奥运后国家战略

奥运后国家奥运后国家战战略略 优优先先发发展小城展小城镇镇是中国可持是中国可持续续增增长长的的发动发动机机 北京大学中国地方政府研究院院北京大学中国地方政府研究院院长长、博士、博士 彭真彭真怀怀 在全世界关注的目光中，北京奥运会实现了各国人民的梦想。对于奥运 后的走向，人们普遍担忧中国经济能否特立独行于世界经济衰退的大环境 中？我认为，充分把握好 13 亿人口的内需优势，中国经济应该可以保持又 好又快的势头。作为一种重要的平衡对策，把优先发展小城镇上升为奥运后 国家战略，通过增加有效供给统揽全局，有利于扩大国内需求；有利于打破 城乡二元结构积弊；有利于城市支持农村、工业反哺农业这一重大决策的有 效贯彻执行，实现可持续增长与防止通货膨胀的双赢，具有重大的现实意义 和深远的历史意义。 、 问题的提出 读不懂农民、农业和农村，就读不懂中国。把优先发展小城镇上升为奥 运后国家战略，是依据现行政策所得出的一个逻辑结论，标志着更加清醒、 更加务实的治国理念。 1、对小城镇战略地位缺乏准确判断。 尽管党和国家领导人在不同场合多次强调小城镇发展的重要性，但由 于 10 多个职能部门多头管理，政策资源和资金资源严重分散，集中的操作 措施迟迟未能出台，地方政府推动工作也因此严重不平衡。究其原因，是对 小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，认识和重视程度不 够，看法分歧大，形成不了有效合力。 对于中国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，始终存在着支持与 反对的不同意见，争论至今仍在持续之中，称得上是几经波折。1953 年确认 “城市太大了不好，要多搞小城镇”；1980 年定为“控制大城市规模，合理发展 中等城市，积极发展小城市”；1990 年修改为“严格控制大城市规模，合理发 展中等和小城市”；2002 年以后调整为“大中小城市和小城镇协调发展”。 应当指出的是，这种不断变化的提法，造成国际上通行的“城镇化”概念， 在中国却被片面地理解为“城市化”，甚至以法律法规的形式加以确认。 中华 人民共和国城市规划基本术语标准指出：“城市化是人类生产和生活方式由 乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城 市不断发展和完善的过程。 ”一字之差，导致 1986 年以后大规模的整县改市、 撤县并市，形成与国际标准不可比的统计虚假，违背了城乡分治的普遍规律。 因此，从概念上防止片面化和简单化，澄清对优先发展小城镇的模糊认识， 显得极其重要和紧迫。 2、对城乡二元结构缺乏清醒认识。 1958 年， 中华人民共和国户口管理条例颁布实施，全国人口截然分成 市民与农民，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的唯一标准。2003 年 与 1998 年相比，农民人均纯收入增加 460 元，年均增加 92 元，同期市民 人均纯收入增加 3,047 元，年均增加 609 元。城乡收入差距从 2.51:1 扩大 到 3.23: 1，年均扩大 0.16 个百分点。如果考虑农民生产性投入、很少获得社 会福利补贴等因素，城乡差距可能达到 5:1 或 6:1 以上。 时至今日，这套城乡分离体制并没有从根本上动摇，城乡差距仍在进一 步扩大。如果不重新设计国家战略，可能导致城乡对立严重到不可收拾的程 度。我掌握的资料表明，从 19541979 年，农业部门为国家工业化提供的资 金约为 4,500 亿元，平均每年为 155 亿元；从 19791994 年，国家仍然以隐 蔽的形式从农业部门拿走了 15,000 亿元的资金。这种城乡分割对立的二元 结构，最终形成了以工业化经济为主要特征的城市经济体制和以传统农业 为主要特征的农村经济体制，造成城乡经济发展、社会公共品供给以及经济 体制改革的全面失衡。 城乡二元结构既是中国经济社会的基本特征，也是我研究工作的出发 点和突破点。长期以来，中国的城市发展建立在农村作贡献、作牺牲的前提 下，严重影响了全面协调可持续发展。在这种二元结构框架内，农村承担了 国家工业化的巨额资本原始积累，城市工业化的红利全部为国家所得，城乡 之间缺乏投资和红利的关联格局。中国社会科学院调查了 109 位权威专家， 有 73%的回答者把农民、农业和农村问题列为最急迫的挑战，预计在 510 年内“可能”或“非常可能”发生系统危机。因此，城乡如何协调发展，是中国 必须高度关注和认真解决的重大课题。 二、研究的方法 我生在农村，长在农村，对小城镇有着天然的直觉。小城镇事关社会公 平正义，事关城乡二元结构，事关国家可持续增长。在这个课题启动之初， 我就要求自己必须正视现实问题，研究成果能够为国家战略决策提供参照， 承担起一份责任。 1、界定小城镇概念 在有关概念的界定上，分歧主要集中在小城镇是否应当同时包括建制 镇、人口 20 万左右的小城市、没有设镇建制的集镇？我认为，在规模、辐射 范围、发育水平方面，建制镇与小城市、集镇之间有本质区别。无论从理论 研究还是从政策制定的角度看，小城镇不宜包括小城市，也不宜包括集镇。 这样界定，是想表明小城镇的过渡性和发展的动态性。与农村相比，小城镇 是城镇体系的最基本单元，处在农村向城市转换的中间状态，是一种以非农 人口和非农产业为主体组成的社区。与城市相比，小城镇在地域、人口、经 济、文化、环境等方面密切联系着农村，对农村起着组织和领导作用，自然 生态景观优于城市。 2、重视典型案例研究 为了研究工作更具有实践指导价值，我对国家开发银行支持小城镇基 础设施建设、中山市港口镇两岸四地现代农业合作示范区进行了实证分析， 并抽样调查了辽宁省大连市杨树房镇、江苏省吴江市七都镇、广东省鹤山市 址山镇等 10 多个典型案例，课题的结论都是建立在对第一手材料分析的基 础上，重视有针对性地解决实际问题。 从整个框架结构来看，这个课题重点论述了中国小城镇正处在战略转 型期，面临着各级政府空前重视、各地农民空前盼望、各个方面空前关注的 重大机遇；综合分析了国内外小城镇发展的理论研究状况，对小城镇在人类 历史进程中的地位和积极作用进行了梳理，毕竟过去是照亮现在与未来的 一面镜子；系统论证了小城镇是建设新农村的组织中心，是影响奥运后中国 发展进程的国家战略，迫切需要进行制度创新，在此基础上具体提出了 8 条 政策建议。 三、主要的结论 按照统计口径，中国有 13 亿人口，其中有 9.4 亿农民，农民占人口总量 的 70%，农业就业占就业总量的 50%。这个基本国情，决定了在相当长的 时间内，大部分人口只能停留在传统的农业生产领域，停留在传统的农村。 影响中国未来发展进程的第一大矛盾，过去、现在和将来都是就业问题，农 村剩余劳动力转移更是其中的核心部分，任何政策安排都不能脱离就业这 个前提。在我看来，没有农村剩余劳动力的转移就不可能有农业现代化、市 场化与规模化，也就不可能实现城乡二元结构的突破。 1、小城镇是农村剩余劳动力的蓄水池。 中国是一个人多地少的国家，没有农村和农民的减少，就不可能有农业 的现代化，也不可能有农民的致富，更不可能有农村的新面貌。我在调研中 发现，农村剩余劳动力向小城镇转移，既有利于小城镇发展，也有利于农民 脱贫致富和新农村建设，可以说是一举多得。这个课题的研究结论表明，机 械、建材、纺织、采矿、食品加工等劳动密集型产业，改革开放 30 年来一直 居乡镇工业产值和就业比重的前 10 位。随着中国进人经济发展转型期，受 高地价、高劳动力成本和高税收的影响，大中城市不断排斥附加值相对偏低 的劳动密集型产业，为小城镇发展创造了溢出效应。我的基本判断是，要解 决就业问题，就必须重视劳动密集型产业，而这正是小城镇的比较优势所在。 应当从财政、金融、税收、基础设施建设等方面，发挥小城镇劳动密集型产 业的集聚作用，以政府的“有形之手”支持小城镇优先发展。 2、小城镇是城乡统筹的关节点。 从统筹城乡关系看，小城镇是连接城乡、工农的纽带，是农村社会公共 品的提供基地和服务载体。鉴于政府财力有限和农村人口众多的实际，农村 基础教育、职业教育、科技推广、养老保险、医疗保障等社会公共品的供给 就不能不考虑地区差异。因此，抓住小城镇这个城乡空间网络的关节点，实 际上就抓住了城乡统筹的关键环节。现在，农业占国民经济的比重越来越低， 农业增加值占 GDP 的比重已从 30%以上降到 15%以下，并且继续下降。我 认为，农民增收不可能通过传统农业本身解决。比较可行的做法，是在经济 相对发达的小城镇首先着手，促进农民非农化，推进农村城镇化，加快解决 “三农”问题。 3、小城镇是新农村建设的制高点。 小城镇作为承载新农村建设的空间载体，具备较好的经济发展基础，相 对有条件加强水利工程、能源、电力、生态环境建设，也相对有条件进行通 讯、信息、市场建设，从而构建农村发展的良好平台。经过综合规划、空间重 组，小城镇能够避免单个村庄的重复建设，调整农村利益格局，化解现阶段 农村矛盾，稳定农村社会，带动农村经济发展。但是，我发现一些地方对建 设新农村仍然停留在较低水平的认识层面，对于以小城镇为重要抓手，并配 套与之相关的整个宏观经济政策，一直未能引起足够的重视。随着国家财政 增量支出重点转向农村基础设施建设，以小城镇为单位集中整合，打捆使用， 完全符合客观实际，能够形成新农村建设的合力，起到纲举目张的示范作用。 4、小城镇是全面协调发展的推进器。 这些年，我一直关注西部开发和东北振兴的动态进程，实地考察了 100 多个城市，中央文献出版社公开出版了我的调查报告。我发现，一些地方把 大中城市的扩张看成一个人口增加、行政区划变更的过程，陷入了不计成本 的风险之中。在公共财政、公共采购、公共投资体制尚未完全健全的情况下， 大中城市基础设施只能依附于原计划体制的框架，强化了以计划经济方式 管理城市、配置城市资源的偏好。 越来越多的人已经意识到，被片面理解的 “城市化”，正在加剧中国大 中城市与资源、环境和生态承载力之间的矛盾。这表明在未来增长过程中， 中国正面临新的机遇与挑战，需要有新的发展思路。相比之下，尽管小城镇 普遍规模偏小，却有着明显的比较优势，符合国家的当前和长远利益。 5、小城镇是制度创新的孵化器。 随着经济全球化进程的加深，中国的发展不可能不受世界经济衰退的 影响，必须在控制通货膨胀与保持可持续增长之间，找到一个平衡的解决办 法，增加有效供给。这样一个背景，为小城镇发展提供了机会，决定了小城 镇必然要结束数量扩张的阶段，进入一个以综合功能提升为主的转型阶段。 这个阶段的任务，就是要在国家战略的支持下，重点解决历史遗留问题，进 行制 度创新。 小城镇发展的制度创新，是一个不断完善的过程。一般情况下，制度越 不完善，制度创新的潜力就越大，制度创新所释放的能量也就越大。小城镇 发展是农村制度创新的结果，但农民的首创精神带有自身的局限性。当历史 的脚步从 1978 年走到今天，一些成长中的矛盾和问题开始显现。其中包括 农村发展后劲不足；乡镇体制改革困难重重；土地有效供给不足等等。这些 矛盾和问题的产生，与农村土地制度、行政管理制度、乡镇企业