内部审计在基层央行治理结构中的地位和作用研究

描述：近年来，内部审计在基层央行治理结构中的地位越来越重要，在单位管 理中的职能作用也日益明显，如何更好地发挥内部审计的职能作用已成为基层 央行 日益关注的问题。本文分析了基层央行内部审计的现状与存在的不足，探. 摘要：近年来，内部审计在基层央行治理结构中的地位越来越重要，在单位管 理中的职能作用也日益明显，如何更好地发挥内部审计的职能作用已成为基层 央行 日益关注的问题。本文分析了基层央行内部审计的现状与存在的不足，探 讨了内部审计在基层央行治理结构中的作用，提出了内部审计在基层央行治理 结构中充分发 挥作用的相关建议。 一、问题的提出 中央银行治理是指所有者对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制 度安排来合理配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。而中央银行内部审 计则是指审计部门和审计人员，依据国家法律、法规及规章制度，以加强内部 控制、防范风险、管理和处置的管理活动进行检查监督的一种行为。中央银行 治理与内 部审计二者相辅相成，相互促进。完善的中央银行治理应保持良好的 内部控制制度、不断检查内部控制的有效性、保持强有力的内部审计。中央银 行治理实行的内部 审计制度，其目标就是为了在加强管理、提高效益、建立良 好的秩序方面发挥作用。内部审计对于促进基层央行有效履职发挥了其他监督 方式不可替代的作用，在基 层央行治理结构中有着重要和特殊的地位，是基层 央行治理结构不可分割的一部分。随着中央银行履行职能要求的不断提高，对 于充分发挥内部审计在基层央行治理 结构中的职能作用，促进基层央行有效履 职提出了更高的要求，因此，正确认识基层央行内部审计发展现状，全面分析 内部审计存在的主要问题，积极研究充分发挥 内部审计职能作用的相关措施显 得尤为必要。遵循上述思路，本文从分析基层央行内部审计发展现状出发，在 剖析内部审计在基层央行治理结构中面临的问题的基础 上，依据国际审计准则， 结合实际，提出了进一步发挥基层央行内部审计作用的对策与建议。 二、基层央行内部审计发展现状 自人民银行成立以来，基层央行内部审计在体制、机制和作用等方面发生 了较大的变化。近年来，基层央行内部审计职能定位得到明晰，规章制度逐步 健全，职能作用日益明显，已成为基层央行治理结构中的重要组成部分。 1.设立了独立的机构，职能定位明确清晰。1998 年，以内部审计部门的设 立为标志，人民银行内部监督体制发生了重大变化，形成了行政监察、 党纪监 督和内部审计监督齐抓共管的工作格局。人民银行内部审计直接接受行长的领 导，对其负责并报告工作，不受其他部门和个人干预，具有独立性、客观性和 公 正性。2005 年总行项俊波副行长在人民银行内部审计工作会议上强调： “内部审计工作具有三个突出特点：职责范围比较全面、系统性比较强、具有 履行职责所 必须的独立性。”近年来的实践表明，较高的独立性和明确的职能 定位对于内部审计部门依法开展内部审计起到了至关重要的作用，内部审计已 成为基层央行实行自 我约束、促进有效履职的重要手段。 2.建立了健全的制度，内部审计发展规范。随着内部审计业务的不断深化， 内部审计制度也在逐年完善和健全，基层央行以总行制定的中国人民银 行内 部审计工作制度、中国人民银行内部审计操作程序、中国人民银行领 导干部离任审计制度、中国人民银行分支机构内部控制指引等制度办法 为依 据，结合实际建立了一系列的实施细则及办法等，逐步形成了一套较为完 整的内部审计工作制度体系，为内部审计部门履行监督和服务职责奠定了必要 的制度基础， 有效促进了内部审计的规范、有序开展。 3.实施了全面的审计，职能作用发挥较好。基层央行内部审计的广度和深 度得到了不断拓展，工作思路从最初的“由易到难，逐步提高”到目前的 “一 个确立、二个探索、三个深化、四个改进”，审计项目从财务、资金的合规审 计，到风险导向审计、履职绩效审计，审计重点从查错纠弊向风险防范、工作 绩效 转变，较好发挥了内部审计的职能作用。 三、内部审计在基层央行治理结构中面临的问题 内部审计是经营管理的重要组成部分，在基层央行治理中发挥了重要的监 督、评价和增值服务作用，但相对于国际准则来说，基层央行内部审计在职能 定位、客观性、审计手段和方式等方面尚存在一定差距。 1.职能定位有待提高。国际内部审计师协会（IIA）将内部审计的职能界定 为确认服务和咨询服务，咨询服务独立于确认服务之外，咨询服务与确 认服务 并行。我国的内部审计制度是根据市场经济体制改革需要，为强化审计监督体 系，建立和健全企事业单位自我约束机制，用行政手段自上而下建立的。目前， 基层央行内部审计的主要职能也仍然是监督职能，内部审计部门和人员更多注 重查错补漏的合规性审计，很少融入被审计部门的经营管理中，以积极的方式 提出问 题、分析问题和解决问题，发挥咨询职能。 2.理念策略滞后被动。近年来，一些基层央行尽管探索推行了风险导向审 计、绩效审计、内部控制审计等新的内部审计模式和方法，但仍然按照合规 性 审计的方式实施，缺乏与被审计单位必要的沟通交流，只注重展示所发现的问 题，而不重视提出务实的建设性意见，出现了被审计单位“怕审计、烦审计、 躲审 计”的现象，影响内部审计工作的有效开展。 3.手段方式相对落后。目前，会计、国库、外汇管理、金融市场等重要业 务实现了网络化的计算机业务系统处理，而内审工作仍停留在传统手工查帐 的 基础上，计算机技术的应用大多表现为利用电脑编制审计文档和统计数据等， 较少利用辅助审计软件开展审计工作，审计手段和技术明显滞后于相关业务发 展，在 一定程度上影响了内部审计工作的效率和质量。 4.客观性有待增强。目前，受同事人情、自身利益及领导压力等因素影响， 基层央行内部审计客观性削弱，审计项目及报告质量不高。有的审计人员 抹不 开情面，放弃原本正确的意见和结论，使审计发现的部分敏感性问题得不到客 观揭示或报告。科技核心有的审计人员为了职务升迁，想争取好的人缘，对审 计发现的一些 较敏感问题存有犹豫，最终可能根据部门或个人利益取向作出取 舍。有的审计人员为了本单位利益或迎合有关领导，不如实上报重大问题。 5.队伍素质有待提升。目前，基层央行内部审计人员知识结构单一、创新 意识不够、特别缺乏外汇、计算机等多学科知识的复合型人才，致使内部审 计 人员整体素质不高，影响了内部审计职能作用的充分发挥。如在相关部门修订 有关规章制度征求意见时，内部审计部门往往因缺乏相关业务或管理领域方面 的专业 人才而无法有效发挥咨询服务作用；对于科技部门一些应用系统开发， 内部审计部门也往往因缺乏专业人才而无法及时介入开发过程提供咨询服务等。 四、充分发挥内部审计在基层央行治理结构中的作用 国家审计署审计长刘家义指出：现代内部审计从本质上讲是部门单位、企 事业组织的“免疫系统”，根本目的是提供组织自身的“免疫力”，保证其安 全健康，促进其可持续发展。针对上述问题，基层央行内部审计要借鉴国内先 进做法，坚持“围绕中心、服务大局”的原则，积极推进内审转型与发展，充 分发挥内 部审计在治理结构中的作用。 1.重新明晰职能定位，有效发挥职能作用。基层央行内部审计的根本目的 是树立风险防范意识、促进内部控制制度的建设，有效防范资金风险，更好 地 发挥基层央行职能作用。风险防范是基层央行内部审计的重中之重，内部审计 应当围绕风险防范这个重点，逐步从合规性检查向风险性、有效性评价转变， 要分析 评价现行管理和控制手段能否保证目标的实现，查找控制盲点和缺陷； 要实行内部审计关口前移，逐步从事后监督向事中控制和事前防范过渡，由对 结果的监督转向 对过程的监督，变事后检查为事前预防，促进内部审计成果向 管理成果转化，帮助改善内控和风险管理，从制度上、机制上解决存在的问题， 促进基层央行依法、有 效履行职能。 2.建立科学的组织体系，增强独立性和客观性。建立科学的组织体系，保 持内部审计的独立性和客观性，是增强内部审计效果的重要前提。要建立统 一 的内部审计组织体系。可在基层央行试行内部审计派驻制，派出机构实行逐级 派驻、下派一级，下级对上级负责；建立严格的内部审计内控机制。要求审计 人员不 参与相关业务的直接控制、内部控制程序和制度体系的设计，不参与业 务工作或承担运营职责。如果内部审计人员被要求参与运营或者业务运行控制 活动等可能影响 内部审计客观性的工作，对以上业务进行审计时，相应审计人 员应该回避。 3.加强审计队伍建设，提高人员综合素质。内部审计是一项综合性的工作， 要求内部审计人员不仅要熟悉相关法律法规和政策，了解基层央行的业务 及其 工作制度、操作规程，而且要掌握计算机操作和运用等相关业务技能。因此， 加强业务培训，培养复合型内部审计人才是当前的一项紧迫任务。培训内容上， 要 加强内部审计准则与实务知识的培训；培训形式上，可采取以查代训、专项 培训及远程教育等方式。通过培训，促使内部审计人员更新知识，提高发现问 题、分析问 题、解决问题的能力，培养一支精干高效、各有专长的内部审计人 员队伍。 4.创新审计手段方法，提高审计工作效率。落后的审计检查手段不仅限制 了内部审计工作质量的提高，而且导致了内部审计效率低、风险大等问题。 要 创新审计手段和方法，改变过去单纯查账的做法，综合运用看、问、座谈、调 查、函证、分析、推理、判断等多种审计手段和方法；要加强沟通协调，打消 被审计 对象的对立心理，使其积极配合审计工作；要充分利用计算机辅助审计 系统，发挥科学技术在审计工作中的作用，提高现场审计效率。 5.加强审计活动管理，提升审计工作质量。改变自上而下直接安排审计项 目的做法，把内部审计主动权交给基层央行党委（党组）和行长，使内部审 计 真正成为本行领导实施管理的重要措施和有效手段，基层央行要根据本行内控 管理