增长能达到25%左右的贡献率，出口增长的同时也扩大了内需，促进了就业，带动了国民经济发展。（一）对外贸经济发展的促进作用作为刺激经济发展的“三驾马车”之一，出口的重要作用毋庸置疑。而实施出口退（免）税政策，可以是使出口商品或劳务以不含税价格进入国际市场，增强了我国出口货物的竞争能力，调动了企业出口的积极性，从而达到刺激外贸出口的政策目标，有利于我国市场经济的发展，促进我国同国际经济一体化进程。本文以山东二十年退税及外贸出口数据为例，对出口退（免）税政策效用进行实证分析。表1：1994年- 2009年山东外贸与出口退（免）税情况表（单位：亿元）年度退税增长出口额增长年度退税增长出口额增长1994年25.5 51.2%58.739.8%2004年291.4 87.8%358.735.0%1995年27.9 9.6%81.639.0%2005年233.9 -19.7%462.528.9%1996年47.8 71.2%91.812.5%2006年287.7 23.0%586.526.8%1997年22.5 -52.8%108.818.5%2007年356.3 23.8%752.428.3%1998年27.9 23.7%103.6-4.8%2008年408.3 14.6%931.723.8%1999年46.6 67.2%115.811.8%2009年453.9 11.2%795.7-14.6%2000年57.7 23.8%155.334.1%2010年484.7 6.8%1042.931.1%2001年69.0 19.6%181.316.7%2011年639.1 31.9%1257.920.6%2002年90.5 31.2%211.216.5%2012年703.4 10.1%1287.32.3%2003年155.2 71.4%265.725.8%2013年687.9 -2.2%1345.14.5%图1：1994年- 2013年山东外贸出口与出口退（免）税增长比例示意图 从山东出口贸易规模和出口退（免）税额度的增长变化来分析，可以看出，出口退税率的上调或下降通常导致外贸出口呈同向变动，其变化情况与出口退（免）税政策的调整息息相关。1994年按照增值税规定，对出口产品实行零税率，即按照产品适用的增值税税率实行退税，全额退税刺激了外贸出口量的激增，1994、1995年山东外贸出口额同比增长分别为39.76%和39.01%，是二十年来的最高增幅。1996年出口产品的综合退税率已降至8.29%，由于退税率的降低，使企业出口的预期利润减少，影响了当年的出口总量，当年外贸出口增长12.5%，比上年低了26.5个百分点。1998年亚洲金融危机的爆发，使外贸经济受到巨大冲击，出口增长乏力，出口额和出口退（免）税额也双双出现了负增长。国家在1999 年将综合退税率上升到15%左右，外贸出口与出口退（免）税也进入较为快速平稳的发展阶段。2003年国家开始逐步清理陈欠退税，当年山东省办理出口退（免）税155.15亿元，比上年增长71.4%，外贸出口达到265.7亿美元，比上年增长25.8%。2008年后，受全球金融危机的影响，国际市场需求减弱、人民币升值、原材料价格和劳动力成本上涨等多种因素综合作用，我国外贸出口下滑，经济增长趋缓。通过对山东出口与退税的相关分析可以看出，如果剔除1995年退税率下调、1998年退税率上调、2004年清理陈欠退税等因素的影响，出口退（免）税额的增长变化曲线和外贸出口增长变化基本一致，出口退（免）税额与外贸出口呈现正相关性，只是在不同的历史时期，由于宏观经济环境的不同，出口退（免）税影响出口增长的力度和表现会有所差异。同时，由于出口退（免）税存在时滞效应，从政策出台到发生出口退（免）税，到影响外贸的发展会出现时间的差异。可以说，出口退（免）税在促进山东外贸出口快速、全面、健康发展方面起到了重要作用。（二）促进外贸产业结构调整和升级出口退（免）税作为国家一项重要的宏观调控政策，在不同的时期发挥着不同的作用。在实行出口退（免）税政策的初期，国家外汇储备紧张，国内需求难以启动，政策的目的是促进对外出口来拉动经济增长。近年来我国的外汇储备充足，社会有效需求明显增加，出口创汇已不再是我国外贸政策的目标，政策更多地是鼓励那些真正有国际竞争力、能创造更多价值、带来更多利润的产品出口。自2004年始，国家调整了出口退（免）税政策，陆续取消或降低了铜、铝、镍、煤炭等 “高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税，鼓励有自主知识产权和自主品牌的商品出口等政策，以加快实现出口“规模导向型”向“效益导向型”转变，进一步优化产业结构，促进外贸转变增长方式。从山东省2005-2013年出口情况看，纺织服装、农产品、机电产品、高新技术产品四类是山东省出口主力军，各类产品的出口绝对值都处于不断增长的态势，但机电产品和高新技术产品的出口增幅远远大于纺织服装和农产品的出口增幅。从四大类出口产品占当年总出口额的比重来看，2005年山东的纺织服装产品和农副产品的出口占全部出口额的接近一半，在此之后,机电产品出口所占的比重逐年提高，2013年机电产品的出口所占比重达到了37.8%，这种出口产品结构的变化与出口退（免）税政策调整相一致。山东四类商品占出口总额比重变化见下图。四类商品占出口总额比重变化图 由于出口退（免）税是随着出口货物加工程度的深浅而决定退税的多寡，因此大大促进了出口商品结构的优化，使出口贸易的质量也有了较大提高，初级产品出口低速增长，所占比重下降，机电产品由于加工程度高，实行了较高退税率，其出口有了显著发展。所以说，出口退（免）税政策已成为我国调节出口贸易最重要的手段之一，它对外贸经济的转型升级有着不可忽视的作用。（三）对劳动就业的促进作用我国参与国际贸易竞争的优势是人力资源丰富，对外贸易可以从多方面拉动、支持和保障就业，具体表现在加工生产扩大就业、输出商品增加就业、技术贸易间接就业以及服务贸易拓展就业等，出口促进经济发展的同时还为我国剩余劳动力提供了大量就业岗位。创造同样的GDP，出口企业能吸纳更多就业，尤其是劳动密集型产业和加工环节。据统计，许多出口企业的工业百万元增加值的就业密度（就业人数/百万元增加值）都远超平均值，特别是出口位列前茅的电子通讯及计算机和纺织服装等行业，都具有劳动密集型的特点。山东鲁泰纺织股份有限公司等多家以纺织面料和衬衣生产出口为主的劳动密集型企业，每年吸纳就业劳动都上万人；富士康（烟台）科技工业园主要业务是计算机整机及其零部件、移动通信、汽车电子、汽车零部件的生产及代工业务，目前的员工总人数达18万余人，为地方劳动就业做出了积极贡献。三、出口退（免）税管理面临的问题出口退（免）税政策对促进国民经济持续健康发展做出了重大贡献，在现行的出口退（免）税管理机制中，基本遵循了出口业务发展的一般规律，满足了出口退（免）税及时、准确办理的工作需要，也体现了注重退税服务、加强税收风险管理的理念。但是，随着外贸出口规模的扩大、大数据时代的到来和税收征管改革的不断深入，现行出口退（免）税管理机制还主要是聚焦于核定准确退税业务模块、人工“就单审单”的传统方式，暴露了管理效率不够高、针对性不够强的问题，集中优势兵力应对复杂事项、降低征退税成本方面功课还有所欠缺，骗税风险越来越大，骗税与反骗税的斗争越来越激烈，有效防范骗税的机制还未形成。（一）管理方式单一，影响了出口退（免）税工作质效在传统的出口退（免）税管理模式下，出口退税需要审核的项目繁多且工作量很大，这对加强出口退（免）税管理、防范骗税起到一定的作用，但这种“胡子眉毛一把抓”的工作方式，极大地影响了出口退税工作质效。一是企业审核不分类，工作效率低。对所有企业都“一视同仁”，无论信誉较好、经营规模较大的大型企业，还是具有一定骗税风险的中小企业，基本实行 “无差别化”管理，这种方法看起来较为公平，但也存在“一人得病、众人吃药”的情况。而且，由于没突出管理重点，退税审核工作虽然耗费了大量的人力物力，但取得的质量和效果不理想。二是纸质单证审核工作量大，工作效率低。目前，企业申报退税时，需提供纸质的出口货物报关单、增值税专用发票（或出口发票）以及加盖企业公章的申报明细表、汇总表等纸质报表，退税部门专设人工审核岗位对这些纸质资料的完整性、合法性、有效性，以及其内容是否与电子信息一致等进行审核，审核无误后，纸质的申报表退税部门还要存档。但从工作成效来看，人工审单难以发现深层次问题，出口骗税整个过程“票、货、款”分离，从购货、出口到结汇的所有环节来看，全部单证均真实有效且手续齐全，人工审单相对封闭，缺乏动态活动分析，税务机关通过人工审核对异常出口企业很难发现真实情况。（二）责任不清，增加了出口退（免）税管理风险出口退（免）税管理涉及到多个部门，首先是出口货物国内流转环节的征收管理，其次是对货物的报关出口管理，在此基础上，企业到退税部门申请退税，对有骗税重大疑点的企业还需要稽查部门进行查处。但在实际工作中，各部门并之间职责不清，增加了出口退（免）税管理风险。一是与出口企业之间的权利和义务不明晰。出口企业理应对其退税申报内容的真实性、合法性负责，税务机关理应在此基础上准确、及时办理退税。但按照现行出口退（免）税管理规定，退税部门不仅要对企业申报的凭证资料本身的真实性进行审核外，还要对其载明内容的真实性、合法性审核无误后，方可办理退税，承担了本应由企业履行的法律责任，同时也影响了准确及时的退税服务。二是退税与出口监管部门之间职责不清。目前退税管理部门，要求企业将提单、合同、装箱单等资料留存企业备查，用来验证出口业务的真实性；还规定对部分高风险企业申报退税要提供收汇资料，经退税部门核实无误后，方可办理退税。退税部门过多地承担管理职责，出现这种管理现状的主要原因是退税环节处于出口货物监管流程的末端，出口退（免）税管理基本变成了退税部门“一家的事”，其他相应部门往往 “避而不谈”，经常出现“绕着走”的现象，骗税问题基本都认为与己无关，“板子”都打在退税部门身上，部门间职责不清的结果是没有根本解决骗税问题，骗税问题时有发生。（三）出口骗税屡禁不止，防范和打击出口骗税任重道远据测算，目前全国平均出口退税率已达到14%以上，与大约6%（谋取增值税专用发票大约占3%、谋取报关单大约占2%，其他各环节占1%）的骗税成本相比已属暴利，近年来，由于非法暴利的驱动，我国的骗税活动比较活跃。不法分子能够骗取出口退税的成因是多方面的，一是增值税管理链条被割断，提供了各种虚开增值税专用发票和征税不足的操作空间。如农产品收购自开自抵、部分免税政策、先征后退、即征即退、超税负返还等政策的存在，在鼓励部分行业、产品发展的同时，也行为割断和破坏了增值税征税链条的完整性，使得一些产品或上游原材料存在政策上征税不足的漏洞。二是监管“缺位”是骗税产生的直接外因。出口货物的监管涉及海关、外管、税务等多个部门，各个部门间的信息难以及时共享，彼此监管环节间缺乏有效的衔接和配合，为不法分子利用这些监管“缝隙”实施骗税提供了可乘之机。如海关监管的重点是进口货物，对于出口货物的随机查验率很低（约为1%到3%），不法分子往往采取“以次充好、以少报多、虚假拼柜、空箱闯关”等方式实现虚假出口。三是快速增加的税源与征管力量不足之间的矛盾日益突出，管理员下户的要求越来越严，对税户的实际经营情况很难做到全面准确了解，容易被不法企业钻空子。四是打击出口骗税力度不够。长期以来，打击骗税的一般模式是：税务、海关部门对日常监管中发现的骗税线索先行调查处理，发现涉嫌犯罪证据的再移送公安部门查处。由于现行税收征管法对骗税行为缺乏具体界定，行政机关执法手段有限，取证和定性难度较大，移送公安部门的骗税线索较少，而且容易造成不法分子潜逃、证据灭失、赃款转移等问题。公安机关处于出口退税的监管过程之外，难以及时发现、控制和打击骗取出口退税犯罪。大量骗税犯罪难以得到及时有力的查处，使得不法分子有恃无恐、骗税活动愈发猖獗。（四）出口退税法律位阶较低，增加了执法管理的难度出口退（免）税的依据是增值税暂行条例规定“出口货物的税率为零”。增值税暂行条例作为出口退（免）税的“母法”，只是国务院的行政法规，其他的出口退（免）税政策和管理规定仅仅是财政部或国家税务总局的部门规章或规范性文件，其法律层次较低，增加了出口退（免）税管理共组的难度。一是出口退（免）税管理规定法律层次偏低直接导致政策刚性不强，管理力度弱化，不利于相关规定的遵循和管理工作的开展。二是骗税认定难，导致税收行政环节轻处罚，对防范和打击出口骗税起不到应有的震慑和惩罚效果。三是大多数出口骗税案件在司法诉讼环节之所以败诉，除了税务行政行为的程序不当之外，其根本原因还是出口退（免）税管理规定的法律层次较低。四、改革创新出口退（免）税管理机制的思考针对出口退（免）税管理目前遇到的问题和困难，应进一步对现行出口退（免）税管理机制进行改革，以充分发挥出口退（免）税支持外贸出口的职能作用为出发点和落脚点，通过构建责任明晰、严密有效的管理体系和便捷高效的服务体系，全力推进出口退（免）税管理现代化。（一）建立高效出口退（免）税管理机制以明晰征纳双方权利和义务为前提，以分类管理为手段，以预警评估为重点，搭建新的管理模式。“以明晰征纳双方权利和义务为前提”就是要明确纳税人自主申报的主体地位，还责于纳税人，并由纳税人对其申报的真实性、合法性负法律责任，从而减轻基层人员审核工作量，培养纳税人的诚信纳税意识。“以分类管理为手段”就是要对不同风险的纳税人实施分类管理，从而减轻基层人员审核工作量，释放人力资源，将主要精力投入到预警评估当中。“以预警评估为重点”就是要实时监控出口退（免）税管理中的潜在风险，加强对高风险企业的风险评估，将防控风险的关口前移，及早排除和化解。具体的就是要通过实施分类管理，提高信息化水平，下放审批权限，发挥基层的作用，完善核查办法等措施，达到优化配置管理资源，将有限的人力资源从无差别化管理、审核单证的工作中解放出来，把有限的精力主要投入到预警评估、防范打击骗取出口退（免）税的工作中。（二）建立权责明晰的联动机制成立税务、海关、外管、商务、公安等部门组成的防范出口骗税协调小组，定期召开部门联席会议，交流、分析、布置防范骗税工作，加强情报交换和信息共享。与海关建立出口异常、涉嫌骗税信息交换制度。税务、海关及时交换各自发现的异常，分别作为各自查验审核的重点，及时采取相应措施，共同防范、打击骗税；税务、公安要建立涉税违法企业的信息传输机制，公安部门要将查处的涉及“逃避缴纳税款”、“骗税”、“虚开增值税专用发票”、“虚开农产品收购发票”等案件信息传输给税务机关；出口监管部门要共同建立出口企业资信库，根据资信等级，共同采取相应的管理措施。一是海关应对货物出口的真实性负责，有针对性的提高出口货物的查验率，严厉查处借货出口、虚假出口、虚假报关等违法行为；加强对报关行和货代公司的管理，严厉打击“买单”等不法行为；二是外汇管理部门应对出口货物收汇的真实性负责，并会同税务部门一起做好落实国务院关于出口退（免）税与结汇挂钩的决定，加强对出口企业的外汇管理，严厉打击虚假收汇行为。三是税务部门负