发挥债券市场作用 拓宽保障房建设融资渠道

为了贯彻落实中央经济工作会议关于发展实体经济的要求，人民银行、银监 会、证监会等金融监管部门也反复强调了金融支持实体经济的重要性，要求加快 金融创新，增加金融业的核心竞争力和服务能力，提高金融监管水平，使金融更 好地服务于实体经济发展。同时，监管部门也将加大对社会经济重点领域和薄弱 环节，特别是对“三农” 、中小企业、保障性住房的支持力度，作为金融服务实 体经济的重要举措。然而，作为实体经济重要部分的保障房建设资金缺口问题却 日益严峻。 保障房是“十二五”规划中重要的惠民工程，根据规划，我国将在 2011 年 至 2015 年建设 3600 万套保障房，到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达 到 20%左右。根据中国房地产研究会副会长顾云昌的估算，2012 年我国保障房整 体在建规模将达到约 1800 万套，其中，2012 年计划开工的 700 万套；2011 年未 完工转而到今年继续建设的约 660 万套；其余为 2010 年之前遗留的部分项目收 尾工程。如果按照去年的资金需求标准，2012 年保障房建设总体资金需求可能 将达到 1.8 万亿至 2 万亿元之间。 目前，我国保障房建设资金来源主要有以下几个方面：第一，财政预算专项 资金。2011 年中央和地方各级政府住房保障支出共 3822 亿元。第二，财政部门 通过投资补助、贷款贴息等方式支持保障房建设企业获取的银行贷款等。根据央 行 2012 年 1 月 30 日发布的2011 年金融机构贷款投向统计报告显示，2011 年保障房开发贷款全年累计增加 1751 亿元。第三，土地出让收益的 10%至 20%与 住房公积金增值收益的 10%.第四，根据财政部 2012 年 1 月发布的关于切实做 好 2012 年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知新增资金来源，包 括：2012 年增加的地方政府债券收入，房产税试点收入，从国有资本经营预算 中适当安排部分资金用于支持国有企业棚户区改造，从城市维护建设税、城镇公 用事业附加费、城市基础设施配套费中安排资金。 尽管政府通过新规拓宽了保障房资金渠道，2012 年保障房建设资金将有所 增加，但由于两方面原因，增加幅度将十分有限。一方面，虽然 2012 年财政预 算专项资金将有所增加，但幅度肯定有限；加之房地产调控继续，2012 年土地 出让收益继续下降可能性很大，而政府投入保障房建设的资金增加必将是有限的。 另一方面，虽然 2012 年政府新增了保障房资金来源，但 2011 年地方政府债券整 体规模仅为 2000 亿元，2012 年增加的地方政府债券收入也不会太多；另外， 2011 年全国房产税仅为 1102 亿元，因此，新增资金渠道能提供的资金也十分有 限。根据我们的粗略估计，2012 年保障房建设资金供给将最多不超过 1.2 万亿 元。相较于 2012 年保障房总体建设资金需求 1.8 万亿元至 2 万亿元，仍存在 6000 亿元以上的资金缺口，保障房资金瓶颈难题将进一步凸显。 2012 年 1 月财政部通知的出台也正是为了解决保障房建设资金瓶颈难 题，但政府财政投入增加毕竟规模有限，因此，在保障房建设过程中，政府除了 保证财政资金投入外，还应该充分调动社会资金投入的积极性。在 2011 年的保 障房建设资金来源中，各级财政部门通过投资补助、贷款贴息等方式来支持保障 房建设运营企业，为缓解保障房建设资金紧张作出了重要贡献。 我们认为保障房建设社会融资方面应该更加注重发挥债券市场作用。一方面， 我们已经初步形成具有市场化特点的债券市场，具备发债融资的市场环境。截至 2011 年底，我国企业债券余额超过 5 万亿元，其中债务融资工具余额超过 3 万 亿元，并形成了较为完善的注册发行、后续督导、信息披露、风险处置等机制。 另一方面，保障房具有投资回报周期长，收入稳定的特点，在有政府信用做担保 的情况下适合发债方式融资，且成本较间接融资低，能节约保障房建设成本，具 有强的现实可操作性。2011 年，交易商协会组织市场成员研究支持保障房建设 的具体措施，积极结合各地实际情况、灵活设计定向工具，为保障房建设开辟了 一条规范的、市场化的融资渠道。通过支持北京市政府指定的保障房建设企业发 行非公开定向工具，为北京市保障房建设注入 149 亿元资金。 充分发挥债券市场在保障房建设方面的作用还能带来其他的积极影响。由于 债券融资对于信息披露的要求高，对债务资金的使用有严格的监管，这对保证保 障房建设质量有促进作用。另外，保障房建设发债融资具有一定的“市政债”特 点，推动保障房建设发债融资可以为我国今后地方政府自主发行市政债积累宝贵 经验。 保障性安居工程是关系国家长治久安的重要惠民工程，其庞大的资金需求要 求政府必须以更加全面的思维做好融资工作。推动保障房发债融资，充分发挥债 券市场作