农业专项资金审计的现状分析及对策

农业专项资金审计的现状分析及对策 审计署关于 2015 年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见中指出：要深 入开展民生审计，关注“三农”、教育、医疗等民生资金和项目情况，推动惠民政策 落实到位。根据上级审计机关要求，近年来，我局先后开展了对区畜牧局畜牧专项资 金、区农业局“2013 年-2014 年秋冬播工作补贴扶持资金”“江夏区新增千亿斤粮食 田间工程”等农业专项资金审计，审计总金额 19342.6 万元，涉及财政资金 14817.60 万元，其中：畜牧专项资金 6783.33 万元，农业专项资金 8034.27 万元。查出违纪违 规问题 24 项（畜牧专项 10 项，农业专项 14 项），个别问题将移交相关部门进一步查 处，提出了相应的整改落实意见 8 条，审计取得了一定成效。现就审计中发现的一些 问题和现状，对农业专项资金审计的现状和对策作如下探讨。 一、农业专项资金审计的现状 （一）农业专项资金审计查实的三大问题 1、项目实施基本建设程序不规范。农业建设项目在审核立项、招投标、建设规划 及项目管理等方面存在不透明不到位的问题。一些街道政府领导、主管部门在农业项 目立项上，不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况，一味 地争取资金，盲目申报建设项目，对建设程序把关不严。如：2012 年武汉鼎丰佑泽农 业发展有限公司的生产实验示范基地建设项目（财政补助资金 75 万元），该项目已实 施三年，今年审计时发现，该单位无法提供相关的项目建议书、可行性研究报告、初 步设计、开工报告和竣工验收报告。审计现场调查发现，50 亩示范基地未见种植蔬菜， 部分基地上种植树苗。 在审计畜牧专项资金时，抽查发现有 7 个企业 13 个项目，总投资 2842.3 万元， 其中：财政资金 505 万元，企业自筹资金 2337.3 万元，均未办理规划、工程施工许可 证，项目勘察、设计、施工及监理未进行招投标，也未进行竣工决算，无项目验收报 告。 2、配套资金不到位。国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配 套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到 项目申报配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足。有些甚至根本无配套资金， “给多少钱做多少事”成为普遍现象，至使项目计划上的规模和效益打折扣。如 2014 年全区农发项目审计抽查 2012 年、2013 年“山坡街卢家畈高标准农田建设示范项目” “安山街普安项目”等四个农发项目，发现有未到位项目单位自筹资金（街道自筹） 234.20 万元。 3、专项资金使用管理不规范。一是项目点多面广，资金分散，如农业局 2013 年 专项资金 2943.02 万元，共涉及各类大小项目 52 项，资金从 2 万元至 200 多万元不等， 这些涉农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业 发展方面面临的突出问题，影响支农资金更大效益的发挥。二是资金管理方面问题突 出，一些农业专项资金未按计划进行管理，项目执行和资金拨付滞后，被截留、挤占、 挪用等现象存在。如，畜牧专项查出滞留 546.2 万元，农业专项资金查出滞留 404.30 万元，区农发项目查出滞留蔬菜基础大棚专项资金 800 万元；专项资金被挤占，农业 局办公大楼设计费等挤占专项资金 119.29 万元，畜牧局查出“以钱养事”等挤占专项 资金 186.5 万元。另一方面项目结算票据存在大量的不合规票据入账现象，其中：畜 牧专项查出不合规票据入账 403.55 万元，农业专项查出不合规票据入账 160.26 万元。 （二）农业专项资金审计的三大难点 1、审计深度、广度不易把握 农业项目繁多，往往涉及到村、户，必须深入到项目点、乡、村和农户，而审计 部门则受人力、时间、责任心等多种因素的限制，不可能对每个项目都一一进行审计 检查，只能采取抽查方式，抽查项目时一般根据资金量大小而定，不一定能代表整个 项目情况，对项目建设成果及效益情况难以准确评价。尤其是农发项目的立项、设计 和决策等环节是否规范、工程质量如何等问题审计均难以到位，审计的深度、广度不 易把握。如我区农发项目湖泗官堤洲水产品基地，从 2008 年开始申报为“优势农产品 基地项目”到 2015 年的“自然灾害损毁项目市级土地治理项目”，连续多年分期治 理，许多隐蔽工程难以审计查实。 2、审计目标不易实现 农业项目中我区农业综合开发项目均实行资金报账制，通过近几年对农发项目资 金的审计和检查发现，这种管理办法虽然解决了发票的正规性和白条入账问题，但不 能保证报账时所附的报账凭据内容的真实性。加上有些工程为个体户承建，而个体经 济单位账目和核算不健全，很难核实到专项资金使用的真实情况，给监督检查和管理 带来困难，审计目标不易实现。在今年开展对 2012 年至 2014 年畜牧、农业部门专项 资金审计中，其项目大多为财政补助资金性质，难以实行报账制管理，在核实专项资 金使用的真实情况方面难度更大。 3、审计处理难 农业专项资金审计处理难主要表现在以下三个方面：一是违纪问题处理难。审计 查出的问题，既涉及单位的部门利益，又涉及单位内部职工的群体利益，既有管理部 门滥用职权，又有分管领导的行政干预，造成责任追究难。二是审计结果落实难。近 几年查出的农业专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题，除单位内控制度不健全之外， 往往与行政事业单位弥补本单位经费不足有直接关系，我们在审计畜牧、农业部门的 一些二级单位审计时发现这种情况尤为明显，因机构改革等历史原因，部分二级单位 至今承担着食品安全等行政监督管理职能，却无财政运行资金预算，造成审计决定落 实难。三是审计信息反馈难。在实际工作中，审计结果须先征求当地政府的同意，才 能上报，审计的真实情况往往不能及时向上级反映。 二、完善农业专项资金审计的建议和对策 1、改变审计方式 对农业专项资金的审计要多组织一些上下联动的行业审计，尽量采取上审下或者交 叉审的方式，实行统一计划、统一组织、统一政策和统一处理。同时，上级审计机关 要加大审计工作的督导检查和抽查，及时掌握和处理审计实施情况和审计实施过程中 遇到的问题，加强行业审计工作的统筹协调工作。笔者分别参加了 2014 年全省扶贫专 项红安县扶贫专项审计工作，2015 年全省粮食直补浠水县粮食直补专项审计工作，查 处地方套取粮食补贴、部分企业骗取扶食专项资金的案件，交叉审计效果十分显著。 应改变过去对农业专项资金的事后一次性审计，实行分年度、分阶段的对资金拨 付各个环节的审计监督，变被动为主动，及时发现问题，及时解决处理。在制定审计 计划时，对重点农业开发项目和农业专项资金，要尽量安排事中审计或事前审计，坚 持提前介入，全过程跟踪审计。 2、完善审计方法 采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深 入乡镇、农户调查结合起来。就账、表、证进行账面审计，可以摸清农业专项资金投 入的总体规模，掌握支出的结构；而在此基础上沿着资金流向，深入乡镇、农户及项 目实施地进行检查，可以最终核实资金支出的真实性。今年在畜牧专项资金审计，我 们对能繁母猪生猪养殖户补助就采取此种办法，对发放资金的真实性及时性进行抽查， 抽查中既有养殖大户又有小户，审计的真实性得到了很好体现，也获得了被审计单位 和农户的认可，效果很好。 3、强化绩效审计 绩效审计是现代审计的主流，也是审计的终极目标之一。农业专项资金绩效审计， 我局连续几年都在探索中开展，从实际工作上来看，应从以下两方面入手：一是科学 地确定项目绩效评价指标体系：二是科学地界定项目绩效的高低。从当前状况看，由 于审计人员自身知识结构还不能完全达到绩效审计的要求，我区近几年开展了两次农 发项的专项审计中，绩效评价都难以理想，主要是审计人员自身的知识水平无法确定 某些项目绩效评价指标，也无法评价某个项目绩效的高低。在这种情况下，除了加强 审计人员的专业培训，提高自身素质外，还可聘请有关专业人员加入，对某些项目做 出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论， 使专项资金绩效审计真正达到预期的目标。 4.加大处罚力度 审计情况表明，对农业专项资金审计发现的问题，要区分不同情况，做到宽严适 度。对严重违反财经纪律、侵吞国家财产和