关于宜兴市依法行政工作的调查报1

关于宜兴市依法行政工作的调查报告 一研究背景与概况 一调查对象 本次调研涉及的对象是宜兴市的几个与依法行政工作密切相关的主要部门， 包括宜兴市行政审批证照办理中心、宜兴市土地交易储备中心、宜兴市人民法 院行政庭和宜兴市法制办公室。 二调查方式 调查采用走访座谈为主，个案分析、资料分析为辅的方式，通过华政报 记者团在宜兴市各部门的采访调研，充分发挥了记者团的组织优势和采访交流 的工作优势，使调查具有代表性和真实性。调查的时间为 2002 年 6 月至 8 月 间。 三调查内容 依法行政的内涵较广。本此调研课题采用是由点到面的方法，通过对宜兴 市行政审批证照办理中心、宜兴市土地交易储备中心、宜兴市人民法院行政庭 和宜兴市法制办公室的走访，了解宜兴市在实行依法行政方面所取得的成效， 并从中总结经验特色，进行深入细致的分析，进而提出问题和相关对策。 二研究的内容及结论 一宜兴市依法行政工作的调查结果分析 1宜兴市行政审批证照办理中心（以下简称中心） 依法行政离不开政府机构改革。改革中，如何实现精简和效能的统一是一个 重要的问题，我们此次宜兴之行的第一个考察对象就是该市机构改革的一个新 兴产物：行政审批证照中心。 该中心成立于 2001 年 5 月 8 日，它设立的宗旨是简化审批程序，提高办事 效率。而根据有关负责人介绍，在中心成立运行的一年中，共受理服务事项 9.21 万件，办结事项 8.93 万件，与上年同期在各部门办理相比，增长了 20.8%， 有效遏制了由于过去办证难而导致的群众漏办或无证经营的问题。数量上的增 长或许还不足以说明问题，效率的提高才是关键。该中心在成立伊始就制定了 详尽的“联合会审” 工作制度，实行牵头部门负责制，从项目的受理到有关手续 的办理、审批各个环节都有牵头部门跟踪负责。明确责任的同时，集中工作也 带来了效率的大幅提高。据介绍，一年中，即办事项达到了 5.92 万件，占办结 总事项的 66.3%，约 80%以上的承诺事项在当天或未达到承诺时限就已经提前 办结由“联合会审” 制度发展而来的“联合会勘” 制也将被实施，这将进一步提高内 外资等项目的审批速度。 整个中心采用开放性的布局，各个部门一目了然，这种公开性也体现在办事 流程上。在每一个服务窗口，我们都看到了该部门的窗口服务单，上面详细列 明了该项目所需的申报资料、履行手续以及办事程序，并明确给出了承诺时限 及收费标准，可以说是做到了真正的公开、透明。我们现场体验了一次办事的 流程，确确实实感到它的便利与快捷。以公安部门办理赴台湾探亲定居手续为 例：其所需申报资料为户籍证明（身份证、户口簿或其他有效材料），申请 表，单位或派出所意见，本人照片，有效的入台许可证明共 5 项。条目清晰， 且要求明确，如明确指出照片为本人近期直边正面免冠彩色半身证件照 4 张 （48mm33mm），极大地避免了可能造成的误解给办事人带来的不便。而承 诺时限（20 个工作日内）及收费标准（通行证 50 元本；加注、加页费 20 元 次）也明白无误的列于服务单上。应该来说，如果我们真的是来办理赴台旅 行证，只需咨询一次，办理一次，最后一次来领证即可。对于企业来说，他们 所需的各类行业许可证、建设工程项目验收、出国进行商务活动等与经营生产 密切相关的审批办事程序都已被涵盖在内，这将大大削减企业在这方面所投入 的精力，有利于生产经营效率的提高。 在有关证照中心的一系列数字统计中，有一项引起了我们的兴趣。中心开办 一年来，共收缴款额 1.21 亿多元，日均 48 万元，是中心开业初财政预算的 2.07 倍。效率的提高，部门的整合，使费种和费率都降低了许多，在这种情况 下，收费总额却显著增加，其主要原因是什么呢？据了解，主要是因为中心的 设立有效避免了过去在减免、缓征等收费上的随意性，从而使实际财政收入不 降反升了。由此可见，中心的设立可以说是一个双赢的结局，既方便了办理者， 政府部门也从中受益。 行政管理体制改革的根本目的是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行 政管理体系和工作机制。这就要求在政府立法工作者行政执法活动中必须坚定 不移的贯彻两条原则。以使权力与责任紧密挂钩，即权责一致。而另一个重要 的原则就是权利与利益的彻底脱钩。从理论上来说，每个政府机关执行公务， 依法收取的税款和费用都应该全部纳入财政管理，但实际情况并非如此。“自费 行政”意味着审批权、发证权、收费权、罚款权、等一系列本来很普通的政府职 能具有了实际的效益，从而成为各部门的争夺对象。而取得了既得利益的部门 则很难轻易的放弃手中的权利，由此必然会给依法行政的实施造成障碍。相比 较而言，这个带有普遍性的问题在宜兴依然存在，但在解决上已有了较大的进 展。行政审批证照办理中心的设立就是解决问题所迈出的第一步。它整合了本 属于各部门的审批，收费，罚款等职责权限，并采用统一财政预算的做法，在 一定程度上分离了权利与利益的紧密关系。但也应看到，这种分离并不彻底， 中心的各个部门仍隶属于本单位，只是相当于将各单位的办事机构简单相加， 这种整合仍是表面上的。且要真正推动权利与利益的脱钩，此种方式也并非十 全十美。但从当前来看，中心的设立本身就是政府行政行为公开化，制度化， 法制化的体现。其所体现出的办事效率以及由此所带来的经济效益和社会效益 无疑是巨大的。 2土地交易储备中心（以下简称交易中心） 土地交易并不是一个新的概念，但宜兴市土地交易服务中心却是一个新鲜 的事物。该中心于 2002 年 5 月才投入使用，由土地交易中心和土地储备中心 构成，由这两个机构负责全市的土地招标、拍卖、挂牌交易、土地的收购储备 等具体业务，其宗旨是为了加强对土地资产的管理，规范区域土地使用，从而 建立良好的土地市场秩序。 无论是与该中心负责人交谈，还是对参与交易客户的寻访，我们听到最多 的一个词就是“阳光操作” 。实地走进交易中心，迎面就是一块大型电子屏幕， 滚动显示着每一条进场交易的国有土地使用权出让公告，而前来了解土地使用 权交易信息、报名登记参与交易的客户也是络绎不绝。据了解，中心成立一个 月，就完成了 17 家土地收购，面积 20。8 公顷。挂牌交易 11 宗，面积 18。7486 公顷，土地收益额达 9117。7163 万元，为当地政府积聚了可观的建 设发展资金。 中心成立对于土地使用制度改革所起到的巨大推动作用，该中心负责人举 了这样一个事例：中心成立之初，有一块破产国有企业的生产用地被收归土地 储备中心挂牌交易，而在此前的市府行政会议上，有关会议纪要已明确了此块 土地的出让价格：1022 万元。但市领导及交易中心的人员最后还是依法办事， 废止了行政会议纪要，将其按 1022 万元的底价挂牌出售，经过几家公司半公 开的竞买过程，最终成交价达到了 1430 万元，比原先预计的出售价高出 408 万元！这就是市场运作的效益。交易的成功也使政府倍受鼓舞，以往那种“开会 拍板”的做法大大减少了。由市场决定土地的价值，无疑是杜绝国有土地资产流 失，确保国有土地资产保值增值的最有效手段。 宜兴市的媒体对中心也是好评如潮。据宜兴日报报道，不久前，按照 有关程序，宜兴花园酒店有限公司以 708。768 万元的价格，正式获得陶都路 宜城段东侧 19688 平方米土地 70 年使用权。张诸镇百货公司以 188。487 万 元的价格，正式获得张诸桃溪南路 1163。5 平方米土地使用权。事后，两个公 司的负责人都表示：“原来用地要找市长、局长，现在只要找市场，这种通过公 开、公平、公正竞争获得的土地使用权，心里最踏实。” 在土地交易中心的大厅里，各类程序、流程被醒目地贴在墙上。拍卖、招 标、挂牌三种出让国有土地使用权方式也被分类列明。从整个流程来看，的确 可以称得上是“阳光操作” 。以国有土地使用权挂牌交易为例，中心首先对这种 程序下了个定义，即指通过发布挂牌公告，将出让土地得出让条件在交易中心 挂牌公布，接受竞买人的受让申请，根据挂牌期限内出价高低确定土地使用权 人的行为，价高并交易条件者为竞得者。在“交易须知”中，对交易人的资格， 交易文件的要求，竞买人的责任，违约及合同成立条件等都有明确规定，交易 公告通过各种形势发布，达到了公平公正的效果。 土地作为一种重要的生产要素，在传统的高度集中的计划经济体制下，一直由 政府掌握绝对的控制权。在实行社会主义市场经济的今天，土地成了一种极具 价值的资源，土地使用权的转让往往涉及到巨大的经济利益，因此，如何规范 土地管理，杜绝土地使用权流转过程中的腐败行为发生就显得极为重要。作为 一种战略性、根本性的资源，土地使用权的转让必须在国家、政府的监控之下， 政府职能的转变并不能将其排除在外，政府依旧要扮演对于土地的宏观管理者 的角色。由土地流转带来的收益是国家的利益，而对于权利的拥有者而言，则 没有实际的利益，这就是造成腐败现象的根源通过牺牲国家的利益，为个 人谋得了私利。要解决这个问题，最终还是要依靠市场的规范作用。 宜兴市将土地交易服务中心定为市场交易机构而不是政府机构，从收购土地进 行储备再出让，整个过程完全按市场的规律运作，以追求最大经济效益和社会 效益为目标，而市场本身所具有的自由、平等、开放、竞争的特征又反过来规 范了中心的交易行为。显然，这比单独通过行政立法制定一套工作纪律、处罚 手段要有效得多。由此可见，依法行政除了要有法可依、有法必依外，更重要 的还在于建立适应当前社会发展的制度，规范政府职能，明确什么应由政府负 责，什么由市场调控，在保证国家安全及宏观调控有效性的前提下，尽量地将 市场要素引入政府的行政活动中，规范政府的行为。 3宜兴市人民法院行政审判庭 自 1989 年以来，全国人大及其常委会先后通过发布了中华人民共和 国行政诉讼法中华人民共和国国家赔偿法中华人民共和国行政处罚法 中华人民共和国行政复议法和中华人民共和国立法法，尤其是 1990 年 10 月 1 日施行的中华人民共和国行政诉讼法，不仅健全了我国的三大 诉讼制度，而且第一次将行政机关推向被告席，使行政机关的具体行政行为合 法与否直接接受人民法院的司法审判。这种以国家强制力作后盾的司法监督， 较之权力机关的监督、党内的监督、行政监察机关的监督及新闻媒介的监督， 显然在形式上要严厉得多。 在宜兴市法院，行政审判庭的宋庭长为我们做了介绍。从数据来看，宜兴市 的行政诉讼可以分为三个阶段： 宜兴市法院从 1987 年开始受理行政诉讼案件。刚开始时，有些国家机关的 干部并不理解，认为这会损害到国家行政行为的权威性。而当地的老百姓对此 也知之甚少，或者并不愿主动上告。因此自 1987 年截止 1994 年的八年间，当 地法院总共只受理了 23 件此类案件，平均不到 3 件年，这是第一个阶段。 依法行政工作正处于起步阶段，急需通过法律的普及、法制观念的树立落实国 家一系列行政立法的内容。此时，行政审判庭起到了重要的作用。通过受理审 结一些具有较大影响的案件，为依法行政的开展起到了示范的作用。如九十年 代初的公安部门被控非法没收当时人才财产一案。尽管事后有证据表明当事人 确是参与了倒卖香烟的非法活动，但由于公安部门在具体行政行为上的不合法， 也就是通常所说的程序违法，最终败诉。这在当地引起了较大反响。法院顶住 压力，秉公执法的行为确实是百姓的法律意识有了切实提高，也使有关行政机 关得以警醒，具有很好的社会效益。 第二个阶段是从 1997 年至 2000 年。1997 年当年，行政诉讼案件就上升到 了 38 件，而 1998 年至 2000 年共受理了 60 件。这其中经济纠纷涉及的行政 诉讼占了较大比例。分析原因，它从侧面反映出随着市场经济的逐渐发展，经 济方面的行政纠纷逐年上升的趋势，当然这其中也有普法工作的深入开展，民 众的法律意识法律观念不断增强的因素。在宜兴市法院，我们看到了一分 1998 年至 2000 年 10 月该院受理行政案件的统计表，从中可以看到，行政诉讼案件 的类型涵盖了各行各业“民告官”的诉讼，既有对国家机关行政行为的质疑，也 有要求行政机关依法为一定行为的案例。如要求履行法定职责的案件 6 起，要 求确认批准广告行为违法的案件 2 起，认为行政机关违法要求履行义务的案件 一起等。由此可以看出，公民对于法律的认识了解逐渐深入，拿起法律武器保 护自身人身权利、财产权利的意识正在日益增强 从这些案件的审结方式来看，“改变具体行政行为后撤诉”占了其中的很大一 部分，这与第一阶段行政机关高达 70的败诉率形成了对比。从这一现象的产 生原因来看，很大程度上与宜兴市所实行的行政执法错案责任追究制有关。我 们在宜兴市法制办公室了解到，宜兴市 1995 年开始全面开展依法行政的实施 工作。作为江苏省唯一开展行政执法试点工作的县级市，政府部门用了三年时 间建立了一套完备的体系，把所属的 42 个机关和 29 个乡镇都纳入其中，使之 成为依法管理，依法行政的有力保证。宜兴市首先开展了对行政法律法规的整 理工作、分类工作，为相关单位划定多数职责范围，并将具体责任落实到人。 采取了两种保障措施：一，错案追究制，即对错误案件的责任人做经济、纪律 等方面的处分。二，评比考核制度，对行政执法的考核被纳入了全市的综合考 评范围，每年定期有宜兴市法制办牵头成立考核组，并邀请人大委员及相关部 门和普通民众共同进行监督。监督的重点使之行处罚的案件，每年要组织全面 审核两次，对所有案件要求做到程序合法，事实清楚，证据充分，并做到有错 必改。翻开宜兴市行政执法错案责任追究办法，第四章“错案及错案责任的 确认机关”第十条 明确规定了“因对行政机关具体行政行为不服提起行政复议或 行政诉讼的，被提起的具体行政行为是否错案由行政复议机关或人民法院决定 或判定。”正是这一规定，对行政机关工作人员的行为起到了强大的约束作用。 对于已认识到的自身的违法行为，有关机关往往会以改变行为的方式，求得当 事人谅解，以避免因行政诉讼裁决而形成责任追究。 由此也可以看到，在推进依法行政的过程中，法院的行政法庭所起到的积极 推动作用。据了解，行政法庭设立后，宜兴市政府各部门经历了一个逐渐适应， 继而主动应对的过程。他们首先吸取了工作中的经验教训，然后从自身入手， 强化法律意识和法律观念。除上述提到的建立行政执法错案责任追究制度外， 市政府各部门还组织机关共组人员学习本部门相关的法律，在法院的配合下， 政府工作人员与法官共同对相关法律进行探讨，法官们还应邀为工作人员进行 讲解、培训。正是这些措施的顺利开展，是宜兴市的行政诉讼案件受理工作在 2001 年后进入了第三个阶段，2001 年共受理案件 15 起，2002 年至今也仅为 16 起，总的来说，呈下降趋势，这是宜兴市法律工作进展程度的真实写照。 （二）我们的思考 1999 年，国务院颁发了国务院关于全面推进依法行政的决定，提出了 “从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”的目标，指出：“依法行政作为 依法治国基本方略的重要组成部分，反映了行政机关运作方式的基本特征，本 身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面，同样是从全局上、长远上统 管各级政府和政府各部门的各项工作的。行政权力的运用，充分体现着国家政 权的性质，密切联系着社会公共利益和公民的个人利益，事关有中国特色社会 主义事业的兴衰成败。”此后不久，2000 年 2 月，江泽民总书记提出了“三个代 表”的思想。始终代表中国最广大人民的根本利益和始终代表中国社会先进生产 力的发展要求体现在政府行为上也正是依法行政的根本要求。在实行社会主义 市场经济的今天，政府已经有一个经济的直接参与者逐步转变为经济规则的制 定者和经济活动的最终裁判人，要符合市场经济自由、平等、开放、竞争的特 征和要求，就需要政府规范自身的行为，从具体行政行为上来看，无论是政府 所拥有的审批权还是监督权如果被滥用都将阻碍生产力的发展，既使行政行为 本身无过错，如果效率低下，同样也会成为生产力的桎梏。而涉及到公民财产、 人身权利的行政处罚行为根需要加以规范，以体现“中国最广大人民群众的根本 利益。” 宜兴市尽管只是一个县级市，但作为地处我国长江三角洲经济最发达地区的 一个有一定经济规模的城市，它的情况还是有一定的代表性的。调查过程中， 我们惊喜地发现宜兴市许多正在实施的行政改革措施多有着我们的故乡上 海市的影子，就在我们回沪不久，宜兴市政府就出台了关于政府行政文件实行 公示及定期发布政府公告的规定，这正是一年前上海所率先采取的。作为改革 的先行者和本地区的经济文化政治中心，上海自身的辐射效应在这里得到了体 现。当然，宜兴市自身也有着许多特色。在经济比重上宜兴市的私营经济占有 很大比重，如何规范他们的行为以及政府管理者自身的行为都是值得好好探索 的。 我们也看到了一些问题和不足，尤其体现在政府职能的界定与规范上