大型国有企业招标管理模式探讨(姚文)

大型国有企业建设专业化招标组织体系探讨大型国有企业建设专业化招标组织体系探讨 华北油田公司招标中心 姚 文 2012 年 12 月 30 日 摘要：摘要：本文根据我国招标投标行业发展状况和存在问题，通过对大型、特大型国有企业（以下统称大型 国有企业）特征及其投资项目特点分析，提出大型国有企业建设专业化招标组织体系，实现规范招标投 标管理的观点。 关关键词键词： ：国有企业 专业 招标 组织体系 自 80 年代改革开放初期我国从西方引入招标投标理念， 到 2000 年颁布实施中华人民共和国招 标投标法 （以下简称招标投标法 ） ，2012 年又颁布了中华人民共和国招标投标管理条例 （以下 简称实施条例 ） ，招标投标组织机构由 1985 年的第一个招标组织（中国机电设备招标中心）成立至 今，全国招标代理机构已近万家。部分大型国有企业组建了招标采购中心，建立了招标投标信息发布 平台，分公司、子公司成立了招标管理部门，企业的招标投标活动逐步规范，招标投标行业如春笋般 发展。 一、 建设大型国有企业专业化招标组织体系的必要性和可行性 招标投标法实施以来，招标采购方式在各行业广泛应用，招标专业化迅猛发展，但部分大型 企业招标投标活动仍存在诸多不规范问题，以京沪高速铁路股份有限公司（以下简称京沪公司）承建 京沪高铁建设项目为例，根据国家审计署 20092011 年连续 3 年对京沪高铁建设项目的跟踪审计结果 统计分析，一是存在招标组织实施不规范，甚至规避招标现象（据统计，未经招标采购项目涉及违规 采购金额达 1.079 亿元） ；二是存在排斥其他潜在投标人问题（涉嫌虚假招标涉及合同金额 44.46 亿元） ； 三是部分项目任意缩短招标公告时限，未能做到真正的信息公开。 大型国有企业是国家经济支柱，代表着国家利益；健全和完善专业化招标组织体系，规范招标投 标管理是依法保护国家利益的需要；大型国有企业集团区域分布广，下设多个分公司、子公司，各公 司驻地分布于不同省市，战线长、专业性强、投资大、经营相对独立。如煤炭、石油化工、铁路运输 等行业。大型国有企业根据自身独有的特征，建设与其相适应的专业化招标组织体系，保证国家财产 不受侵蚀十分必要。 近年来，大型国有企业一直在持续专业化调整，如我国铁路系统铁路运输与机车制造专业分离； 电力行业的发电与销售板块分立；石油化工系统的石油钻探与原油开采、汽车运输等专业化调整等。 个人认为专业化招标组织体系建设是大型国有企业专业化调整的一部分。目前，许多大型国有企业下 属分公司、子公司设立了专职或兼职的内部招标组织机构，有一定的专业化管理基础和充裕的招标专 业人才，在现有基础上对招标队伍进行专业化整合，建设和完善大型国有企业专业化招标组织体系， 可以实现招标投标管理上的飞跃。 二、 如何建设大型国有企业专业化招标组织体系 (一)统一思想形成共识 打破传统的招标投标模式，建立新的招标投标机制，需要对原有的项目采购机构、主管部门、监 督机构进行调整，规范招标流程和监督形式，会触及某些企业、某些部门和个人的利益，因此，需要 加强统一领导，加强内部法规与政策的宣传与教育，统一企业内部思想，形成共识，有力保证招标组 织体系的建设与实施。 (二)建设专业化招标组织体系 1.建立专业化招标组织建立专业化招标组织 大型国有企业及其所属的分公司、子公司以地区公司形式分布各省、市、县，具有经营的相对独 立性，集团公司组织结构模型集团公司组织结构模型如下图右侧，根据集团公司组织机构模型，大型国企专业化招标组织大型国企专业化招标组织可 按三级专业招标机构的模式建立，模型如下图左侧。 图中，专业招标组织体系将专业招标机构分为三级，一级为集团公司招标采购中心，二级为地区 招标公司，三级为地区招标公司的招标分为同一属地的企业集团分、子公司提供专业招标服务；一、 二、三级专业招标组织机构，以区域为框架构建集团公司招标专业组织体系。 2. 明确各级招标组织机构职责明确各级招标组织机构职责 一级招标组织（集团公司招标采购中心）隶属集团公司，二级、三级专业化招标组织隶属于一级 招标组织；职责划分上，一级招标组织机构负责集团公司所属各个单位（总公司、分公司、子公司） 规定限额内工程、货物、服务项目的招标采购和归类为一类投资、采购项目的集中招标采购和框架协 议采购（投资、采购项目分类各企业集团根据自身情况制定） 。 二级招标组织机构负责指定地区内各分公司、子公司规定限额内工程、货物、服务项目的招标采 购和归类为二类投资、采购项目的集中招标采购和框架协议采购。 三级招标组织机构负责本地区内集体分公司、子公司规定限额内工程、货物、服务项目的招标采 购和归类为三类投资、采购项目的集中招标采购和框架协议采购。各地区分公司、子公司负责集团公 司规定招标限额范围内的工程、货物、服务，以及一、二、三级招标组织机构职责以外的采购，形成 纵向专业化管理与横向区域化服务的专业招标组织体系。 3. 设立规范招标投标交易场所设立规范招标投标交易场所 不同层级的招标组织，对规定的集中招标管理应建立相应的招标投标交易场所，对开标室、评标 室进行标准化设计和配置，如监控录像设施，通讯屏蔽设备、评标工具及相关办公设备设施等。 4.培育高素质招标专业队伍培育高素质招标专业队伍 招标投标法规定自行组织招标必须具备编写招标文件能力和招标组织能力，相关法规对评审 专家资格和能力提出了明确要求，大型国有企业应根据企业实际情况培育一支素质过硬、作风过硬的 招标专业队伍和评标专家队伍，可以采取以下措施：一是加强招标投标法规的学习，借助招标师职业 资格考试，推动招标投标相关知识的掌握；二是推行持证上岗制度，促进从事招标工作人员、评审专 家库成员业务素质的提高；三是强化对招标从事招标工作人员、评审专家库成员的廉政教育、招投标 法规学习，锻炼过硬的工作作风和廉洁作风。高素质的招标专业队伍是建设专业化招标组织体系的基 本保障。 三、 建立招标投标运行保障体系 专业化招标组织体系建立后，还需要有完善的招标投标运行保障体系才能真正发挥其效力，建立 招投标保运行障体系应做到以下几点：一是规范招标投标管理；二是对招标投标组织过程实施风险控 制；三是建立有效的招标投标监督管理体系；四是建立招标效果后评价。 (一一) 规范招标投标管理规范招标投标管理 规范招标投标管理，应本着公平、公开、公正的原则，建立完善的招标投标管理制度和规范的招 标投标流程，从采购项目计划的申报与核准开始，重点做好以下几个方面。 1. 规范采购项目的计划申报与核准、审批程序规范采购项目的计划申报与核准、审批程序 采购项目的计划申报、采购方式的核准属于招标投标组织实施的前期工作流程。规范招标项目的 计划申报与核准程序的目的，是为了避免计划拆分，有效预防规避招标行为，同时，对同类项目采购 计划进行合理合并，有利于招标采购方式的应用。大型国有企业应根据自身企业集团结构和区域化经 营的特点，建立高效的项目采购计划申报与核准机制，真正发挥项目计划申报与核准机制的作用。 2. 规范招标文件的编制和审核程序规范招标文件的编制和审核程序 大型国有企业的招标管理，应根据国家相关规范要求，可以按照通用条款与专用条款的划分，编 制建设工程、货物、服务采购招标文件范本，对通用条款部分予以规范，对商务技术等专用条款，在 倾向性、排斥性条款方面予以限制，实现招标文件模板化。 招标文件编制完成后，按照规范的审核程序进行审核，如自查、互查、部门审核等程序。招标文 件审核程序化把关，可以统一招标投标规则，提高编写水平和工作效率，同时，有利于遏制腐败，促 进公平竞争。 3. 规范招标信息发布规范招标信息发布 大型国有企业为了数据安全保密，大多建立了内部局域网信息网络和自动化办公平台，但招标投 标法规定：依法必须招标的项目，应在国家指定的网络、媒体向社会公布招标信息，通过网络和媒体 向社会信息公开，招标信息的公开透明是促进公平竞争的前提条件。 4. 精细化招标评审管理精细化招标评审管理 评审组织过程是招标投标活动中的重要环节，也是招标投标活动风险最大的环节，应对各关键风 险点做到精细控制，确保评标工作的公平、公正、科学合理。根据工作实践，招标评审控制要点有以 下几点： (1) 严格执行评审专家的随机抽取制度严格执行评审专家的随机抽取制度 专家随机抽取方式是法规的要求，人工随机抽取和网络随机抽取方式，都应尽量缩短专家抽取与 开标的时差，以防抽取评委名单走漏信息，同时，加强抽取专家过程的监督和保密管理。 (2) 坚持独立评审原则坚持独立评审原则 为保证独立评审，可通过评标准备会宣贯评标过程的规范要求，以及招标文件的评标要点说明， 评标前评委做出书面承诺。评标场所应尽量满足独立评审条件，如专家间评审空间的隔离，评标场所 与外部通讯的屏蔽功能等。针对参与投标人较多的情况，应排除评审专家其它工作的干扰，保证足够 的评审时长，来加强招标独立评审管理。 (二二) 对招标投标组织过程实施风险控制对招标投标组织过程实施风险控制 招标投标程序的规范性，首先应符合相关法律的规范；其次，要掌握招标投标程序中的关键风险 点，并予以预防性控制。通过招标实践，招标投标实施过程中的风险有以下几个方面。 一是来自招标文件的风险；二是来自投标人的风险；三是评标过程中的风险，评标过程存在的风 险较大，如专家素质风险，专家、评审保密风险，非独立评审带来的风险等。 (三三) 建立有效的招标投标监督管理体系建立有效的招标投标监督管理体系 招标专业化组织体系和制度保障体系完善后，建立有效的招标监督管理体系是规范招标投标工作 的保障，本着受控与高效的原则，可以从以下几个方面入手。 一是建立纵向内部监督机制；制定监督管理办法，集团公司招标采购中心、地区招标公司、招标 分公司之间形成自查互查监督机制。 二是建立横向内部监查机制；利用审计机构、监察机构、主管部门的监督检查职能，制定招标组 织实施过程事中监督检查和事后监督检查管理措施，保证监督机制的持续有效。 三是接受外部投诉和质疑，对投标人和其他当事人的质疑和投诉按照法律程序和相关管理规定予 以接纳和处置。 四是坚持招标投标过程中的监督制度，预防不规范行为带来的风险。 (四四) 建立招标效果后评价制度建立招标效果后评价制度 对完成的招标项目，应做质量和效果跟踪与评价，一是对招标投标过程的评价；二是对中标人信 誉进行跟踪评价；三是对招标结果执行情况和招标效果进行调查。评价招标采购标的物与项目需求之 间的偏离情况，分析偏离原因，对招标效果做出评价