当前农村孤儿现状及其救助对策问题的调查研究

当前农村孤儿现状及其救助对策问题的调查研究 以开江县为个案的分析 救助农村孤儿是一项系统工程，需要全社会共同关注。党 的“十八大”报告明确指出，完善社会救助体系，健全社会福 利制度。呵护、关爱农村孤儿已成为构建社会主义和谐社会、 实现伟大“中国梦”亟待解决的重大问题，也是各级党委政府 加强社会管理和公共服务的重要职责。孤儿救助工作已经成为 社会救助工作的重要组成部分，农村孤儿救助体系建设研究已 成为当前最紧迫的重大研究课题之一。本课题通过对四川省开 江县农村孤儿生活、学习现状及救助状况进行调查，梳理四川 省开江县救助农村孤儿的做法和存在的问题，并提出全面的、 可操作性的建议，以形成农村孤儿的救助体系，力助农村孤儿 健康成才。课题组采取问卷调查、集体座谈、个案访谈和文本 分析相结合的方式，对开江县 20 个乡镇的农村孤儿基本情况进 行了摸底调查，其中重点选择了 150 名农村孤儿、20 名社区干 部、20 名任课教师及 40 名监护人为样本进行问卷调查。 一、开江县农村孤儿基本概况 开江县地处四川东部，人口 60 万。近年来，由于疾病遗弃 和各种意外事故的发生，特别是农村外出务工人员不断增多， 孤儿数量有所增加，据初步统计，截止 2013 年 6 月底，全县有 382 名孤儿，其中，农村孤儿 359 名。课题组对全县农村孤儿 - 2 - 基本情况进行了摸底调查，得到了开江县农村孤儿基本情况 （见表 1） 。 表 1：开江县农村孤儿基本情况： 表中数据显示：从分布看，农村孤儿占孤儿总数的 93.9%；从性别看，男性孤儿占孤儿总数的 53.8%；从年龄情况 看，618 岁的孤儿占总数的 96.4%，正处于生长发育和入学教 育的关键时期；从就学情况看，大多数农村孤儿能完成九年义 务教育，但接受高中、大学教育的比重很低，仅有 3.6%和 总数 占全县孤儿总数的百分比农村 孤儿 359 93.9% 男（人数和百分比） 女（人数和百分比）性别 193 （ 53.8%） 166 （46.2%） 5 岁以下 （人数和百分比） 612 岁 （人数和百分比） 1318 岁 （人数和百分比）年龄 分布 13 （3.6%） 169 （47.1%） 177 （ 49.3%） 学前（人 数和百分 比） 小学（人数 和百分比） 初中 （人数和 百分比） 高中（人 数和百分 比） 大学（人 数和百分 比） 失学（人数 和百分比就学 情况 28（7.8% ） 196（54. 6%） 103（28. 7%） 13（3.6 %） 2（0.6% ） 17 ( 4.7%） 疾病遗弃 （人数和百 分比） 父母同时不在 位（人数和百 分比） 单方不在位，另 一方主动放弃 （人数和百分比） 其他（人数和 百分比）致孤 原因 6 ( 1.7%) 9 (2.5%) 156 (43.5%) 188 (52.3%) - 3 - 0.6%；从致孤原因分析，因疾病遗弃和父母同时不在位的农村 孤儿仅有 4.2%，单方不在位，另一方主动放弃特别是父死母嫁 和其他原因引起的“事实孤儿”高达 95.8%。 课题组对 150 名农村孤儿、20 名社区干部、20 名任课教师 及 40 名监护人所填制的 230 份有效问卷进行统计处理，得到有 关开江县农村孤儿生活及救助现状的一些基本数据（见表 2） 。 表 2：开江县农村孤儿生活及救助现状 亲属家庭 福利机构 独自生活居住 地点 80.7% 17.2% 2.1% 爷爷奶奶等 隔代监护 叔叔舅舅等 长辈监护 哥哥姐姐等 监护 其他监护监护人 情况 65.8% 11.7% 3.0% 19.5% 亲人支持 政府救助 社会捐助经济 来源 60.7% 25.2% 14.1% 很好 一般 较差 非常差生活 情况 2.5% 46.4% 41.8% 9.3% 优秀 一般 很差学习 情况 10.7% 50.3% 39.0% 享受基本生 活费救助 享受农村低 保和农村特 困户救助 享受农村医 疗救助和教 育救助 逢年过节能 领取国家、 社会救助 享受救 助情况 30.9% 74.0% 100% 16.3% 经常交往 偶尔交往 基本不交往与同学交 流情况 23.5% 31.7% 44.8% 开朗 内向 孤僻 柔弱 其他 性格 15.1% 35.0% 28.3% 20.1% 1.5% 表中数据显示，由于正常家庭关爱的缺失，农村孤儿的学 - 4 - 习生活状况特别是心理健康成长方面存在的问题正日益凸显， 亟待引起政府及有关方面的高度重视。具体分析： （一）监护问题。从致孤原因看，单方不在位，另一方主 动放弃特别是父死母嫁和其他原因引起的“事实孤儿”高达 95.8%；从居住地点看，被调查的农村孤儿有 80.7%在亲属家里 生活。在农村传统观念上，孩子是父亲的血脉，为了传宗接代， 大多数家庭都不愿意将孩子交给别人抚养（包括母系亲属）,多 数农村孤儿由父系亲属照顾，并且隔代抚养较为普遍，调查发 现有 65.8%的农村孤儿与爷爷奶奶同住。他们大部分年老体弱， 自身都需要人照顾，在这样一个既要承担抚幼，又要承担养老 双重压力的弱势家庭，对孩子监护可想而知，近年来农村孤儿 烫伤、溺水、触电、打斗、车祸、拐卖、小病拖成大病等意外 伤亡事故时有发生。被调研的农村孤儿中，有 25.0%的表示 “时常”受到欺负或人身伤害，有 42.4% 的表示“有时”受到 欺负或人身伤害。 （二）生活问题。一般说来，在当前的农村社会中，很少 有人愿意接纳孤儿进入自己的家庭展开救助，即使是父系亲属 中的叔叔和伯伯，由于农村宗族观念的淡泊和家族纽带的松懈， 也很少有人收留他们，他们大多数与祖辈即爷爷奶奶同住，在 这样一个不完整的家庭中，特别是缺少劳动力的家庭中，经济 状况普遍穷困不堪。因此，绝大部分农村孤儿所在家庭生活条 件不大理想，被调查的农村孤儿家庭中，只有一户家庭情况较 - 5 - 好，经济条件一般的占 46.4%，经济条件较差的占 41.8%，经济 条件非常差的占 9.3%；只有 7.2%的孤儿每个季节都会买新衣服， 有 69.1%的孤儿偶尔会买新衣服，大多数通常是穿亲朋好友送 的衣服。由于缺乏矫正，农村孤儿的生活习惯也相对较差，每 天坚持刷牙的仅有 36.7%，大部分农村孤儿基本上不刷牙。 （三）教育问题。教育问题是影响农村孤儿一生的重要问 题。调研中，许多任课教师反映，农村孤儿一般不爱主动提问， 与老师交流较少，自信心不足，学习习惯较差，目标不明确， 存在迟到、早退、逃学等不良现象。被调研的农村孤儿中，仅 有 10.7%的学习成绩优秀，50.3%的学习成绩一般，39.0%的学 习很差；对自己目前的学习状况满意的仅占 23.4%，不满意的 占 66.2%，无所谓的占 10.4%；家里有人辅导学习的仅占 6.3%，没有人辅导的占4.7%。从就学情况看，大部分农村 孤儿在初中毕业就辍学，能读高中、职中的仅占 3.6%，能读大 学的就仅只有 0.6。 （四）救助问题。我国现行的农村孤儿，主要是以农村五 保救助制度为主。由于“事实孤儿”高达 95.8%，不符合五保 供养条件，所以大部分农村孤儿缺少稳定的、制度性的、长期 性的救助。据统计，全县只有 111 名农村孤儿享受了基本生活 费救助，仅占农村孤儿总数的 30.9%，74.0%的农村孤儿享受了 农村低保和农村特困户救助，只有 16.3%的农村孤儿表示在逢 年过节的时候能够领取少量的国家救助和社会捐助，包括衣服、 - 6 - 学习用品等。由于地方财力有限，救助水平偏低，物价上涨较 快，各种救助资金很难维持农村孤儿的基本生活，60.7%的被调 查农村孤儿经济来源主要依靠亲戚帮助。 （五）心理问题。生活境遇的改变，家庭角色的变换，享 受待遇的不公、物质方面的匮乏都不可避免的给农村孤儿群体 带来严重的心理冲突和压力，他们心态矛盾、复杂，极度缺乏 安全感，内心有颇多的不平衡，自卑、抑郁、焦虑感都较重， 比一般的儿童更渴望得到亲人的呵护、精神的抚慰和情感的交 流，相比较物质救助而言精神救助又往往容易被忽视，农村孤 儿的心理状况堪忧。在回答“你是否需要亲人的帮助”时，有 85.6%被调查的农村孤儿选择了“非常需要” ，只有 8.2%的农村 孤儿回答“无所谓” 。在回答“有心事愿意和谁说”时，有 40.8%的农村孤儿选择了“不愿意和别人说” ，他们将心事埋在 心底或是通过日记倾述；在回答“和同学是否经常交往”时， 只有 23.5%回答“经常交往” ，31.7%回答“偶尔交往” ，44.8% 回答“和同学基本没有交往” ，这充分反应了农村孤儿交往的回 避心理，很容易引起心理上和情绪上不稳定或是较压抑，势必 对其社会发展性产生严重的负面影响。被调查的农村孤儿中， 性格内向、孤僻的高达 63.3%，性格开朗的只有 15.1%；有 80.1%的表示经常性或间歇性产生孤独感。 二、开江县救助农村孤儿的实践与探索 近年来，开江县社会各界广泛关注农村孤儿救助工作，开 - 7 - 展了一些有特色的救助工作实践，积极探索构建了救助体系， 建立健全了工作推进机制，取得了一定的成果。 （一）强化组织领导，积极推进救助工作。一是成立了以 县委书记、县长任组长，相关部门主要领导为成员的农村孤儿 助养工作领导小组，并（删除）多次召开会议，专题研究农村 孤儿助养工作，并制订了开江县孤儿救助实施办法 ，明确了 相关部门的工作职能。各级领导定期与不定期深入农村孤儿家 庭、县福利院和县特殊学校，关心慰问农村孤残儿童。二是县 民政局作为政府救助农村孤儿的主管部门，按照四川省人民 政府办公厅关于加强儿童福利院和儿童福利服务指导中心建设 工作的意见的相关要求，成立了以县民政局局长为组长、副 局长为副组长并具体负责实施的儿童福利指导中心，明确了工 作职责，并选派政策水平高、业务素质精和工作作风硬的同志 专项负责此项工作。三是县人大、县政协每年进行专项视察， 积极开展专项评议活动，帮助协调解决救助农村孤儿的重大问 题。 （二）落实主体责任，积极开展政府救助。根据国务院 办公厅关于加强孤儿保障工作的意见 、 民政部财政部关于发 放孤儿基本生活费的通知 、 民政部办公厅关于制定孤儿最低 养育标准的通知 、 四川省民政厅四川省财政厅关于发放孤儿 基本生活费的通知等文件精神，开江县结合本县实际，将符 合条件的农村孤儿纳入“五保”救助范围，同时严格发放程序， - 8 - 实施动态管理，确保救助资金落实到位，对 111 名农村孤儿采 取分散供养，每月发放基本生活费 678 元，对于无人供养的王 元晖和顾永简 2 名农村孤儿，分别送往明月敬老院和颐养敬老 院进行福利机构集中供养，每月发放基本生活费 1130 元，今年 1 至 6 月全县共发放救助资金 45.6454 万元。据不完全统计， 近年来共有近 50 名农村孤儿在政府的救助下长大成人。 （三）注重协调配合，形成部门合力救助。近年来，开江 县各相关部门紧密配合，齐抓共管，全县上下形成了救助农村 孤儿的强大合力。民政部门将全县所有符合条件的农村孤儿纳 入农村低保待遇，并及时提供医疗救助；教育部门让全县所有 的农村孤儿除全部享受“两免一补”外，免除所交的校服费、 保险费等一切服务性费用，对有农村孤儿的学校和班级，要求 落实专人辅导学习，全面关心孤儿生活；卫生部门对全县的所 有符合条件的农村孤儿进行免费医疗，每年为在福利机构集中 供养的农村孤儿免费体检 2 次，并将全县所有农村孤儿纳入了 新型农村合作医疗体系；县委宣传部、县文明办、县妇联、团 县委、县关工委等部门组织开展了“爱心妈妈” 、 “爱心小伙伴” 等活动，营造了关爱农村孤儿的良好社会氛围；县关工委今年 构筑了救助农村孤儿“三位一体”工作体系，向家庭、学校、 社会实行“三延伸” ；县残联将残疾孤儿和流浪未成年人纳入 “扶残助学项目”的资助范围，深入开展“法律助残”活动， 依法保护残疾孤儿的合法权益。 - 9 - （四）全力配合公益组织开展救助工作。中国扶贫基金会 于 2009 年在开江实施孤儿助养资金项目以来，县委、县政府高 度重视，全力配合。一是成立工作小组及专职办公室，及时掌 握受助孤儿的基本情况，阳光资金发放程序，严肃资金发放纪 律，确保救助资金首先援助最贫困、最需要帮助的农村孤儿。 二是利用六一儿童节、元旦等节假日，对受助孤儿进行回访、 看望、慰问，切实掌握受助孤儿学习生活状况和助养资金使用 情况，督促救助资金落实到位。三是每年专门举行发放仪式， 县委、县政府主要领导多次出席，扩大了项目的影响力，带动 更多的社会力量参与救助工作。四年累计对 284 人次实施救助， 共发放助养资金 102.24 万元，受助的 71 名农村孤儿学习生活 状况得到了明显改善，有的已经顺利升入高中和大学读书，有 的已经能够自力更生，用自己的双手创造美好的生活。 （五）广泛发动社会力量积极参与救助。今年，县关工委 组织青年志愿服务队，积极开展“助学送温暖”系列活动，深 入新宁镇的林桐山村、竹山湾村等地，为农村孤儿送去了铅笔、 笔记本和羽毛球拍等文具用品，让孩子们感受到了社会各界对 他们的关心关爱。开江县最大的民间助学慈善机构普安教 育基金会，面向全县孤儿学生制订了救助办法，凡升入高校的 孤儿分别给予 200030000 元不等的资助。11 岁的孤女顾永 简，出生不久患先天性肛门闭锁和先天性心脏病被无数次遗弃 街头，社会各界及爱心人士为其捐款 202746 元，经开江县普安 - 10 - 镇医院、开江县中医院、达州市中心医院、成都心血管病医院、 第三军医大学重庆新桥医院长达 2 个月的治疗，小永简在福利 院开始了全新而又幸福的生活。永兴镇方兴小学四年级学生刁 希德，因父亲意外死亡母亲改嫁，现在随爷爷生活，家庭非常 贫困，四川京源房地产开发有限公司总经理王子波先生，在今 年六一儿童节专程去他家看望，并送去慰问金和书包、文具盒 等学习用品，表示将一如既往地关注和支持他的学习和生活。 任市中学高三学生唐启春因父母双双病逝多年，在社会各界的 支持下完成了高中学业，今年顺利升入省外的一所二本院校， 在毕业时全班同学还为其筹齐了大学第一学期的学费和生活费。 三、农村孤儿救助尚存问题的分析 近年来，开江县各级党委、政府以及社会各界都对农村孤 儿这个特殊群体倾注了大量心血，做了很多扎实有效的工作， 但仍然存在着一些不容忽视的问题。 （一）救助观念相对滞后。从开江县救助农村孤儿的观念 来看，不能有效地适应现代社会农村孤儿救助需求。一是在当 前的救助实践中无论是施助者还是受助者，他们的观念大都停 留在“怜悯” 、 “恩赐”和“谢恩”等层面，还没有上升到这是 保护公民合法权益的层面。二是从事孤儿救助的基层工作者法 制观念不强，工作主动性不够，特别是在开江财力紧张的情况 下，大多数人认为只有量力而行、尽力而为，能保障基本生存 - 11 - 权的救助就差不多了，更谈不上精神辅助、情感交流等更高层 次的救助。三是由于城乡救助政策差距较大，加之农村孤儿又 缺乏有效地社会资源，救助政策的倾斜取向性将他们推向了救 助的边缘，使他们的生活举步维艰。 （二）政府救助有待加强。从开江县救助农村孤儿的主体 来看，主要以亲属救助为主，而政府救助相对不足。一是救助 资金不足。开江县农村孤儿助养资金主要来源于民政的五保救 助，随着经济社会的发展特别是农村外出务工人员的增加，农 村孤儿数量逐步增加，需要救助的比例呈扩大趋势，专项救助 资金相对缺乏。二是救助范围狭窄。只按照五保救助和国家扶 贫基金会孤儿助养资金项目的救助条件，对全县未满 18 周岁的 111 名农村孤儿进行了救助，还有 248 名农村“事实孤儿”未 能享受上述政策。三是救助年龄偏低。按照现行的孤儿救助政 策，年满 18 周岁就不再给予救助。从开江的实际来看，部分年 满 18 周岁的农村孤儿，正在接受普通高中、职业高中（技校） 教育，以后可能还要完成大学学业，面对高昂的学习费用，如 果政府不实施救助或发动社会力量救助，难以实现“大学梦” 、 “就业梦” 。 （三）公益组织救助乏力。当前，在开江县乃至全国第三 部门在农村孤儿救助中发挥的作用并不大，规模小，影响力有 限，并没有充分发挥有效地救助作用。一是资源不足。相当一 部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有 - 12 - 不少组织处在名存实亡的“休眠状态” 。二是能力不足。非盈利 组织的规模一般说来都比较小，资金筹措能力较低，动员社会 资源的能力也就比较弱，加上组织管理不规范、不透明、不民 主，又缺乏评估和社会监督，难以得到社会的广泛认同和普遍 的社会公信，更不能发挥其应有的积极作用。据了解，目前开 江有规模、经常性的社会公益组织只有国家扶贫基金会孤儿助 养资金项目。 （四）精神救助严重缺失。从开江县救助农村孤儿的方式 来看，大多数以物质救助为主，而心理、精神帮扶严重不足。 大多数农村孤儿正处于生理和心理发育的关键阶段，因遭受家 庭的创伤，心理存在一定的障碍，特别需要精神上的帮扶。被 调查的家庭中能够为孩子提供精神关爱的家庭寥寥无几，一方 面是因为抚养人忙于为生计奔波而无暇顾及孤儿的心理发展状 况，另一方面，很多抚养人自身文化知识、综合素养较差，对 于心理关爱认识不足，认为能够保证孩子的吃、穿、住就“已 经不错了” ， “自己还有很多事情要愁” ， “哪有时间来管他怎么 想” ， 有的还存在一定程度的鄙视、歧视，全县又没有一所综 合助养农村孤儿的福利院或福利中心，缺少心理疏导和行为矫 正的专业人员，社会化的心理调节帮扶机制没有建立，对农村 孤儿的精神救助关注不够，极易引起他们心理扭曲、性格孤僻、 性情冷漠等现象。 （五）长远发展考虑不周。从开江县救助农村孤儿的关注 - 13 - 度来看，更多的是只想把他们抚养成人，而对抚养成才关注不 足。从调查情况来看，政府救助不足，救助观念滞后，家庭经 济贫困，监护人素质较低，导致大部分农村孤儿在初中毕业时 就被迫进入社会。由于年龄偏小，性格孤僻，交往能力差，既 无一技之长，又无谋生之道，很难自食其力；少数农村孤儿依 赖性较强，不愿意自立，加之对社会认识不足，辨别是非能力 较差，极易走上违法犯罪的道路。从人的发展角度和构建和谐 社会看，政府在推进“三业并重” （发展产业、引导创业、促进 就业） 、创新社会管理等重点工作的过程中，对农村孤儿群体创 业就业、融入社会的关注度和注意力还有待创新举措、加大力 度。 四、建立农村孤儿助养体系的对策与建议 救助农村孤儿，涉及到方方面面。只有建立以农村孤儿全 面发展为中心，政府、社会和孤儿家庭等多元主体广泛参与的 助养救助体系，才能营造保障农村孤儿合法权益、有效激发农 村孤儿的自我发展潜能的良好社会环境，促进农村孤儿健康成 长。 （一）进一步落实政府在救助农村孤儿的主体责任。推行 农村税费改革后，我国已明确将农村孤儿的救助模式由农村集 体福利转变为国家社会福利，这是我国历史上对农村孤儿社会 救助的一大进步。各级党委、政府要把关爱农村孤儿作为一项 爱心工程和德政工程来抓，建立健全救助机制，充分落实政府 - 14 - 在救助农村孤儿的主体责任。一是建立完善农村孤儿保障体系， 把“事实上无人抚养的未成年人” （主要指父母双方为痴、呆、 傻、哑、残、智力低下，家庭生活特困，无劳动能力、无生活 来源、无能力抚养的；父母一人亡故，另一人残疾或其它原因 造成事实上成为孤儿的）全面纳入救助范围，体现人性化的救 助理念。二是将农村孤儿的生活、医疗、教育等费用纳入财政 预算，进一步完善供养经费自然增长机制，适时根据经济发展 和物价上涨情况，及时调整供养标准，使其不低于当地居民平 均生活水平。三是进一步健全“政府主导、民政牵头、部门协 作、社会参与”的孤儿保障工作机制，细化民政、财政、教育、 劳动保障、医疗卫生、残联、共青团、妇联等相关部门职责， 相互协作，整合资源，并建立问责机制，尽可能为农村孤儿实 施更多的救助政策，筹集更多的救助资金。四是加快步伐建设 农村孤儿福利机构，配齐专门从事困难救助、权益维护、心理 疏导和行为矫正的专业人员，对不具备生活条件的农村孤儿进 行集中供养，以便进行生活、教育和心理等方面的综合帮助和 全面支持，保障农村孤儿的生存权、被抚养权、受教育权和社 会交往权等多项权益。 （二）进一步建立亲属抚养农村孤儿的鼓励和监督机制。 “最好的儿童福利就是家庭福利” 。一般来讲，儿童在失去父母 后，父母以外的其他亲属对儿童来说就相当重要，尤其是来往 密切和血缘亲近的亲属，即使生活过得比较清贫，孩子们也愿 - 15 - 意与他们一起生活。因而，农村孤儿特别是对于已经对自己的 社会亲缘关系有了一定认知的农村孤儿，让他们回归以血缘为 纽带的家庭，既可以保有孤儿原有的家庭伦理关系，又可以使 孤儿在较为熟悉的家庭环境中生活，有利于让他们感受亲情关 怀，得到情感上的满足，培养健全的人格，长大后能更好地融 入社会大家庭。一是应尽快建立亲属抚养农村孤儿的鼓励机制， 让农村孤儿亲属在有监护意愿，但生活困难、抚养能力不足的 情况下，可以得到政府和社会公益组织等多种渠道的帮助，也 可考虑在对农村孤儿提供救助的同时，对因抚养农村孤儿确有 困难的家庭提供额外的救助。二是由民政部门牵头制定农村孤 儿抚养家庭监督机制，强化农村孤儿亲属的责任和义务意识， 确保农村孤儿的生存发展权益。三是对农村孤儿抚养家庭及抚 养人进行信息跟踪、联系和监督，及时了解和掌握他们自身条 件和孤儿的抚养情况，保证抚养经费真正用在孤儿身上，其合 法权益在寄养家庭得到维护。 （三）进一步发挥学校对农村孤儿的情感救助作用。农村 孤儿学习生活的大部分时间和空间都在学校，相比较正常儿童 而言，学校更应该给予他们格外的关注，承担更多的教育管理 责任，不仅要培养扎实的基础知识和基本技能、较强的自立能 力和创造能力，而且更应重视培养他们较高的心理素质和良好 的社会适应能力，使他们变压力为动力，健康成长为社会的栋 梁。课题组认为，要充分发挥学校、班主任、科任教师、班委 - 16 - 干部和全体同学的作用，根据农村孤儿学生的具体情况，实行 “链式救