农村集体土地使用权流转问题初探 毕业论文.doc

装 订 线 目 录 摘 要1 前 言2 一、我国农村集体土地使用权流转的现 状 .2 (一)我国农村集体土地使用权流转成效显著.2 (二)有关农村集体土地使用权流转的立法现状.2 二、我国农村集体土地使用权流转存在的问题及原因分 析 3 (一)我国农村集体土地使用权流转存在的问题.3 1.集体土地所有权主体不明确,集体土地使用权的流转无法得到保护.3 2.土地流转主体权利不明确,流转程序等不规范.3 3.土地流转手续不够规范，容易造成人为混乱3 (二)农村集体土地使用权流转存在问题的原因.4 1.忽视了农业用地集中的前提和条件4 2.现行土地制度本身的缺陷4 3.基层政府职能没有得到根本转变4 三、从法律上完善农村集体土地使用权流转的现实意义. 5 (一)有利于经济发展和城镇化建设.5 (二)可以使土地自身价值充分实现.5 (三)有利于新农村建设和农民整体素质和观念的提升.5 四、完善农村集体土地使用权流转法律制度的建议. 6 (一)适当允许宅基地和非农建设用地进行流转.6 (二)加强对土地承包经营权流转的引导和管理.7 （三）充分尊重农民意愿，切实保护农民的合法权益 .7 结 语8 参考文献9 致 谢.10 第 1 页 共 10 页 装 订 线 农村集体土地使用权流转问题初探 摘 要：当前，“三农”问题已经成为中国社会普遍关注的热点问题之一。随着农 村经济的发展, 特别是农业产业化经营的推广和农村劳动力向城市的不断转移,农村 集体土地使用权流转速度明显加快,规模不断扩大。但在我国，农村集体土地使用权 流转过程中仍出现诸多问题，例如集体土地所有权主体不明确,集体土地使用权的流 转无法得到保护，土地流转主体权利不明确,流转程序等不规范，土地流转手续不够 规范，容易造成人为混乱等。究其原因，主要是现行土地制度本身的一些历史局限 性以及政府职能需要进行一定的转变。据此，本文提出了一些完善农村集体土地使 用权流转制度法律制度的建议，以期完善我国的相关立法，促进农村集体土地使用 权流转制度的发展。 关键词：农村集体；土地使用权；流转；宅基地使用权；土地承包经营权 exploration of the rural collective land use right abstract: at present, the “three rural“ issue has become a hot social issue of common concern. with the development of rural economy, particularly the promotion of industrial management of agriculture and rural labor to urban shifting of rural collective land use right transfer significantly faster, is expanding. but in china, the rural collective land use rights in the circulation of many problems still occur, such as collective land ownership is not clear, collective land use right can not be protected, the right not to clear the main land transfer, transfer procedures are not standardized, land transfer procedures not standardized, easily lead to confusion and other man-made. the reason is mainly the current land system itself and some of the historical limitations of some government functions need to change. accordingly, this paper puts forward some rural collective land use rights transfer system, the recommendations of the legal system in order to perfect the relevant legislation, the promotion of rural collective land use rights transfer system development. key words: rural collective; land use rights; circulation; rural land use right; right to land contractual management 第 2 页 共 10 页 装 订 线 前 言 随着我国农村经济的发展, 特别是农业产业化经营的推广和农村劳动力向城市 的不断转移,农村集体土地使用权流转速度明显加快,规模不断扩大。目前,如何引导、 完善、规范农户进行集体土地使用权的合理流转, 是摆在我们面前的重大课题，但 我国在农村土地使用权流转方面的立法还不尽完善，有待进一步改进。本文通过对 农村土地制度中土地使用权流转中存在的问题及原因分析，提出了一些完善农村土 地使用权流转制度的建议，对农村集体土地使用权流转进行探析。 一、 我国农村集体土地使用权流转现状 （一） 我国农村集体土地使用权流转成效显著 我国农村土地使用权流转总体尚处于起步阶段，但近年来已取得了一定的成效。 首先是推动了农村产业结构的调整。在广大农村，除了少数户与户之间的小面积土 地转包外，大部分都正在由规模经营的接包大户对流转土地进行使用，很多经济效 益好的经济作物，基本上都完成了产品结构和品质结构的调整。其次是促进了农村 经济的发展和农民收入的大幅增长。由于农户可获得相对稳定的转租收入和作为农 业工人所获得务工收入，因而在土地流转较多的地方，农民收入普遍提高；同时， 经营者为获得更好的经济效益，通过采取扩大经营规模的方式，以获得更大的规模 效益。第三是多种渠道增加了农业生产所需的资金收入。土地使用权流转后，经营 者一般都需要加大资金和科技的投入来实现土地的规模化生产，从而使农业发展的 后劲大大增强。 1 （二） 有关农村集体土地使用权流转的法律规定 1982 年,我国宪法第 10 条和土地管理法第 8 条都规定:“城市的土地 属于国家所有,农村和市郊的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅 基地和自留地,也属于集体所有。 ”1988 年,宪法增加了“土地使用权可以依照 法律的规定转让”的内容,在立法上明确了土地使用权流转的合法地位。 1995 年,我国担保法否认农村集体土地承包经营权可以用作抵押, 但允许 附着于承包经营权产生的收益可以成为抵押权的客体。同时,该法明确规定:“抵押 人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒滩、荒丘等四荒地的土地使 用权可以抵押”,“以乡(镇)村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使 用权同时抵押。 ” 2002 年,我国农村土地承包法的出台,标志着我国农村土地流转制度迈上了 一个新的台阶,该法对土地承包经营权流转的原则、程序等问题都作了比较详尽的规 定。2005 年 3 月,农业部颁布实施的农村土地承包经营权流转管理办法对土地 第 3 页 共 10 页 装 订 线 承包经营权的主体、流转方式、流转合同等等也作了比较详细的规定。但上述两部 法律规定的实质在于使土地使用权流转不能改变承包土地的农业用途,对于由农地向 集体非农建设用地、国有土地方面的流转则未予涉及，这样就有了它的历史的局限 性。 2此外,我国最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定 这一司法解释也规定改变农业用途属严重违约情形可以作为合同解除的正当事由。 目前已实施的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例,对城镇国有土地的 转让、出租、抵押等均作了详尽的规定，但对于农村集体土地使用权的流转方面， 除农村土地承包经营权的流转外,农村宅基地使用权和非农建设用地使用权禁止流转。 二、 我国农村集体土地使用权流转存在的问题及原因分析 (一)我国农村集体土地使用权流转存在的问题 1.集体土地所有权主体不明确, 集体土地使用权的流转无法得到保护 我国土地管理法第 10 条规定:“农村集体所有的土地依法属于村农民集体 所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农 村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、 管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。 ”这 虽然从法律上明确了目前我国农村土地产权的“三级所有,组为基础”的现状,但实 践中对于集体土地所有权行使的主体是无法界定的。有学者认为,集体所有权其实是 不存在的,现有的集体所有权其实就是国家所有权,其认为“国家依然是土地的真正 所有者,乡村集体只是最低一级的代理人” 。 3在实践中,表现为农村集体土地所有权 和使用权的自由流转受到限制,农户不能根据自己的意愿对土地所有权进行分配和流 转。在这种情况下，由于乡镇和村组的土地界限并不明确，造成土地所有权和使用 权主体的不明确，无法确定农村土地到底是乡镇农村集体经济组织所有还是农民集 体所有，农户不能完全得到自己所要求的经济效益，这样就严重损害了他们的合法 权益。 2. 土地流转主体权利不明确,流转程序等不规范 目前,农村土地使用权流转过程不科学、不完善,流转合同内容没有实现统一和 规范。主要表现在：农村土地流转无合同约定或只有口头约定;没有明确规定土地流 转合同中出让方和受让方之间的责、权、利关系,更无违约责任和保障条款;没有明 确受让方所搭建的临时建筑物将来复耕时的费用的负担主体等等，农户出让土地之 后，由于未签订相关出让合同，合法权益无法得到法律保障。与此相关的农村土地 流转程序也不规范，比如受让方不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者 或使用权拥有者签订土地流转合同,而是与县级某部门或乡镇政府签订协议,严重违 第 4 页 共 10 页 装 订 线 反了农村土地集体所有制及相关的法律、政策。 3.土地流转手续不够规范，容易人为造成混乱 土地流转不够规范具体体现在土地流转程序和手续等的不规范。在实际操作中， 这种不规范主要体现在：随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经 营；在没有获得农民同意的情况下，随意代表承包户签订土地流转合同，造成一地 多合同的现象，人为造成土地流转混乱；大多数农民进行土地流转时没有签订书面 合同，只是口头协议，随意性较大，甚至未进行鉴证和公证。 4 (二)存在问题的原因分析 1.忽视了农业用地集中的前提和条件 要使农业用地集中，必须具备三个条件：第一, 农业劳动力参加非农产业，从 土地上转移出去；第二,农业产业化发达，农业劳动者有能力经营数量比较多的土地； 第三, 建立有效的社会服务体系。这三个条件缺一不可。 5此外,还须完善土地使用 调节机制,主要是完善土地管理制度和土地使用权的转让制度,促进土地使用权的转 让和土地的相对集中。目前在我国只有东南沿海经济发达地区和大城市的郊区符合 上述条件。在这些地区,第二、第三产业已经相当发达,大部分农民已经在非农产业 中找到了稳定的就业方式，不再参加农业生产活动。当地的第二、第三产业已经能 够投资和补贴农业,不仅可以具备相对集中土地的条件,而且还有条件建立有效的土 地管理制度和土地使用权的转让制度，但我国绝大多数农村目前尚不具备这些条件。 6在不具备条件的情况下,集中农民的土地搞规模经营,或者搞大规模农场建设,显然 是不符合我国国情的。不顾实际条件地集中土地搞规模经营,甚至使用行政权力强制 回收农民的承包权,只能造成农业生产的落后和严重的社会问题。 2.现行土地制度本身的缺陷 家庭承包经营体制是在中国社会发生重大转折的特殊情形下形成建立的,它的产 生是在改革的洪流中,参照农业生产的经验总结，依靠农民群众的力量推动建立的， 这就注定了其制度本身的不完善性、局限性及其发展、变迁的长期性。 7特别是随 着农业和农村经济的发展,这种制度的本身的缺陷表现得越来越突出:土地使用权内 涵模糊,且缺乏有效的法律保护；没有协调好土地集体所有和稳定农户的土地承包权 之间的矛盾,当集体经济组织发生侵犯农民承包权的行为时,现行有法律、法规中没 有解决的方案；缺乏规范的土地流转机制, 在现行制度的安排下,农户土地使用权的 流转只能通过农民的转包和集体的调整来流动等等。 8理论上的不足,从而导致政策、 法律上的不明确,进而导致实际操作上的困难。 3.基层政府职能没有得到根本转变 当前基层政府的职能没有适应市场经济的需要进行根本的转变, 主要表现为基 层政府的越权行为,沿用计划经济的思维定势。 9在计划经济条件下 ,基层政府和农 第 5 页 共 10 页 装 订 线 户之间的关系就是管理和被管理的关系，农民的生产活动完全受集体经济组织的支 配,在这种思想观念的影响下,农村集体总是有意无意对农民的土地是否流转权利进 行干涉。基层政府在土地使用方面应发挥其组织协调的职能，尽量减少行政强制。 三、从法律上完善农村集体土地使用权流转制度的现实意义 产业经济学认为，土地做为农业发展不可或缺的生产要素，不仅是宝贵的自然 资源，还是一种资产，具有商品属性。 10由此可见，农村土地使用权的流转是市场 经济的基本要求，因为只有通过市场调节才能实现资源的优化配置。对于农村宅基 地的自由流转，政府最为担心的就是农民一旦随意出售住宅，就可能会出现大量的 人无家可归，不但增加社会的不稳定性，更不利于对农业生产用地的保护。 11对于 前一种情况，我认为没有必要担心，要相信农民自身的社会责任感，如果没有其他 居所，农民一般不会随意流转自己的居所；对于后一种情况，我国已经建立了一系 列相关的法律法规，非法占用农用地进行建设的行为会受到行政处罚或者刑事制裁， 只要加大执法力度，就不会大量出现违法占用农用地的现象。 农村集体建设用地使用权流转的现实意义主要表现在以下三个方面: （一）有利于经济发展和城镇化建设 为加快经济发展，各地政府往往广泛进行招商引资,这样必然需要征用更多的土 地。如果集体非农建设用地可以自由流转,那么许多政府以及投资者就会将目光转向 城乡接合部,因为这些地区的硬件设施可能不会比城区差，且相对城市本身来说，地 广人稀，有利于搞活经济，同时也进行可加大了城市化建设。 12 (二）可以使土地自身价值充分实现 粮食并不是保障农民生活的惟一来源，对农民来说，地租、股息、红利也可以 作为收入的一部分来保障生存。农村土地承包经营权自由流转符合我国的国情和发 展趋势。 13随着我国农村经济的发展、第二、第三产业的兴起、城镇化建设的推进、 农村剩余劳动力的转移，农户对土地的依赖性逐渐变小，推动农地使用权流转可以 使土地发挥其余热，避免耕地的闲置和浪费。 (三) 有利于新农村建设和农民整体素质和观念的提升 关于农村土地使用权流转的作用和效果,学术界普遍给予积极评价。 刘启明认为,农村土地使用权流转,有利于促进农村土地资源在土地经营者之间 合理流动,优化土地资源配置,加快农村土地经营规模化和集约化的进程；有利于加 快农业产业化进程。农业产业化是现代农业发展的必由之路。通过土地使用权流转, 第 6 页 共 10 页 装 订 线 使土地相对集中于农业企业或经营大户手中,为农业产业化经营提供广阔的发展空间； 有利于促进农业结构调整。通过土地使用权流转 ,使土地相对集中,便于统一规划； 有利于新技术的运用和新品种的推广,特别是高效经济作物的开发,从而使产业结构 发展变化；有利于吸纳各种社会资金投入农业生产和农业的综合开发利用,促进农村 经济的发展。农村土地使用权转让市场的建立,是吸纳社会闲散资金投入农业的有效 途径。特别是土地使用权流向社会的开放,对农业的综合开发具有重要意义,有利于 农村基础设施建设和农田水利工程的改造。 14 蒋文华等认为,农村土地使用权流转有利于农村劳动力向第二、第三产业转移和 农民增收。土地流转机制的建立, 改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业 化状态 ,解除了土地对这些农民的束缚,促进了农村劳动力向非农产业转移 ,推动了 城市化和农业现代化的进程。 刘友凡认为 ,农村土地使用权流转促进了农民观念的更新和科技素质的提高。 一方面 ,农业生产要素的合理流动,增强了农民的市场意识、竞争意识和开放意识, 破除了封闭保守、自给自足的小农经济思想,解除了农民世世代代对土地的依赖,形 成了多元化的农村市场经济主体。另方面,随着土地使用权的流转和“一优两高” 农业的大面积推广,农民对知识和技术的渴求愈来愈强烈,对市场信息、市场行情的 把握愈来愈敏锐,学科学、学技术已成为新一代农民的追求。 15 四、完善农村集体土地使用权流转法律制度的建议 （一）适当允许农村宅基地和非农建设用地进行流转 土地管理法第 62 条的规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”现在已不 合时宜，应予删除或加以修改。目前在我国农村，一户家庭拥有两处甚至两处以上 住宅的现象非常普遍，农民向其他村民出售自己其中一处住宅的现象也有很多，可 见该法律规定已不符合社会的发展现状。该法律对一户村民拥有两处以上宅基地应 承担什么法律责任并没有规定，而仅仅规定了村民出卖或出租住房后的后果，即再 申请宅基地的，不予批准。那么在城市房屋产权登记制度已经基本完备，而农村房 屋产权登记制度基本为零的情况下，城市居民是否只能拥有一处住宅呢？如果要限 制农民只能拥有一户住宅，那么对城市居民也应当限制。只有这样才能在立法上实 现平等，从而从法律的层面保障广大农民的合法权益。 16 土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法 申请国有土地。农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建 设。因此当需要使用农村集体所有的土地进行建设时，必须先由政府将该农村集体 所有的土地进行征用，然后再由政府出面，将该土地出让给开发商开发，或者直接 用于公共工程的建设。对于农民补偿多少及如何补偿由政府和农民协商，而政府将 第 7 页 共 10 页 装 订 线 征用土地出让给开发商的价格则由政府确定，或由政府与开发商协商确定，农民无 权干涉，于是在不知情的情形下利益受损。 17因此，我们认为当前的土地征用制度 不妥，首先，应把征用严格限制公共利益需要范围内，除此之外需要将集体土地转 为国有的，必须按等价交易的原则予以收购，最大限度地减少农民的损失。其次， 应尽可能打破对受让主体的地域和所有权限制。除国家法律明确规定必须使用国有 土地的主体以外，任何经济组织和个人都可以有偿使用集体非农建设用地。建立和 完善农村集体非农建设用地使用权自愿、有偿、有期限、规范化流转的相关制度， 集体非农建设用地使用权可以进入市场进行自由流通，以充分实现土地的原本价值。 我国农村土地承包经营权流转已取得了很大成效，在解决农业农村的问题上发 挥了很大的作用。鉴于此，笔者希望通过立法，在适度允许的范围内实现农村宅基 地使用权和非农建设用地使用权的流转，以此使农民能够增加其收入，保障其合法 权益，促进农业生产的发展，加快农业产业化进程。 （二）加强对土地承包经营权流转的引导和管理 1.完善农村的社会保障制度 目前在土地使用权流转方面的最大障碍是,土地依然是大多数农民生活的基本保 障。因此,要真正实现土地使用权流转就必须在减轻农民税赋负担的同时,建立农村 社会保障基金, 完善各种社会保障措施。 18只有这样,才能防止农村剩余劳动力转 移之后因缺乏必要的社会保障而带来的严重的社会问题。 2.明确转让的期限 关于转让的期限,我认为应当由当事人双方约定, 在法律上很难对转让的具体期 限做出明确的规定,因为转让的方式各不相同,所以期限的长短也不完全一样 ,例如承 包经营权的全部转让与承包经营权的转包相比较,转包的期限明显要比转让的期限短。 如果当事人约定的期限过长,则可以通过办理登记取得物权效力，而如果期限较短则 没有必要作为物权来考虑。 19 3.依法建立适应各地实际情况的土地承包经营权流转制度 土地承包经营权既然定性为物权，那么对于其流转，应当给权利人较大的处分 自由。中国是一个农业大国，各地由于自然条件、经济基础等方面的的较大差别， 农业发展水平也存在着较大的差距。因此，各地政府应当因地制宜，具体问题具体 分析，根据各地的具体情况，制定不同的流转制度，赋予承包权人较大自由的流转 处分权。所以，应区别对待东西部地区，依法建立适应各地实际情况的土地承包经 营权流转制度。 （三）充分尊重农民意愿，切实保护农民的合法权益 “民以食为天” ，土地是农民的命根子，是农民最基本的生活保障，也是农民最 第 8 页 共 10 页 装 订 线 大的利益所在。因此，必须尊重农村生产力发展规律，尊重土地流转的市场规律， 从农民自身的意愿出发，从各地的实际条件出发，因地制宜推进土地流转。 20任何 单位和个人，都不能强迫农民脱离土地，不能强制性推进土地使用权流转。积极探 索土地流转过程中的市场机制和价格机制，确保农民利益不受损失。只有建立合理 的土地流转价格体系，才能科学有效地促进土地流转，进而发挥土地的整体使用效 益。流转土地的价格，应坚由合同双方协商决定，要统筹兼顾双方利益衡平。坚持 农业可持续发展战略，坚持以经济效益、环境效益、社会效益相统一的原则，较为 客观地体现土地的原有价值。要根据市场供求状况、经济运行状况和受让方的投资 收益情况，来确定相应的收益分配方式，使农民能够持续增收。 结 语 我国的农业发展现状和发展趋势都迫切地要求完善农地使用权流转制度，但现 行相关法律明显不能适应农地使用权流转的发展，成为了制约农地使用权流转的瓶 颈。因此，必须改革这种现状，完善我国农村集体土地使用权流转制度,制定、修改、 完善相关的法律法规,在保持土地国有和集体所有的基础上,将农村集体土地使用权 的界定对广大农户予以公示,赋予农村土地使用权的物权属性,让农村土地使用权主 体即广大农户能保持物权主体身份,最大限度地保证他们能够自愿地对土地选择自用 或流转,实现土地资源的优化配置。 第 9 页 共 10 页 装 订 线 参考文献 1邓大才.农村集体土地使用权的实践、悖论、诠释与出路j.岭南学刊, 2002(3). 2曾新明,侯泽福.农村集体土地使用权流转法律研究j.农村经济,2006(10). 3法学研究编辑部.新中国民法学研究综述d.北京：中国社会科学出版 社,2006：124. 4 马晓河,崔红志.建立土地流转制度促进区域农业生产规模化经营j.管理 世界,2002(11). 5白跃世.中国农业现代化路径选择分析m.北京：中国社会科学出版社200 4：231. 6刘友凡.稳定承包权放活经营权j.中国农村经济,2001(10). 7钱文荣.试论我国农地利用及保护中的市场缺陷与政府保护不足j.浙江社 会科学,2000(5). 8任锦芳.关于建立和完善土地流转创新机制初探j.农业经济文稿,2001(7). 9张笑寒.构建我国农用地市场流转制度的思考j.中国土地科学,2001(9). 10刘贵祥.物权法关于担保物权的创新及审判实务面临的问题j.法律适 用，2007（8）. 11张凤珍.关于土地市场化改革的几点思考j.经济界,2001(1) . 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