关于加强诉讼调解工作的调研报告

关于加强诉讼调解工作的调研报告 编者按：诉讼调解是审判工作的重要组成部分，是和会效果和法律效果相统一的有效形式 ，最高法院和省法院都很重视这项工作，为此杨照民院长对此项工作的调研专题作出安排 部署，要求全市两级法院把加强诉讼调解工作列入议事日程抓紧抓好，抓出成效。在滕副 院长指导下形成的关于加强诉讼调解的调研报告，提供了红河中院和几个基层法院的 成功经验、指出了值得注意的几个问题、提出了加强诉讼调解的意见和建议，对于全市两 级法院抓诉讼调解工作有较好的指导作用，现根据杨院长的批示予以印发，望认真学习参 考。 为认真贯彻执行最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定，实现办案 的法律效果和社会效果的有机统一，根据杨照民院长的安排，由滕鹏楚副院长牵头，组织 研究室等部门到红河中院以及弥勒、河口、个旧、富源、麒麟等基层法院对诉讼调解工作 进行了专题调研。 一、值得借鉴的做法 （一）制定规则，规范实施。为加强诉讼调解工作，红河中院、个旧市等法院制定并实施 了审判流程管理实施办法，明确规定了诉前调解的启动程序、调解员职责，要求将调 解程序贯穿于民商事审判过程的各个环节；麒麟区法院制定了民商事案件繁简分流的实 施意见，明确进入立案程序的所有案件实行繁简分流，在立案庭设立速裁组，简单案件 由速裁组速裁。红河中院在 2003 年全市法院院长会上明确提出“刑事案件抓规范，民事案 件重调解”，在制定相应规范的同时，要求各基层法院要积极采取措施，使民商事案件的 调解结案率达到总结案的 80%。 （二）完善调解程序，实行调解前置。红河州部分县市关于诉讼调解的规范意见的亮点在 于实行调解前置，增设调解法官。即在立案庭内设立专门的调解机构，由立案法官、人民 陪审员（即将实行）或受委托的调解员、法官助理、书记员主持开展庭前调解工作，立案 庭设有证据交换法官的，也可由证据交换法官主持调解（实践中，个旧市法院是将证据收 录和证据交换职能放在立案庭）。在调研的过程中，这些法院普遍反映，审前准备阶段即 进行调解，可以提高诉讼效率，节约诉讼成本，并能使案件有效繁简分流，达到“精审判 ”的目的。其诉前调解的启动程序是：对双方当事人同时到庭要求调解处理纠纷的，可以 当即立案，由立案庭组织调解；其他案件，立案庭在首次送达诉讼文书给当事人时，应同 时送达调解建议书及空白回执，当事人应在三天（或五天，各法院规定不一）内将是否同 意在庭前调解的回执交回法院，或者以其他方式表达调解意愿。一审案件当事人表示调解 意愿的，由立案庭在一定期限内组织调解；二审案件当事人表示调解意愿的，可由立案庭 组织调解。如此规定，既能体现法院营造和谐社会的努力，进行诉讼调解的主动性，又不 违背当事人及其诉讼代理人的自愿调解的意愿。能做到法律效果和社会效果的有机统一。 （三）明确诉讼调解的范围，动员社会各种力量参与诉讼调解。不能因为法院的裁判而成 为社会的不稳定因素，凡属重大、疑难案件，可能导致不稳定因素的群体性案件、国有企 业改制案件及缠诉案件必须强调调解结案。具体办法是：此类案件坚持巡回开庭，增加案 件的透明度；动员社会各种力量，如找到当事人所在单位、家属、亲友，在公布案情的基 础上，共同参与做调解工作，使一些缠诉案件迎刃而解。关于调解的范围，最高人民法院 关于人民法院民事调解工作若干问题的规定第十二条以排除法的方式对不予确认的调 解协议作了明确规定，因此，该问题没有列为调研的重点。 （四）将诉讼调解与人民调解工作联系起来。凡审理涉及人民调解协议的案件，严格按照 最高人民法院法释200229 号关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定执 行，即对已经人民调解委员会调处达成协议的案件，当事人反悔而诉到法院的，经法院审 查调解协议没有违背法律规定的四种情形的，均确认调解协议的效力。 （五）从诉讼投入上鼓励当事人自行和解或进行调解。凡经调解达成协议的案件，诉讼费 用在报请院长批准后可减半收取（该条款未对社会公开，仅在法院内部针对特定案件予以 掌握）。 （六）将诉前调解延伸到刑事附带民事案件赔偿部分中去，这是个旧市法院目前正在探索 的新举措。由于该院立案庭负责各类案件的证据收录和证据交换，这就给刑事附带民事案 件赔偿部分的庭前调解提供了保障和便利。 （七）关于诉讼调解的司法统计口径问题。红河州两级法院对于当事人主动申请撤诉的案 件，如双方当事人已达成庭外和解或人民法院在充分行使释明权后当事人撤诉的案件列入 调解结案。 （八）岗位目标责任制及考核。为鼓励干警进行诉讼调解，加大案件的调解力度，红河州 法院规定：调解一件折抵案件两件。其中个旧市法院特别针对立案庭的诉前调解明确规定 ：全年收案的 20%必须进行诉前调解，调解成功率必须达到进入诉前调解案件的 95%以上。 对于干警全年的目标任务考核，我们所到法院的考核指标不尽一致，但个旧市法院、蒙自 县法院对于干警的考核均以庭室为单位，以“四率一限”为标准进行考核。 二、值得注意的问题 （一）案件速裁和诉讼调解相结合的问题 适用简易程序审理民事案件以及在民事案件中加大诉讼调解力度，最高人民法院已先后颁 行了关于适用简易程序审理民事案件的若干规定和关于人民法院民事调解工作若干 问题的规定。部分法院对这两个规定如何有机结合作了积极的探索。如个旧市法院审 判流程管理实施办法规定，凡立案庭受理的民事案件，如给双方当事人送达调解建议书 后，如当事人同意调解，则由立案庭组织程序法官予以调解，当事人不同意调解或调解不 能达成协议的，则依照审判流程管理的相关规定，将案件迅速移交业务庭审理。而我市麒 麟区法院专门规定了关于民商事案件繁简分流的实施意见明确规定：立案庭收案后， 对案件事实基本清楚、案情简单、权利义务关系明确、证据比较单一、当事人争议不大的 简易民事案件，直接在立案庭速裁。这样做的好处在于，可以大幅度缩短简易案件的庭审 时间，提高审判效率，避免当事人诉累。但实际操作中仍然存在问题：一是繁简案件划分 难以把握，主观随意性较大，且容易受立案人员自身素质的影响；二是立案庭与审判业务 庭协调困难，速裁案件转为普通程序审理较难。在案件进入速裁组速裁后，发现案件依法 应适用普通程序，审判业务庭往往对“简单案件被速裁而接受复杂案件”有情绪，不愿接 手速裁不了的案件。 调研小组认为，人民法院的审判运行机制经过第一个五年改革后，“立审分立，审执分立 ”作为改革的有效成果，已成为一项新的审判运行机制予以推广施行。但由于调解与判决 共存于同一诉讼结构之中，法官如兼任调解员与裁判员的双重角色，当事人的“合意”就 无法避免地被强制，如麒麟区法院的速裁模式，就可能导致裁判法官和调解法官身份的竞 合。只有实行裁判法官与调解法官身份上的适度分离，才能有效避免作为调解员的法官利 用审判权“以判压调”。对于二者的结合，调研小组认为，可在立案庭设置相应的合议组 （或调解组），专门针对双方当事人同意庭前调解的案件进行庭前调解，如调解不成，即 应按照审判流程管理的规定，及时将案件移交业务庭审理。 （二）关于岗位目标责任制考核问题 所到的红河州两级法院，其岗位目标责任制及年底考核，均基本采用“四率一限”模式， 这种考核模式固然有其好的一面，但容易形成平均主义及“吃大锅饭”局面，不利于调动 广大法官和干警办案的积极性。诚然，在立案庭实行审前调解，业务庭法官必然会产生简 单案件被立案庭调解，复杂案件分流到业务庭审理的抵触情绪。但是，加强诉讼调解特别 是设立庭前调解制度，是人民法院强化审判职能、落实司法为民、减轻当事人诉累、提高 审判工作效率、及时消除当事人矛盾和纠纷、营造社会主义和谐社会的现实举措，不能因 法院内部管理问题而因噎废食。如果因为法院内部的岗位目标责任制而使庭前调解工作难 以开展或成效不大，完全可以通过修改岗位目标责任制来促使这项工作的开展。 （三）过分强调调解率可能出现的问题 调解结案固然是化解矛盾纠纷的好办法，可以较好地实现法律效果和社会效果的统一，做 到“案了事了”。但是如果过分强调调解率，甚至列入业绩考核，就可能会诱使法官在调 解问题上的舞弊行为，如“以判压调”、“勉强调解”等，其结果当事人也不会满意。因 此，调解工作要正确引导，既积极又依法，不能盲目追求调解率，对违背当事人意愿的“ 调解”而造成不良后果的，应追究相关人员的责任。 三、加强我市法院调解工作的意见建议 （一）诉讼调解应当遵循的基本原则 1、自愿原则。调解的本质特征是始终尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下调解，在 相互理解的基础上达成共识，从而使纠纷得到解决。如果当事人不能自主地选择解决纠纷 的方式及决定协议的内容，而是不得不听从外界的指令，那么合意就不是真正意义上的合 意。因此，自愿原则反映了诉讼调解的本质属性，对法院调解活动具有指导作用，处于核 心地位。其包括当事人实体上的自愿和程序上的自愿，具体包括以下几方面的内容：（1） 充分尊重当事人的自由处分权，是否申请调解以及是否结束调解，由当事人提出；首次调 解不成，是否进行第二次调解，由当事人申请；（2）调解需当事人双方及其代理人到场， 不得事先不通知就径行组织当事人调解；（3）调解法官严守中立原则，调解方案一般由当 事人提出，法官在当事人提出的方案的基础上组织当事人调解，但可适度预测诉讼的走向 ，以促使当事人以务实的态度进行调解；（4）调解协议法律后果的告知义务，调解法官应 告知当事人在调解协议上签字后的法律后果。 2、合法原则。根据私法自治、意思自治原则，基于合意而终结诉讼的调解程序，其着眼点 就在于当事人的处分权，这种柔性程序决定了在适用法律上能够体现随机应变地根据案件 的特殊性和实际情况来进行调整，以达到灵活机动地处理纠纷的功能。与此相反，判决所 强调的是法律适用的统一和稳定。因此，合法原则要从宽松的意义上去理解，正如最高人 民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定第十二条：调解协议具有下列情形 之一的，人民法院不予确认：（一）侵害国家利益、社会公共利益的；（二）侵害案外人 权益的；（三）违背当事人意思自治的；（四）违反法律、行政法规禁止性规定的。 3、效力原则。诉讼调解是实现司法公正与效率平衡的最佳手段，能够最大限度地缩短诉讼 周期，节约诉讼成本，提高审判效率，促使当事人息诉止争，在遵循自愿原则和合法原则 的基础上，在诉讼的各个阶段，以最佳的程式设计和高效的运行机制，积极开展诉讼调解 工作，体现调解的独立价值，使案件及时、高效的审结，最大限度地发挥诉讼调解定纷止 争的积极作用。 4、关于查明事实、分清是非原则。所谓诉讼调解，应包含“调和解决”之意，其含义本身 就包括对某些界限不清的事实和责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气 的目的，在没有查清事实、分清责任的情况下，当事人双方达成了调解协议，是既处分了 自己的实体权利，又处分了自己在这个问题上的诉讼权利，法官完全没有必要依职权侵犯 当事人的自主处分权，而强令其放弃这一诉讼权利。可以说，“查明事实，分清是非”原 则是判决的前提，而非诉讼调解的基础。但是，最高人民法院关于人民法院民事调解工 作若干问题的规定规定了附条件调解、案件诉讼请求的部分合意而达成的调解等内容， 实际上是对“查明事实、分清是非”原则的突破，使诉讼调解更符合与时俱进的时代要求 。 （二）完善诉讼调解制度，推行庭前调解 对调解制度改革的重点，莫过于实行调解前置，将调解移至审前准备阶段，完善庭前调解 的程序， 由立案庭专门负责审理前准备的法官主持调解和促使当事人和解。且最高人民法 院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定第一条、第六条给立案庭进行庭前调解 及庭前调解的期限均作出了明确的规定。对于庭前调解程序的启动，完全可以参照现行法 律规定，对双方当事人同时到庭要求调解处理纠纷的，可以当即立案，当即由立案庭组织 调解；其他案件，立案庭在首次送达诉讼文书给当事人时，应同时送达调解建议书及空白 回执。当事人应在三至五天内将是否同意在庭前调解的回执交回法院，或者以其他方式表 达调解意愿。一审案件当事人表示调解意愿的，由立案庭在一定期限内组织调解；二审案 件当事人表示调解意愿的，可由立案庭组织调解。如此规定，既能体现人民法院拓展审判 职能、加大诉讼调解的主动性，又不违背当事人及其诉讼代理人的自愿调解、私法自治的 意愿。 （三）加大司法救助力度，鼓励当事人进行诉讼调解 部分法院为从减少诉讼投入上鼓励当事人自行和解和进行诉讼调解，实行了诉讼费减半收 取的司法救助措施，但这一措施突破了人民法院的诉讼收费办法，不便公诸于众，而由法 院内部自行掌握，这实际上又形成了法院内部的一个新的暗箱操作，违背了司法的公开、 公正、透明。为进一步落实司法为民的要求，确保经济有困难的当事人能够依法、方便、 快捷、及时地行使诉讼权利，实现诉讼权利。完全可以结合最高人民法院 4 月 6 日公布的 关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定，针对其公布的十四种情形，加大 其在诉讼进程中自行和解的诉讼调解的力度，对诉讼费用给予较为宽松的减、免救助。这 十四种情形分别是：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金的；国家规定的优抚、安置对 象；追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿金的；交通事故、医疗事故工伤事故、产品质 量事故或者其它人身伤害事故的受伤人，请求赔偿的；因见义勇为或为保护社会公共利益 致使自己合法权益受到损伤，本人或者近亲属请求赔偿或经济补偿的；正在享受城市居民 最低生活保障或者领取失业保险金，无其它收入的。 （四）延伸诉讼调解职能，推行刑事附带民事赔偿案件调解 刑事附带民事赔偿案件中，由于被告人的犯罪行为，被害人或其家属陷入了经济危机、生 活困难和对被告人的仇视心理，而被告人往往都有主动赔偿减轻罪责的想法和初衷，人民 法院将诉前调解引入刑事附带民事赔偿，既保护了被害人或其亲属的合法权益，减轻了其 对被告人的仇视心理，又可结合被告人履行赔偿义务这一特征，对被告人予以酌情处罚， 保护了被告人的合法权益。还可在一定程序上减少刑事附带民事赔偿判决以后所带来的执 行难。 （五）营造诉讼调解的良好氛围，健全审判激励机制 诉讼调解以其解决纠纷的根本性，调解程序的简易性和处理的高效性而成为人民法院充分 发挥审判职能，引导双方当事人协