公平视角下我国养老保险双轨制改革探析_毕业论文.doc

吉林大学珠海学院 毕 业 论 文 公平视角下我国养老保险“双轨制” 改革探析以深圳市为例 系 别： 专 业 名 称： 学 生 姓 名： 学 号： 指 导 教 师 姓名、 职 称 ： 完成日期 2012 年 05 月 25 日 0 吉林大学珠海学院本科毕业论文开题报告 选 题 公平视角下我国养老保险“双轨制”改革探析以深圳市为例 院 系 * 专 业 * 学生姓名 * 指导教师 * 一、选题意义与研 究 背 景 在人民网 2012 年你最关注的十大问题调查中,“社会保障”以 24284 票暂居榜首, “94%的网民认为,企业和机关事业单位养老制度实行“双轨制”非常不合理,有网友建言: 取消养老“双轨制”,让广大群众享受公正公平的阳光。 在信息传播如此迅速的时代，人民对信息的了解，对自身权利认识的越发深入。社 会保障关系到每个公民的基本权利，自然得到更多的关注，其中养老保险“双轨制”这 一社会制度引起的声讨尤为突出。和现行的城镇企业职工退休养老保险制度不同，机关 事业单位退休人员养老的退休金是由国家统一包办的，其划入到国家财政预算之中。不 少地方的事业单位已经按照企业方式进行管理，实行企业职工养老保险制度，但由于大 部分的事业单位由国家财政拨款，仍按原有的模式运行，这就在养老保险制度上行成了 “双轨制” 。 由于我国长期实行这一制度，造成了城镇企业退休职工与机关事业单位退休人员之 间的鸿沟，2006 年至今，企业退休员工养老金连涨七年，却仍只有同等工龄年限公务员 退休金的三分之一。由比可见，这一养老保险制度存在着极大的不公平。因此，对我国 养老保险“双轨制”的改革进行研究是十分紧迫的。 早在 1992 年，我国根据人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的 通知 ，在辽宁、江苏、山东、福建等省开展局部试点。但由于各地之间没有一致协调， 导致这一改革以失败告终。此后，2008 年以及 2009 年两年间，我国又多次进行改革试 点，但由于各方面的阻力，也使得这一改革屡遭挫折。 关于养老金在机关、事业和企业单位之间的制度衔接问题,十七大已要求推进机关和 企事业单位的养老保险制度改革。我国各界学者也纷纷提出他们的建议与对策，我国现 已在五个省进行事业单位基本养老保险制度改革的试点,作为我国公务员分类管理改革试 点城市，深圳已经在探索打破养老金“双轨制” ，目前已有 1800 余名聘任制公务员参加 社会保险，其中就包括养老保险。今年将继续推进公职人员退休制度改革，探索对离职 的机关公务员和事业单位职员，补缴社会养老保险和职业年金，研究将在职机关事业单 位工作人员纳入新的养老保险制度的具体办法。 在深圳市建立新的养老制度，将试点普及开来，打破原来不公平的退休“双轨制” 迫在眉睫，但在具体的设计中，还存在着诸多问题。针对深圳市的养老“双轨制”问题， 借鉴国内外的宝贵经验和方法，并结合深圳市自身的条件优势，为深圳市开辟一条完善 的退休养老模式，这便是本论文尝试探析的问题。 1 2、研究内容： 1 绪论 1.1 选题的学术背景及实际意义 1.2 国内研究文献综述 1.2.1 研究视角综述 1.2.2 研究内容综述 1.3 研究方法与研究内容体系 1.3.1 研究方法 1.3.2 研究内容体系 2 我国城镇基本养老保险“双轨制”问题的提出 2.1 相关概念界定 2.1.1 公平理论 2.1.2 我国城镇职工基本养老保险制度 2.1.3 我国机关事业单位退休制度 2.1.4 两种制度间的差异 2.1.4.1 管理体制的差异 2.1.4.2 资金来源的差异 2.1.4.3 养老金计发办法的差异 2.2 养老保险“双轨制”问题的原因分析 2.2.1 我国城镇职工基本养老保险制度存在的主要问题 2.2.2 我国机关事业单位养老保险制度存在的主要问题 2.3 养老保险“双轨制”改革的必要性 2.3.1 有利于公平正义和社会稳定 2.3.2 有利于人力资源的优化配置 2.3.3 有利于养老保险制度的晚上 2.4 我国养老保险制度改革历程 3 深圳市养老保险“双轨制”改革的现状分析 3.1 深圳市场养老保险“双轨制”改革的方案 3.2 深圳市养老保险“双轨制”改革中取得的成绩 3.2.1 聘任制公务员要交养老保险费 3.2.2 委任制公务员退休金不挤占企业参保人养老金 3.2.3 事业单位员工也有望纳入社保 3.3 深圳市养老保险“双轨制”深入改革的原因及其必要性 4 国内养老保险“双轨制”改革趋势及启示 2 4.1 国内养老保险“双轨制”发展现状 4.1.1 从群体利益层面分析 4.1.2 从技术改革层面分析 5 国外养老保险“双轨制”的改革趋势及启示 5.1 从养老保险费用的筹集模式分析 5.2 从国家公职人员的养老保障所包括的范围分析 6 完善深圳市养老保险“双轨制”改革的原则与对策 6.1 养老“双轨制”的改革过程中要坚持的原则 6.1.1 坚持“老人老办法，新人新办法，中人中办法”的原则 6.1.2 坚持建立相对统一、公平的养老保险制度的原则 6.2 深圳市养老保险“双轨制”的改革对策 6.2.1 继续提企业离退休职工待遇 6.2.2 建立职业年金制度 6.2.3 改变机关事业单位人员养老金的计发办法 6.2.4 加强相关配套制度的改革 7 结束语 参考文献 三、研究方法： （1）数据分析法 根据历年的数据资料，分析深圳市目前的养老退休金分配情况、养老的群体之间的 差异、养老“双轨制”中政策及工作内容。 （2）因果关系分析法 从整体上分析深圳市养老保险“双轨制”中存在的问题及成因，理清因果关系后， 并找出解决方法。 （3）文献分析法 通过文献资料，分析国外养老保险制度的具体措施及特点，对深圳市养老保险制度 模式发展进行借鉴。 3 参考文献： 1 郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路“混合型”统帐 结舍制度下的测算j.公共管理学报,2009,(1). 2 郭阳.中国企业与行政事业单位养老待遇差距研究j.甘肃社会科学,2008,(6). 3 杨立雄.中国养老金待遇差距问题研究j.新视野,2010,(1). 4 阮翔.对机关事业单位养老保险改革的思考j.新西部(下半月),2009,(10). 5 王思斌.社会工作概论m.北京:高等教育出版社,2008 年. 6 蔡晓卫.对我国公务员养老保险制度的思考j.北京:高等教育出版社,2005 年. 7 陈建辉.公务员养老保险制度改革研究j.福州大学学报（哲学社会科学版）,2008 年. 8 华迎放.建设统一的养老保险制度j瞭望新闻周刊，2006，22：26-27. 9 李晓娟，陈泽华（2008）.浅析企业与机关事业单位养老保险待遇差距j.当代经济， 1：30-31. 10吕学静.社会保障国际比较m.北京：首都经济贸易大学出版社，2007.9. 11孙爱琳.完善我国国家公务员养老保险制度的思考j.江西财经大学学报， 2001，5：34-36. 12李国华.我国公务员养老制度与企业职工养老保险制度并轨研究d.国防科学技术大 学，2005. 13黄健元，马冲.公职人员养老保险制度改革问题探讨j.南京师大学报（社会科学版） ，2006.2：25-29. 14李海燕.如何深化机关事业养老保险制度改革j.今日湖北理论版，2007，7：10- 11. 15董德权.机关事业养老保险制度应纳入统一的社会保障制度j.时代经贸， 2008，6：59-60. 16郑功成.社会保障制度：调整与完善j.世界知识，2001，12：28-30. 17郑功成.中国养老保险制度的未来发展j.中国劳动保障，2003，3：24-29. 18郑功成.中国社会保障改革与发展战略理念、目标与行动方案m.北京：人民出 版社. 19霍奇逊.现代制度主义经济学宣言m.北京：北京大学出版社，1993. 20布罗姆利.经济利益与经济制度m.上海：上海人民出版社，1996. 21和春雷主编.社会保制度的国际比较m.北京：法律出版社，2001. 22陈之楚.中国社会养老保障制度研究d.天津财经大学，2008. 23刘子操.中国社会保障制度研究m.北京：中国金融出版社，2006. 24李连友.基本养老保险制度中政府作用m.湖南：湖南人民出版社，2004. 25郭崇德.社会保障学概论m.北京：北京大学出版社，1992. 4 26张松，王怡.论我国养老保险的筹资模式j.人口学刊，2004， （3）. 27冯建军社保基金营运和监管模式的构建j中国审计，2004(07). 28胡继哗从美国的联邦社保基金(oasdi)看中国的全国社保基金(ssf)j中国经济 时报. 29项怀诚.中国特色的基本养老保险体制和全国社保基金.中国国情国力，2007（6）. 30杜飞进，张怡怡.中国社会保障制度的公平与效率问题.学习与探索，2008（1）. 31窦玉沛.中国社会福利的改革与发展.北京：中国劳动社会保障出版社，2006（12）. 32高书生.社会保障改革何去何从m.北京:中国人民大学出版社,2006. 33brown, d. (2007) pensions and risk aversion: the influence of race, ethnicity, and class on investor behavior. lewis pension insurance; pension; social justice; 0 目 录 摘要. . 1 abstract 2 1 绪论. . 1 1.1 选题的学术背景及实际意义. . 1 1.2 国内研究文献综述2 1.2.1 研究视角综述.2 1.2.2 研究内容综述.2 1.3 研究方法与研究内容体系2 1.3.1 研究方法.2 1.3.2 研究内容体系.2 2 我国城镇基本养老保险“双轨制”问题的提出. .3 2.1 相关概念界定3 2.1.1 公平理论.3 2.1.2 我国城镇职工基本养老保险制度.3 2.1.3 我国机关事业单位退休制度.4 2.1.4 两种制度间的差异.4 2.1.4.1 管理体制的差异4 2.1.4.2 资金来源的差异4 2.1.4.3 养老金计发办法的差异4 2.2 养老保险“双轨制”问题的原因分析.5 2.2.1 我国城镇职工基本养老保险制度存在的主要问题.5 2.2.2 我国机关事业单位养老保险制度存在的主要问题.5 2.3 养老保险“双轨制”改革的必要性5 2.3.1 有利于公平正义和社会稳定.5 2.3.2 有利于人力资源的优化配置.6 2.3.3 有利于养老保险制度的晚上.6 2.4 我国养老保险制度改革历程6 3 深圳市养老保险“双轨制”改革的现状分析. .7 1 3.1 深圳市场养老保险“双轨制”改革的方案. 7 3.2 深圳市养老保险“双轨制”改革中取得的成绩8 3.2.1 聘任制公务员要交养老保险费.8 3.2.2 委任制公务员退休金不挤占企业参保人养老金.9 3.2.3 事业单位员工也有望纳入社保.9 3.3 深圳市养老保险“双轨制”深入改革的原因及其必要性9 4 国内养老保险“双轨制”改革趋势及启示. .10 4.1 国内养老保险“双轨制”发展现状. 10 4.1.1 从群体利益层面分析10 4.1.2 从技术改革层面分析10 5 国外养老保险“双轨制”的改革趋势及启示. 11 5.1 从养老保险费用的筹集模式分析.11 5.2 从国家公职人员的养老保障所包括的范围分析.11 6 完善深圳市养老保险“双轨制”改革的原则与对策. 12 6.1 养老“双轨制”的改革过程中要坚持的原则. .12 6.1.1 坚持“老人老办法，新人新办法，中人中办法”的原则. 12 6.1.2 坚持建立相对统一、公平的养老保险制度的原则. 13 6.2 深圳市养老保险“双轨制”的改革对策. 13 6.2.1 继续提企业离退休职工待遇13 6.2.2 建立职业年金制度13 6.2.3 改变机关事业单位人员养老金的计发办法13 6.2.4 加强相关配套制度的改革14 7 结束语15 参考文献.16 致谢.18 0 1 绪论 11 选题的学术背景及实际意义 在人民网 2012 年你最关注的十大问题调查中,“社会保障”以 24284 票暂居榜首, “94%的网民认为,企业和机关事业单位养老制度实行“双轨制”非常不合理,有网友建言:取 消养老“双轨制”,让广大群众享受公正公平的阳光。 在信息传播如此迅速的时代，人民对信息的了解，对自身权利认识的越发深入。社 会保障关系到每个公民的基本权利，自然得到更多的关注，其中养老保险“双轨制”这 一社会制度引起的声讨尤为突出。和现行的城镇企业职工退休养老保险制度不同，机关 事业单位退休人员养老的退休金是由国家统一包办的，其划入到国家财政预算之中。不 少地方的事业单位已经按照企业方式进行管理，实行企业职工养老保险制度，但由于大 部分的事业单位由国家财政拨款，仍按原有的模式运行，这就在养老保险制度上行成了 “双轨制” 。 由于我国长期实行这一制度，造成了城镇企业退休职工与机关事业单位退休人员之 间的鸿沟，2006 年至今，企业退休员工养老金连涨七年，却仍只有同等工龄年限公务员 退休金的三分之一。由比可见，这一养老保险制度存在着极大的不公平。因此，对我国 养老保险“双轨制”的改革进行研究是十分紧迫的。 早在 1992 年，我国根据人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的 通知 ，在辽宁、江苏、山东、福建等省开展局部试点。但由于各地之间没有一致协调， 导致这一改革以失败告终。此后，2008 年以及 2009 年两年间，我国又多次进行改革试点， 但由于各方面的阻力，也使得这一改革屡遭挫折。 关于养老金在机关、事业和企业单位之间的制度衔接问题,十七大已要求推进机关和 企事业单位的养老保险制度改革。我国各界学者也纷纷提出他们的建议与对策，我国现 已在五个省进行事业单位基本养老保险制度改革的试点,作为我国公务员分类管理改革试 点城市，深圳已经在探索打破养老金“双轨制” ，目前已有 1800 余名聘任制公务员参加 社会保险，其中就包括养老保险。今年将继续推进公职人员退休制度改革，探索对离职 的机关公务员和事业单位职员，补缴社会养老保险和职业年金，研究将在职机关事业单 位工作人员纳入新的养老保险制度的具体办法。 在深圳市建立新的养老制度，将试点普及开来，打破原来不公平的退休“双轨制” 迫在眉睫，但在具体的设计中，还存在着诸多问题。针对深圳市的养老“双轨制”问题， 借鉴国内外的宝贵经验和方法，并结合深圳市自身的条件优势，为深圳市开辟一条完善 的退休养老模式，这便是本论文尝试探析的问题。 1 12 国内研究文献综述 1.2.1 研究视角综述 从国内文献研究的视角来看，主要以社会养老保障模式的角度出发，以社会公平理 论、中国特色社会主义建设路线为指导，从中国现今养老模式的两大群体入手，突出强 调政府的主导地位，力求建立一个适合中国社会发展的新型养老保险体系。较具代表性 的文献有：李国华教授的我国公务员养老制度与企业职工养老保险制度并轨研究 ，郑 秉文、孙守纪、齐传君的公务员参加养老保险统一改革的思路等。 1.2.2 研究内容综述 从文献研究的内容来看，主要集中在分析国内现行社会养老保险体制的优缺点上， 分析其成因，总结国外社会养老保险制度的改革经验，研究国内率先开展社会养老保障 体系改革的试点城市或地区积累经验等。其中我国社会养老保障体系中最为瞩目的是公 务员以及事业单位的退休养老制度改革和城镇职工退休养老保障制度改革，较具代表性 的文献有南京师大的黄健元、马冲的公职人员养老保险制度改革问题探讨 ，首都经贸 大学出版社出版吕学静的社会保障国际比较 ，北京人民出版社出版郑功成的中国社 会保障改革与发展战略理念、目标与行动方案等。 13 研究方法与研究内容体系 1.3.1 研究方法 （1）数据分析法 根据历年的数据资料，分析深圳市目前的养老退休金分配情况、养老的群体之间的 差异、养老“双轨制”中政策及工作内容。 （2）因果关系分析法 从整体上分析深圳市养老保险“双轨制”中存在的问题及成因，理清因果关系后， 并找出解决方法。 （3）文献分析法 通过文献资料，分析国外养老保险制度的具体措施及特点，对深圳市养老保险制度 模式发展进行借鉴。 1.3.2 研究内容体系 本文主要分为七章，从多个角度阐述了养老双轨制的弊端，并对此提出了相应的改 革措施。通过对我国社会养老保障制度的发展历史和现实情况的概括总结，分析我国现 行的社会养老保障制度存在的问题，并对造成这些问题的原因进行研究和总结；运用社 会保障模式的基本思想和原理分析探讨高效社会保障模式的评价标准，为我国社会养老 保障体系的建立与完善提供衡量标准；分析深圳市养老保障制度改革的政策，总结深圳 2 市养老保障制度改革的宝贵经验和借鉴，以作出对未来我国社会保障发展的展望与期盼。 2 我国城镇基本养老保险“双轨制”问题的提出 2.1 相关制度概述 为了使研究结果更具说服力，本文首先对相关概念进行界定，然后在这几个相关的 理论、制度的基础上，对养老保险“双轨制”问题进行研究说明。 2.1.1 公平的界定 公平理论又称社会比较理论，是由美国科学家 斯塔西亚当斯在社会交换中的不 公平 、 工资不公平对工作质量的影响 、 工人关于工资不公平的内心冲突同其生产率 的关系等著作中提出来的一种激励理论。这一理论的研究重点主要在于研究酬金薪资 分配的合理性和公平性以及其对员工生产积极性的影响。 斯塔西亚当斯认为“人工作的积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们 对报酬的分配是否感到公平更为密切，人们总会在自觉或不自觉地将自己付出的劳动代 价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否做出判断，公平感直接影响职工的 工作动机和行为。 ”因此，从某种程度进行讨论，动机的激发过程实际上是在人与人进行 比较，进而做出公平与否的判断，并据以指导行为的过程。 根据这一理论，养老保险“双轨制”的弊端显而易见。当城镇职工将自己付出的劳 动代价及报酬与国家机关事业单位人员进行比较时，发现自身付出与回报的比例远小于 国家机关事业单位人员的，这就显现出公平制度的不平衡，造成社会对这一制度的怀疑， 导致养老保险“双轨制”问题的提出。 2.1.2 我国城镇职工基本养老保险制度 基本养老金作为我国城镇退休职工一项重要经济来源，根据国家有关文件规定： “在劳动者年老或丧失劳动能力以后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老 保险资格或退休条件，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退 休后的基本生活需要。 ” 1984 年，中国各地进行养老保险制度改革。1997 年，中国政府制定了关于建立统 一的企业职工基本 养老保险制度的决定 ，文件指出，各级人民政府要把社会保险事业 纳入本地区国民经济与社会发展计划，制定了企业以及个人缴纳基本养老保险费的发展 方向，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度，贯彻基本养老保险保障 退休人员基本生活的原则。 3 2.1.3 我国机关事业单位退休制度 机关事业退休制度是指国家公务人员、事业单位人员工作到达一定年限，满足退休 条件，按规定退出公职，享受一定待遇以解决年老后经济收入的制度。其包括退休原则 和条件、退休待遇、退休审批手续以及安置管理等规定。作为养老保障中的一个重要组 成部分，其目的是避免公务人员由于年老而导致工作效率减退；解除在职公务人员的后 顾之忧，为公务人员的晚年生活提供经济保障。我国机关事业单位职工养老保险由国家 财政统一筹资，机关事业单位及其个人不需要缴纳保费。 退休金大都以工作年限和基本工资为计算基础，一般情况下受最高工作年限的限定， 其具体计算方法有按年平均值计算、按年递增值计算、按年递减值计算。 2.1.4 两种制度间的差异 机关事业单位现行的养老保险制度是计划经济时代的产物，它的出现体现了计划经 济时代的体制特点，但它却不随着社会制度的变化而发生过本质的改变，导致其与企业 职工养老保险制度的鸿沟愈加明显。 2.1.4.1 管理体制的差异 我国的企业职工养老保险制度体系是由社会保险经办机构管理和运作的，其通过银 行单位代发养老金，其养老金还参与到社会资金的运作中，逐步实现养老保险管理社会 化。 而我国的机关事业单位的退休保障体系管理由专门的退休经办部门负责，它的工作职能 是为退休的机关事业人员提供相应的保障服务。这种制度结构体现出制度的滞后性，这 一制度不仅使得管理体系中的运作成本增大，还大幅度降低了运作效率。 2.1.4.2 资金来源的差异 我国的企业养老保险是由单位和个人按规定的费率进行上交养老保险费，这一制度 实行的是“统帐结合”的模式，它在一定的程度上融合了养老金积累制度，结合了现收 现付制和基金积累制，使政府规避了筹集资金的风险。机关事业单位的养老保险金则计 入到由国家的财政支出中，使得机关事业单位工作人员免于缴纳养老保险费用。我国的 事业单位中，养老保险金的来源还分为全额拨款、差额拨款以及自收自支这三张制度。 全额拨款是指由政府按照国家标准进行发放全部的养老保险金；差额拨款则是有国家和 单位各分担一部分的养老保险金发放责任；自收自支的养老金发放模式是由事业单位在 其单位收入中进行划分出一部分金额来进行发放。这三种发放模式虽然其在资金来源上 各有出入，但其归根到底是由国家保证这一资金的到位。 2.1.4.3 养老金计发办法的差异 企业职工的养老金包括基础养老金以及个人账户养老金这两部分，其中基础养老金 是根据所在地区上一年度企业职工的月平均工资计算出来的，它体现了企业职工养老保 险的均衡性。另外，个人账户养老金的是根据个人缴纳养老保险金的积累额度来计算的， 4 缴费越多，则养老金越丰厚，其体现了权力与义务相统一的原则。机关事业单位方面， 对退休人员发放的养老金是根据人员退休前最后一个月的工资，按照一定的比例计算出 来的，相对与企业职工养老金来说，其养老金替代率会相对过高，体现不出养老保险的 公平性。 2.2 养老保险“双轨制”问题的原因分析 随着我国经济的快速发展，经济体制改革的深入，养老保险“双轨制”的弊端日益 显现，社会对养老金的分配不均衡产生的抵触情绪也日渐强烈；人力资源的流动过程中， 养老保障体系的滞后，使得劳动者的权益无法得到保障；社会保障体系的管理方面也出 现较为混乱的局面等问题。因此，若“双轨制”仍继续保持现状，将会使其社会问题进 一步恶化。 2.2.1 我国城镇职工基本养老保险制度存在的主要问题 我国企业职工养老保险体制在其产生至今仍不断发展与改革，但由于社会经济的迅 速发展，市场经济体系愈加完善，以及在我国新涌现的各种社会问题下，这一养老保险 制度似乎已经承荷不起重大的压力，其面临的问题也越显瞩目。 其一，企业缴纳保险费率过高。 目前企业缴纳保险费金额约占我国社会养老保障制 度资金的 20%，这远高于国外社会保障体系的平均百分比。 其二，社会保障统筹基金赤字严重。随着经济的增长，养老金也随之增加，养老保 险基金在面对着人口老龄化的局面显得力不从心。 其三，由于分散于各地的社会养老保险基金只能存入财政转户，扣除通货膨胀率后， 其实际处于贬值状态，表明现行的个人账户基金的管理体制已无法满足保值增值的要求。 2.2.2 我国机关事业单位养老保险制度存在的主要问题 由于机关事业单位人员即使制度的制定者，同时也是制度的受益者，这就无可避免 地导致这一制度改革的滞后性。因此，随着社会主义改革的深入，市场经济的发展，该 制度的弊端也日益明显。主要表现在以下三个方面： 其一，机关事业单位养老金的筹集加大了国家财政负担。我国机关事业单位的养老 金是由国家财政全额支付的，面对着退休人数的增多，这无疑使得国家财政面临沉重的 压力。 其二，养老金计发制度导致养老金替代率过高的弊端。我国机关事业单位人员的养 老金是按其退休前一个月工资的一定比例计算，这使得机关事业单位的养老金替代率相 对于企业职工来说要高得多，而过高的替代率则体现了分配的不公。 其三，养老保险管理服务的社会化程度低。我国机关事业单位的退休人员的养老金 是由原单位专门设定的离退休经办部门发放的，这使得养老金的管理成本大大增加。 5 2.3 养老保险“双轨制”改革的意义 2.3.1 有利于公平正义和社会稳定 “没有社会秩序，一个社会就不可能运转，制度安排或工作规则形成了社会秩序，并 使它运转和生存” 。 1现行退休养老金“双轨制”下养老金待遇差别过大，一方面由于机关 事业单位的养老金制度存在着不合理的情况，福利泛滥现象严重，津贴发放无法得到规 范；另一方面企业养老金的标准过低，企业职工养老没能充分共享社会经济发展成果。 也是说同样的一个人假设工作年限一样的话，职位高低相当，当工作期满，当从机关事 业单位退休时可以领取的养老金要比从企业退休领取的高出很多。 由于“双轨制”加剧财富分配的不公，同等学历、同等技能甚至同等贡献的人，仅 仅是因为工作单位性质的不同，退休后就不能得到同等待遇。这种因身份、体制等造成 的事实上的人与人不平等，已经成为影响社会公平的一大问题。 2.3.2 有利于人力资源的优化配置 退休养老金“双轨制”的另一个严重的问题是不利于人力资源的优化配置。这体现在 两个方面：一方面造成全社会的人才倾向于退休福利更好的机关事业单位，这就造成了 公务员考试如同“千军万马过独木桥”一般惨烈，而相当一部分民营企业却发生找不到 其紧缺人才的怪异现象；另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道， 人才很难在相互之间进行流动，这就导致了机关事业单位的职工要么呆在机关事业单位， 要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险；而企业的想要进入机关事 业单位则也是从零开始算工龄，这对哪一方来说都非常地不公平。 “双轨制”是制约人才合理流动的“绊脚石” 。由于退休待遇差距很大，影响了社会就业 平衡和人才合理的流动。因此，退休养老金“双轨制”的改革刻不容缓。 2.3.3 有利于养老保险制度的完善 完善的制度是保障社会健康发展的前提。随着我国经济的迅速崛起，社会制度也随 之改革与发展，根据上文分析，养老保险“双轨制”已经不能适应这一时代的发展， 在我国现今这样的经济形势下，在我国人口多、社会保障压力较大的现状下，推进养老 保险制度改革已成为保持我国稳定发展的必由之路。只有在坚持社会公平和可持续发展 的理念下，按照我国实际国情制定相适应的社会保障机制，我国养老保险制度改革才能 进一步推动中国社会保障制度的发展与完善。 2.4 我国养老保险制度改革历程 1986 年，随着中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划发布，我国提出 了要逐步建立完善的、适应新形势的、以社会化管理为的社会保障制度。1987 年，国务 1 布罗姆利.经济利益与经济制度m.上海：上海人民出版社，1996 6 院发布国营企业实行劳动合同制暂行规定 ，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养 老保险实行社会统筹，退休养老金的来源由企业和劳动合同制工人共同缴纳，这是我国 养老保险制度具体变革的标志。 国务院国发 19956号文件国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知中 指出：由个人和企业共同缴纳基本社会养老保险费用，实行社会统筹与个人账户相结合 的制度，在理顺分配关系，加快个人收入工资化、货币化进程的基础上，逐步提高个人 缴费比例。随着各地基本养老保险改革方案的出台，我国走上了由国家、企业、个人三 方共同负责筹资的社会基本养老保险模式，我国也确立了社会统筹与个人帐户相结合的 养老新模式。根据这一模式，企业与职工按比例各承担一部分保险金缴纳，缴纳的保险 金分为社会统筹部分和个人账户部分，个人账户属于职工个人所有，社会统筹则在区域 内互助共济。1995 年国发号文件，对实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制 度改革方案，做出了 11 条原则规定，允许各地区在实施过程中根据本地区的具体情况修 改与完善。因此，各地区、各部门站在改革的不同角度，根据各自的实际情况，以“社 会统筹与个人账户相结合”为总体原则，普遍制定并出台了改革方案。后来由于全国基 本养老保险制度不统一与管理高度分散化，带来了一系列的社会负效应，使得社会保障 制度出现了诸多问题。 在这一混乱的社会保障制度管理局面产生之后， 1997 年国务院颁发关于建立统一 的企业职工基本养老保险制度的决定文件指出，要求各地逐步统一基本养老保障制度， 改变各地基本养老保险差异过大的局面。1998 年，我国劳动和社会保障部正式成立，促 使我国社会保障管理体制的统一。1998 年 7 月，国务院发出关于实行企业职工基本养 老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知 ，我国开始打破行业统筹等非 属地统筹管理模式的养老保险制度，此后，行业统筹模式逐步被取消，统帐结合模式的 基本养老保险属地管理得到贯彻，并逐步向省级统筹过渡。 2000 年 12 月 25 日，国务院发出关于印发城镇社会保障体系试点方案的通知 ，以 改良社会养老保险制度运作中出现“空帐”的情况，包括分离基本养老保险的社会统筹 与个人帐户，对社会统筹基金与个人帐户基金实行分帐管理，并逐步作实个人账户。 2001 年以后，我国养老保险制度基本朝着建立符合市场经济体制发展的方向前进， 不断增加社会养老保险的覆盖率，但由于制度存在的弊端使得改革成效不大。根据数据 表明，2000 年我国养老金“空帐”达到 360 多亿元，到了 2005 年底， “空帐”已达 8000 亿元。 2 3 深圳市养老保险“双轨制”改革的现状分析 2 温秀， 推迟退休：能否缓解 8000 亿元养老金空帐压力？ ，中国经营报，2006 7 2008年，新成立的国家公务员局将全国惟一公务员分类管理改革试点任务下放到深圳。 自2010年1月1日后新进入深圳市行政机关的公务员均实行“聘任制” 。聘任制公务员不执 行委任制公务员的退休制度，而实行社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金 相结合的养老保障制度，养老保险金由财政和公务员本人共同承担，这也就是说聘任制 公务员要交养老保险费。但聘任制公务员的养老保险制度是单列的，不从企业和员工缴 纳的养老保险共济基金中拿钱。作为此次改革的风口浪尖，深圳市试图寻找打破退休养 老“双轨制”的缺口。深圳大学管理学院教授马敬仁说，在聘任制公务员群体试行社会 养老保障是一种过渡性做法，就目前国家改革的特点来看，很难一步到位。 3.1 深圳退休养老“双轨制”改革的方案 我国人力资源和社会保障部部长尹蔚民在回应养老保险“双轨制”问题时认为，长远 看，要解决“双轨制”问题就必须推进机关和事业单位养老保险制度改革，将在试点基 础上适时全国推行事业单位养老保险改革，然后再推行机关养老保险改革。 2010 年 8 月份，深圳出台了深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法 ，在 聘任制公务员中实行三重保障的养老机制参加社会基本养老保险、地方补充养老保 险和职业年金制度，以实现与社保制度相协调的并轨改革。深圳的公务员被划分为综合 管理类、行政执法类和专业技术类。同时，在入职门槛、选人方式、晋升机制、交流规 则进行了不同的设计，形成了分类管理制度体系。 在清华大学就业与社保中心主任杨燕绥看来，深圳在公务员养老改革中已先行一步， 对其它地方颇具借鉴意义。但目前两种公务员制度委任制和聘任制并存下，采取不 同的养老模式，也不是长久之计。 “这只能是一个过渡性机制。实现基本养老国民化、职 业年金全民化，才是彻底的改革。 在三重保障中的基本养老和地方补充养老，聘任制公务员参照深圳经济特区企业员 工社会养老保险条例参保即单位和个人分别缴纳职工工资总额的 10%和 8%，作为 基本养老保险缴费；同时单位再缴纳 1%，作为补充养老保险费。这意味着聘任制公务员 这 19%的养老保险费中，财政资金分担了 11%。而职业年金的计算方式，是按聘任制公务 员的月工资总额，在上年度社会平均工资 3 倍以内的，缴费比例为 8%；超过 3 倍的，比 例为 9%。深圳的这一改革，虽然并没有破解“双轨制”的问题，但至少打通了机关事业 单位与企业之间完全隔绝的格局。 3.2 深圳养老保险双规制改革中取得的成绩 3.2.1 聘任制公务员要交养老保险费 深圳已经在探索打破养老金“双轨制” 。2008 年，新成立的国家公务员局将全国惟一 8 公务员分类管理改革试点任务下放到深圳市。自 2010 年 1 月 1 日起，新进入深圳市行政 机关的公务员均实行“聘任制” 。聘任制公务员不执行委任制公务员的退休制度，而实行 社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金相结合的养老保障制度，养老保险金 不再是由政府一手包管，而是由财政和公务员本人共同承担，这也就是说聘任制公务员 要交养老保险费。但作为试点项目，聘任制公务员的养老保险制度是单列的，不从企业 和员工缴纳的养老保险共济基金中拿钱。 而且聘任制公务员缴纳养老保险的标准与企业员工一样，参照深圳经济特区企业 员工社会养老保险条例的有关规定参保，缴费基数为聘任制公务员月工资总额，基本 养老保险费缴费比例为其缴费工资的 18%，其中个人按本人缴费工资的 8%缴纳，财政按 个人缴费工资的 10%缴纳;地方补充养老保险费缴费比例为其缴费工资的 1%，由财政缴纳。 3.2.2 委任制公务员退休金不挤占企业参保人养老金 对于传统的委任制公务员， 公务员法规定，公务员退休后，享受国家规定的退休 金。 社保法规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员，养老保险的办法由国务院 规定。虽然委任制公务员不参加养老保险，但也没有在企业和员工缴纳的养老保险共济 基金中拿“养老金” ，公务员退休后拿的是财政给的“退休金” 。也就是说，委任制公务 员退休金没有挤占企业参保人养老金。 而造成养老金与在职工资偏离过大的原因，是参保人没有按照实际工资缴费，少缴 了养老保险费。如果职工在职的时候一直以实际工资作为缴费基数缴费，退休时的待遇 与职业生涯的整体收入水平是比较接近的。如果职工缴费基数比实际工资低，少缴了养 老保险费，养老金肯定与职工在职时的收入有偏离。 由于公务员的工资水平不存在很大的波动性，公务员的退休金根据退休时的工资水 平来确定;而企业参保人的工资水平波动相对较大，其养老金根据该参保人整个职业生涯 中的缴费工资、缴费年限等因素综合确定。 3.2.3事业单位员工也有望纳入社保 深圳事业单位人事制度改革正深入推进。初步实现事业单位工作人员从“身份管理” 向“岗位管理”的制度入轨。深化事业单位人事制度综合配套改革，完善行政机关聘任 制公务员社会养老保障制度，研究建立事业单位常设岗位新聘人员社会养老保障制度。 研究职业年金基金管理办法。 3.3 深圳养老保险双规制深入改革的原因及其必要性 其一，十八大即将召开，其重点发在了改善民生，加大了民生的投入，增加了国防 预算，启动新一轮的深化改革。为了抓住主要矛盾，解决关乎 6000 万企业退休人员的退 9 休金并轨问题，关乎培养下一代上学难上学贵的教育问题，真正落实胡锦涛书记的“以 人为本，执政为民”的重要指示，实现以民为本的从政精神，改革退休养老金“双轨制” 已不能再搁置了。 其二，我们的政府既要服务于民，更要取信于民。1993 年党的十四届三中全会上明 确提出：“社会保障政策要统一，管理要法制化” 。机关事业退休改革，应该和企业一样， 一个政策，一个账户。真正化解社会矛盾，实现社会公平、公正，营造和谐氛围，构建 真正的和谐社会。但由于受到来自原制度受益群体的阻力，党的政策并没有得到落实与 贯彻，而是企业进行了改革，机关事业单位并没有改革。如今，这一政策已经搁置了二 十年，民众不满情绪已膨胀到了顶端。 其三，作为试点的深圳市，它肩负着对整个中国退休养老金“双轨制”改革的使命， 只有在深圳市成功解决这一问题，才能使中国走出原来体制不完善的怪圈。政府唯有加 到对此项目的重视，突破对来自原制度受益群体的压力，以建设完善的社会养老保险制 度为工作重点，坚持以维护各阶层利益为原则，实现早日突破旧制度的缺口，创建适合 现时我国社会主义发展的退休养老保险机制。 通过以上几点，可以看出养老金改革迫在眉睫，取缔“双轨制”势在必行，在十八 大召开的今年，是解决养老金并轨的最佳时机。 4 国内养老保险“双轨制”改革趋势及启示 4.1 国内养老保险“双轨制”发展现状 据资料显示，我国从 1986 年国务院发布国营企业实行劳动合同制暂行规定以来， 走上了建立在责任分担基础之上的社会化养老保险制度的道路。作为计划经济时代向市 场经济转型期的特殊产物，退休金“双轨制”已历经二十多年的庇护，随着经济的发展， 民主意识的普及， “双轨制”养老带来的社会资源分配不公已不能被大众所接受。 4.1.1 从群体利益层面分析 解决养老金“双轨制”问题迟迟得不到推进，一个重要原因是政府机关工作人员既 是制度的制定者，同时也是受益者，在此双重身份下，无法避免的便是制度制定的利益 倾向。所以要改革现有的养老金“双轨制”无疑会受到来自该群体的阻力。 中共中央政治局常委、国务院总理温家宝于 2011 年接受专访时，回答了关于退休待 遇“双轨制”的问题，谈论到“其实机关人员并不多，有 600 万，但是科教文卫体、事 业单位多达 3100 万，如果加上退休人员就超过 4000 万人，我们必须慎重、稳妥地加以 处理，可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规 范的养老保险制度。 ”机关人员群体人数比例虽然远小于其他人群，但是由于机关群体是 制度的制定者，制度的利益天枰无法达到平衡的状态，这也显现出制度民主的薄弱。因 此，制度的制定着必须要涵括所有的利益群体，正如吃蛋糕的都应该真正参与到切蛋糕 10 来，这样分出来的蛋糕才会均衡。 4.1.2 从技术改革层面分析 深圳作为一个包容性非常强的城市，自 1979 年以来，一路走在制度改革的浪尖，对 其进行退休养老金制度的探讨是再合适不过了。什么时候改革是决心的问题，怎么改革 则是技术问题。从技术层面分析，要解决退休养老金的均衡分配，实现社会公平，必须 借鉴我国制度建设方式中的成功经验，即以点及面，由分到总的形式。在区域建立完善 的退休养老金分配制度后，借助成功经验，结合各地的实际情况再进行推广，从而达到 和谐改革以及和谐发展。其具有成本底、风险低的优点，但同时进展缓慢，容易搁置。 近年来，学者们纷纷提出各种改革养老保险“双轨制”的建议，其中有提出把公务 员纳入全国统一的社保体系这一观点尤为突出，其一不仅能实现分配均衡，达到公平公 正。其二能节省地方财政负担，把节省下来的经费用于提高企业退休人员的养老金发放 标准。其三，有利于人力资源的合理分配与自由流动，有利于解决社会人员与公务员身 份互换时养老金的计算问题。 5 国外养老保险“双轨制”的改革趋势及启示 5.1 从养老保险费用的筹集模式分析 在养老金具体筹集模式上，有统筹基金部分积累制、个人帐户完全积累制或财政现 收现付制等多种形式；在养老保险费用来源上，有的是由国家（单位）和个人共同负担， 有的则是由国家（单位）统包，个人不缴纳养老保险费。 如：德国的公务员的养老金筹集依据德国官员供养法其费用全部由政府负担， 列入财政预算。 美国公务员退休制度是由 1920 年建立的公务员退休制度和 1986 年新建立的联邦 公务员退休制度构成，1920 年的制度其费用来源是由用人单位和公务员本人共同筹集， 各自缴纳资金的 50%；1986 年的联邦公务员退休制度其经费来源则是雇主和雇员分 别按个人工资和工资总额的 6%纳税。 奥地利公务员养老保险制度的资金来源为：公务员缴费和政府财政补贴两部分。公 务员一般缴纳工资额的 10.25%，其余部分则由政府财政负担。 法国公务员养老金保险实行特殊管理体制，由财政部和法国信托局分别管理。 由三 个具体经办机构分工合作，三个机构内部以及它们与基本养老体制之间都有相互协议， 凡符合各机构退休条件的人员，养老金可以分段计算，几个机构共同向其支付养老金； 如果不符合调出机构退休条件，可由调出机构共同向其支付养老金，由调入机构在其退 休时最终支付。可见，法国养老保险金管理体制虽然复杂，但一切运作有法规依据，运 11 转井然有序。 日本公职人员本人缴纳的养老保险费少于雇主缴费。如本人缴纳的保险费为本人工 资 5.15%（地方公职人员为 4.7%）而服务单位则为雇员缴纳公务员工资总额的 7.1%（地 方雇主公务员缴纳工资总额的 6.5%）国家负担管理费的全部和 15%的保险金补贴。 养老金的筹建模式虽不同,但都享受全国公民统一享受的国民养老金计划的有关待遇。 而且除享受统一的待遇外，如同企业可给员工购买商业保险一样，有的国家政府还为公 职人员提供额外待遇。 “各国的公务员养老保险的适用范围各异，范围大小没有绝对的好坏之分，只要与 其本国政治体制、经济文化环境等因素相适应，能满足制度设计的目标并具有一定的可 持续性就是合理的。 ” 5.2 从国家公职人员的养老保障所包括的范围分析 国外公职人员范围可分为宽口径和窄口径两大类： 第一种宽口径国家。如：加拿大公务员养老保险的实施范围，是全国具有联邦公务 员或地方公务员身份的各类工作人员。 含在国营公司工作的人员，即在对国家的安全、 文化与经济有重大关系的公有的独立机构，如无线电公司、航空公司、石油公司、邮政 公司、造币厂等公司工作的人员。 法国、瑞典、比利时等国还将国有企业雇员、邮局雇员、公用事业人员都纳入公职 人员养老保障范围； 第二种窄口径国家。美国属联邦自治国体，公务员分为联邦和地方公务员，联邦公 务员的范围包括在美国联邦行政机构中执行公务的人员。而美国司法部门的法官等人员 则不包括在公务员的。美国的联邦政府雇员称为文官，按职务性质分为政务官和事务官， 美国的职业文官约有 280 万人，美国的公职人员显然属于窄口径国家。 从联邦德国看，对于那些在公共服务机构中工作，但本人又不是公务员、法官或军 人的人员，基本上是参加了法定养老保险。所以，这些人