从新破产法谈破产债权审查确认程序的完善.doc

从新破产法谈破产债权审查确认程序的完善【债权登记】从新破产法谈破产债权审查确认程序的完善【内容提要】破产债权的审查和确认事关破产企业债权人的根本利益，新破产法就此创设了管理人审查、债权人会议核查和人民法院裁定确认的复合审查模式。从司法实践的角度来看，新破产法中所规定的各审查主体的职权行使方式、审查确认程序的具体规则等问题，仍有必要在理论上进行探讨并进一步细化操作规则。【关键词】破产法破产债权审查确认程序2006年8月27日通过的中华人民共和国企业破产法(下称新破产法)是我国市场经济法律体系的重要组成部分。在理念和制度等各方面，新破产法对旧破产法律有诸多突破性的变革。在具体的程序设置方面，新破产法也较之以前的破产立法有了相当的进步。其中，对于一直被广为诟病的破产债权审查确认程序，新破产法作出了全新的安排。以下，本文试就新旧破产法关于破产债权审查确认程序规定演变中的一些基本问题作一探讨。一、旧破产法关于破产债权审查确认程序的规定及争论在1986年12月通过的中华人民共和国企业破产法(试行)(下称破产法试行)中，唯一规定破产债权审查、确认职权行使的条文是与债权人会议相关联的。破产法试行第15条明确，债权人会议的职权包括审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额。最高法院在之后两个司法解释中就此作了内容几乎相同的规定。就债权人会议对破产债权审查的内容，破产法试行第15条规定为债权的证明材料，确认的结论须明确债权的性质(有无担保)和具体数额，至于确认的方式和程序，则没有任何具体规定。对于债权人会议行使破产债权审查、确认职责的问题，在破产法试行实施之后一直受到尖锐质疑：一是认为破产法试行规定由未经确认债权人资格和表决权份额的申报人，通过债权人会议表决程序行使审查确认破产债权职权，存在逻辑上和实际操作上均无法解决的矛盾。二是认为破产债权的审查和确认职责属于司法裁判性质，债权人会议不具有行使司法裁判职责应有的独立地位和以国家信誉为后盾的公信力和权威性。三是认为债权人会议的能力不足以承担具有高度法律专业特性的破产债权审查、确认工作，作为破产债权人非常设自治组织也无法保证审查程序的公正和高效。据此，一些学者认为破产债权应由人民法院进行审查和确认。上述质疑揭示了旧破产法关于债权人会议行使破产债权审查确认职权规定的不合理之处，反映在司法实践中的现实是，债权人会议无法实际行使破产债权的审查、确认职权。二、最高法院司法解释对破产债权审查确认程序的变通规定及相关问题基于债权人会议承担审查、确认破产债权职责在理论上存在的缺失以及实践中无法实际操作的情况，最高法院在旧破产法实施后陆续制定的相关司法解释中，规定了清算组和人民法院在特定情况下享有审查和确认破产申报债权的职权。这些规定在一定程度上修正了旧破产法体系下债权人会议独占破产债权审查权的弊病，但仍然无法完全解决因为机制不完善而造成的实践困境。最高法院于1991年颁布的破产法试行司法解释第55条规定，在清算组决定解除合同而造成另一方当事人损失并引发的损害赔偿争议，由人民法院裁定解决。该款直接明确了人民法院对清算组解除合同所生破产债权享有审查确认权。最高法院于2002年7月30日颁布的关于审理企业破产案件若干问题的规定(以下简称2002年若干规定)第24条规定，在债权延期申报但申报人存在合理理由的特别情形下，由清算组进行初步审查后再由人民法院审查、确认。上述2002年若干规定第63条在规定破产债权确认异议程序时，则明确清算组对申报债权确认与否存在初步审查的职权。另有观点认为，最高法院1991年出台的破产法试行司法解释第24条和2002年若干规定第42条，明确规定了人民法院在第一次债权人会议时应当宣布债权人资格审查结果，因此，人民法院应当承担申报债权审查确认的职责，并在第一次债权人会议上宣布。而从实践来看，这种观点应用较为普遍，但其带来的负面效应是，清算组和债权人会议在破产债权审查确认程序中的能动性无法得到体现，且人民法院审查确认债权需耗费大量时间成本，致使破产清算程序拖延，第一次债权人会议往往不能在债权申报期满后十五日内及时召开。通过上述司法解释的规定和实际个案中的变通操作，实践中的矛盾似乎有所缓解，但上述问题仍没有解决，在一定程度上甚至更加严重：由于审查确认主体的不明确、司法解释规定的支离破碎，使得各地法院在司法实践中只能按照自己的理解，八仙过海、各显神通。在这种不统一的司法实践中，债权申报人的程序权利根本无法得到保障，公平和公正也更难加以评判。三、新破产法对破产债权审查确认程序的规定及相关问题新破产法在修订过程中注意到了这一问题，并且通过程序的安排将破产债权的审查和确认进行了分解。新破产法将旧破产法下由债权人会议单一主体、单一层次的审查模式，改造成由管理人审查、债权人会议核查以及人民法院裁定确认的多主体、多层次的复合审查模式。其中，新破产法第57条规定，管理人作为接受债权申报的法定主体，在接收债权的申报材料进行登记后，应对申报债权进行审查，并将审查的结果记载于债权表。这一规定确立了管理人对破产债权的审查权。新破产法第58条规定，在申报债权登记于债权表后，由债权人会议对债权表内记载的破产债权进行核查。该条同时规定，在债权人和债务人对债权表登记内容均无异议的情况下，由人民法院对债权表裁定确认；如债权人或债务人有异议的，可以向人民法院提起异议之诉。债权人会议对破产债权的审查职权和人民法院的审查、确认职权，也由此一并得以确立。新破产法的上述规定，汲取了最高法院原司法解释中的合理规定和司法实践的有益经验，明确了破产债权的审查和确认主体，确立了人民法院最终的司法确认权，对于债权申报人合法利益的维护提供了机制保障。但是，由于新破产法关于管理人、债权人会议以及人民法院对破产债权审查和确认的职权分工比较原则，对各主体行使审查职权的方法、具体程序以及相互之间的权利界限等均语焉不详。因此，仍需在理论和实务操作两方面对破产债权审查确认程序的相关问题作进一步地讨论。(一)管理人在破产债权审查确认程序中的相关问题对于新破产法中管理人审查破产债权属于形式审查还是实质审查，在新破产法颁布后仍然存在争议。有观点认为，新破产法规定破产债权应经债权人会议调查和人民法院裁定认可后得到确认。因此，管理人对破产债权的审查只不过是形式，具体工作就是按申报的内容原封不动地进行登记。对此我们认为，上述论者无视新破产法关于管理人应对破产债权进行审查的明确规定，延用破产法试行的旧思维所作的轻率断言，是不严肃的；其以破产债权的最终确认权在人民法院为由，否定管理人对破产债权应进行实质审查，在论证上存在明显的逻辑问题。根据新破产法第57条的规定，管理人对债权申报材料进行登记造册和对申报债权进行审查后编制债权表，是两项并列的不同内容。其中，登记造册要求管理人对所有的债权申报材料进行如实登记；对申报债权进行审查，要求的则是管理人对登记造册的申报材料进行调查、分析，并将审查结论载入债权表。可见，管理人的登记造册和审查职能是有明确区分的，审查不等同于登记造册。其次，从新破产法其他的相关规定来看，债权表作为将由人民法院直接裁定确认的对象，其内容应当完整、具体，应当包括申报债权是否可予确认、可确认的数额、性质以及有无担保等事项，否则法院的裁定确认根本无法操作。如果管理人对所申报债权不作实质审查，则显然无法达到上述目的。因此，新破产法关于管理人对申报债权的审查应属实质审查。需要指出的是，授予管理人对申报债权的实质审查权，并不意味着管理人会篡夺债权人和人民法院对破产债权的审查确认职权。新破产法对管理人审查职权的规定仅是新破产法债权审查确认程序中的第一个环节，相对于破产程序中之后进行的债权人会议核查和人民法院的裁决确认，管理人的审查职权在效力上仍属初步审查。实践中，可能会有管理人因欠缺破产审查能力而造成债权申报人权利受损的担忧。我们认为对此不必过分忧虑。首先，正如之前所提到的，管理人的审查属于对破产债权的初步审查，债权申报人的程序和实体权利仍将由债权人会议和人民法院加以保障，新破产法的相关程序设置已经有所安排。其次及更为直接的理由为，新破产法新创设的管理人制度蕴涵了管理人市场化和专业化的要求，能够并也应该能够满足管理人行使审查职权的需要；而新破产法关于管理人得聘请专业中介机构参与破产清算的规定，则足以弥补管理人在某些破产清算事务能力方面(包括破产债权审查)的不足。在实践中，还有几个操作性的问题与管理人行使破产债权审查权相关。其一是，对于所申报债权未被管理人审查认可的申报人，管理人是否需通知其参加第一次债权人会议?对此我们认为，新破产法第59条第1款已明确规定，依法申报债权的申报人有权参加债权人会议，该款规定在程序上确立了申报人参加债权人会议的权利。其次，正如我们之前所论述的那样，管理人的审查结论并非破产债权确认与否的定论。因此，即使是被管理人审查否认债权成立的申报人，仍得以债权人会议成员身份参与第一次债权人会议，管理人应通知所有的债权申报人参加第一次债权人会议；除非已有法院的生效裁定确认该申报人不是破产企业债权人。其二是，管理人对申报的破产债权审查完毕后，是否需将审查结果通知申报人?对此我们认为，从程序权利保障的角度来讲，管理人应当将初步审查结论告知申报人，包括确认或否认的结论及相关理由等。方便的做法是，管理人在通知申报人参加债权人会议时一并将其审查结论予以告知。我们认为，告知程序的履行，有助于帮助申报人就是否对管理人的审查结论提出异议以及是否参加第一次债权人会议作出决定。(二)债权人会议在破产债权审查确认程序中的相关问题对于新破产法所指行使破产债权核查职权的债权人会议，比较一致的观点是指第一次债权人会议。因为，如果债权不能在第一次债权人会议过程中尽快进入相应的确认程序，债权人参与破产清算程序的种种问题都将无法解决：如债权人会议主席无法产生，由于表决权无法确定而导致债权人会议的相关程序无法进行等。就债权人会议核查破产债权后应否形成核查结论的问题，有观点提出债权人会议应通过表决方式作出申报债权确认与否的决议。对此我们认为，新破产法已将破产债权的最终确认权交由人民法院行使，在人民法院最终决定之前，以未确定的债权份额行使表决权的公正性无法得到保证。其次，新破产法对于债权人会议核查债权后是否需给出一个结论，没有象其规定管理人审查申报债权后须编制债权表一样，存在明确规定。再次，债权人会议以表决方式确认破产债权，将会增加大量的时间成本：由债权人会议对所有申报债权进行表决，债权人会议的时间进程将无法预测；根据新破产法规定，如果债权人会议对破产债权核查作出决议，则有异议的申报人将需要通过债权人会议撤销之诉行使程序权利，而在异议成立的情况下，对于重新作出的债权人会议决议能否提出新的异议，以及这些程序中发生的大量金钱成本应由谁来承担等，都是很难解决的问题。因此，笔者不同意债权人会议以决议方式来核查破产债权。那么，债权人会议核查破产债权有其他更好的途径吗?我们认为，将债权表异议诉讼嵌入债权人会议核查程序，可以很好地解决这个问题。正如前文提到的，新破产法第58条同时确立了第一次债权人会议对管理人所编制债权表的核查职权和债权表异议诉讼程序，但对于如何处理两者之间的关系问题，新破产法并未作出明确规范。这样，就给我们留下了根据新破产法立法精神创设相应操作规则的空间。所谓将债权表异议诉讼嵌入债权人会议核查程序，就是指在债权人会议对申报债权进行核查之后，由对特定申报债权产生异议的债权人会议成员，通过提起债权表异议诉讼的方式，要求人民法院对债权表中有异议的特定债权进行审查确认。通过上述安排，债权申报人就可以通过便捷的债权表异议诉讼来行使其对破产债权审查的程序权利，债权表异议诉讼制度也因为债权人会议对破产债权核查程序的纳入，得到进一步充实。上述安排涉及债权人会议程序和债权表异议诉讼制度之间的关系处理，对于如何完善破产债权审查确认程序意义重大，期望最高法院能够在新破产法实施之后的司法解释中能够作出明确规定。同时，为了提高破产程序的效率，我们认为有必要对债权人会议核查申报债权后提出异议期限加以明确规定，即以债权人会议对破产债权的核查日期为起始点，设定一个明确的异议期，异议期届满而未提起异议的视为对债权表登记内容的确认，这样就能督促相关利害关系人尽早行使程序权利。债权申报人通过债权人会议参与破产债权核查，有利于申报人在破产程序中对破产企业破产债权形成的整体情况有所了解，也能够发挥申报人在债权确认程序中自治和制约功能。因此，有必要保障申报人了解申报债权各项情况的机会。对于债权人会议如何核查破产债权的方式问题，我们认为按照新破产法第58条第1款的规定，应以债权表的书面登记内容作为核查的直接对象，但只要债权人会议成员对申报债权提出疑问或要求进一步了解情况的，就应允许债权人会议对管理人和申报人进行询问、查阅申报债权所附的证明材料等方式，对申报债权进行充分调查。只有这样，债权人才可能获得提起债权表异议诉讼的充分信息，其程序上的权利才能得到更好维护。(三)人民法院在破产债权审查确认程序中的相关问题新破产法第57条对人民法院在破产债权审查确认程序中的职能作了两方面的安排：一是在债务人、债权人对债权表记载的债权没有异议时，由人民法院通过裁定方式确认债权表的债权记载。在这种情况下，人民法院对债权表记载的债权没有实质审查的义务或者职权，其需要做的就是以裁定方式确认债权表的登记内容。二是在债务人、债权人对债权表记载债权有异议时，由人民法院通过民事诉讼程序对争议债权作出确认与否的裁决。也就是说，按照新破产法的上述规定，人民法院需要实际行使审查确认职权的，应限于债权人或债务人提出争议的债权申报部分，审查确认的方式是按照民事诉讼法的规定对相应争议作出裁判；对于未提出异议的部分，人民法院需要做的，只是一个确认债权表内容的形式裁定。我们认为，这种安排合理划分了当