公共管理视角下的渔农社区乡风文明建设

公 共 管 理 视 角 下 我 区 渔 农 村 乡 风 文 明 建 设 的 几 点 思 考 定海区农办 摘要：渔农村乡风文明建设是一个系统工程，牵涉到渔农村 社区建设、渔农民群众主体作用、政府政策及公共服务、社会等 方方面面，内容涵盖物质文明、精神文明、生态文明、政治文明。 近年来，随着新渔农村建设的深入推进，舟山市渔农村面貌发生 了很大的转变，渔农村经济更加发展、渔农民生活更加富裕、渔 农村环境更加优美。由此， “乡风文明”，作为社会主义新渔农村建 设的六大目标之一，对构建和谐渔农社区的作用也显得更为重要， 它已成为一方经济、社会发展及和谐程度的重要标志，蕴含了更 强的时代特征。在被派驻定海区开展新农渔村建设指导工作的一 年里，笔者有幸亲眼目睹了健康、文明的乡风带给我市新渔农村 社区的蓬勃生机，亲耳聆听了基层渔农村工作者和渔农民对乡风 文明建设的更高追求，同时也亲身感受了在渔农村推进乡风文明 建设进程的任重道远。笔者作为一名国家公务员、政府机关干部， 更多的是从公共管理层面对渔农村乡风文明建设有了一些的了 解和思考。本文以定海区为例，就我市渔农村乡风文明建设的实 践、存在问题进行分析，并试图从公共管理和服务的视角出发为 进一步促进乡风文明建设提出一些建设性意见。 关键词：公共管理，渔农村，乡风文明 “乡风文明 ”应该是一种朴 实的民风、一种有正 义感的民间舆 论、一种符合时代要求的精神导向，更是一种新时代渔农民创业 致富求发展的新观念、好理念。它不只是精神文明意义上的概念， 而是在物质文明发展到一定水平，渔农社区群众思想观念的时代 性构建。因此，新渔农村建设中的“乡风文明 ”，其内容涵盖了文 化、道德、风俗、法制、社会治安等方面，是社会文明程度的重要 标志和社会价值导向的集中体现和社会关系最外在的表现形式。 通过乡风文明建设，就是要促进渔农村社会风气的根本好转，让 2 好习俗、好习惯、好风尚蔚然成风，让渔农村的民主、文明、和谐 成为一种风尚、一种境界，促进农渔村经济社会的又好又快发展。 当然，影响文明乡风形成的因素是多方面的，本文以定海区为实 例，更多地从党委政府的工作和公共管理层面来做些阐述和分析， 试图从中找到良好正确的公共管理和服务对促进乡风文明建设 的重要作用。 一、渔农村乡风文明建设在定海区的实践 近年来，市委市政府和区委区政府依托“千村示范、万村整 治” 、“渔农村小康社区 创建”、 “暖促工程”、 “推进乡风文明，提升文 明素质” 和 “网格化管理、 组团式服务”等载体和抓手，从公共管理、 公共政策层面发挥扶持、服务、引导作用，着力推进乡风文明建 设。 （一）政策先导，充分就业，激发致富力。乡风文明建设的基 础是经济发展，通过惠农公共政策激发农渔民致富力。这几年， 区委区政府坚持发挥大项目的带动效应，积极鼓励发展与大项目 相配套的家庭工业和农村商贸流通、餐饮服务和休闲旅游等行业， 实施了三年百家农渔家乐行动，启动实施了“长白岛创业创新示 范区建设工程”。新增培 训农渔 村劳动力 3482 个，培训后资格证 书获证人数达 684 个，转移就业 777 个。同时，进一步建立健全 扶贫扶农政策机制，完善了党员联系群众制度，全面落实了 1014 户低收入农户“一户一策一干部 ”帮扶措施，完成了 112 户困难群 众危房改造工程，低保对象 4188 人，实现了“应保尽保” 和动态 管理；进一步提高了新型合作医疗人均筹资额，不断深化农渔村 老年人“ 以 奖代保” 制度。认真落实各项支 农惠农政策，不断提高 农渔民收入，上半年全区农渔民人均纯收入达 6983 元，同比增 幅达 19%。 （二）财政倾斜，改善环境，强化示范力。公共财政向农渔村倾 斜，提供促进农渔村生产生活条件、群众安居乐业的公共服务品， 是营造文明乡风的物质保障。一是构建新农渔村道路网络。近两 3 年来，按照“ 路、站、运一体化”和农渔村公路建设的整体规划要 求，全区累计道路硬化 312.2 公里，形成农渔村公路多元化、立 体式和实用性网络格局。二是改善农渔民饮用水。全区多方筹资， 全面实施农渔村饮用水工程，该工程实施已累计农渔民受益 13.82 万人。三是大力开展环境卫生整治。以清生活垃圾、清乱堆 乱放、清乱搭乱建“ 三清” 为主要内容，每年区、 乡镇财政投入 460 万元，为每个农渔村社区均配备了 6 名以上的专职保洁员。四是 扎实推进改厕治污工程。通过改厕治污，农户卫生厕所覆盖面达 到 90%以上，生活 污水处理村受益农户达到 65%以上。五是推进 卫生服务设施建设。全区已建成农渔村社区卫生服务站 42 个；医 疗中心 12 个，基本形成了农渔村社区“20 分钟” 医疗卫生服务圈， 提升了农渔村医疗卫生服务水平。六是加强了电信、电力和宽带 等设施建设。实现了城乡供电一体化和同网同价，有线电视、广 播、电信入社区（村）率 100%，加入 农民信箱的农渔民人数 12137 人。七是积极推进农渔民建房模式的改革和新社区（村）建设的新 模式。各乡镇（街道）结合工业项目落户、库区异地安置，通过建 设多层农民公寓，建设形成居民集中居住区。 （三）正面引导，创新载体，增强感染力。建设社会主义新农 渔村，主体是农渔民；营造文明的乡风，关键在引导。政府由管理 型向管理服务型转变，在服务中引导良好风尚，在引导中推进乡 风建设。一是抓阵地，加强了农渔村社区办公用房、老年活动室、 卫生室、健身点、科普法制宣传画廊、综合便民服务点建设，极大 地丰富了当地群众文化生活，成为文化长廊上一道亮丽的风景。 二是抓载体，按照“ 建设和谐文化，培育文明 风尚” 的要求，积极 开展“ 种文化 ”活动，丰富了群众的文化体育生活。深入开展“情系 农渔村，文明进万家” 主题活动。 “经济社会和谐发展议事会”， “唱 响文明，共建和谐人文 节”， “新老居民共创文明文化节”等在各农 渔社区开展如火如荼。三是抓教育，强化对中心工作的宣传动员， 强化社会主义道德教育、稳定教育、法制教育和发展教育，强化 4 正面社会舆论的营造，教育引导农民依靠正当竞争谋求发展、通 过合法方式实现诉求。四是抓队伍，结合小康社区创建，进一步 健全了农渔社区老年体协、计生协会、志愿者队伍等组织，开展 了各具特色、内容丰富的宣传文化活动，推动了乡风文明建设。 建立了渔嫂协会、农村义工志愿者组织，开展各种自我管理、自 我服务的活动，促进农渔村社会风气的明显好转。组织培育社区 文体骨干队伍，大力开展各项全民健身活动，全区健身队伍达 200 支 6000 多人，广场舞、健身操和球类、棋牌、锣鼓、花灯、舞 龙等活动成为交流思想、增进感情和传播文化的重要载体。 二、定海区在乡风文明建设中存在的主要问题 一是农渔民主体作用发挥滞后于政府主导作用。一些农渔民 依然存在小富即安的思想观念；个别群众好逸恶劳、误入歧途， 热衷于无理纠缠，尤其是在当地征地拆迁和工业项目落户推进中 漫天要价，强包工程，还阻挠施工等，成为让农渔社区干部深感 困惑的难题。特别是大量农渔村青壮年人口进城务工，使农渔村 老龄化问题突出，加上宣传引导和政策等方面的原因，农渔民对 基础设施投入的积极性降低，群众主体作用发挥受到限制，导致 从过去自愿投工投劳公益事业发展到“等、靠、要 ”。有的只顾自 已利益，不顾集体利益，使新农村建设项目建设困难。同时，部分 集体经济组织成员要求分光村级集体资产呼声较强，农渔民建设 新农渔村的主体意识还相对薄弱。 “政府热 、群众冷”“上面急、基 层缓” 的情况在一定程度上还有存在，难 以达到“ 自我教育、自我 管理、自我服务” 的目的。 二是干部思想认识滞后于经济发展。一些基层干部对乡风文 明建设的重要性、长期性和艰巨性认识不足，往往重视农渔村的 基础设施建设，而对文明建设这块工作缺思路和举措。随着大项 目、大工程的推进，农渔民的社会角色、生活生产环境发生了很 大变化，而部分干部对新时期农渔民的这一变化缺乏深刻的分析， 导致对农渔教育泛化、弱化。满足于一般的号召，没有将其放到 5 应有的位置，工作上或仅做简单的上传下达，或只重理论政策宣 传，或单纯地反映民情民意，或者没有贴近农民实际，理论宣传 一手硬，感性说服一手软。 三是公共文化设施滞后于农渔村群众需求。虽然这几年各级 政府扶持兴建了一批农渔村社区活动用房和室外文体活动场地 等设施，但由于历史欠帐多，农渔村基础设施仍然单薄，个别社 区还存在缺文体设施和活动场地、缺工作经费等情况，这与不断 增长的农渔民文体活动的需求不相适应。另也有部分农渔社区虽 建有了图书室、电脑室等文体场所，但因针对性不强、设备配置 落后以及农渔民爱好习惯差异等原因，未得到有效的利用，没能 起到预期的增长知识、陶冶情操、改善民风的作用。 三、渔农村乡风文明建设的公共管理认识和思考 中国在完成计划经济向市场经济转型的同时，更面临着从农 业社会向工业社会转型的重任，从某种意义上讲，前者转型越成 功，后者转型的压力就越大。这种“双转型 ”重任与当前我国的社 会结构（包括城乡结构、经济结构）都蕴含着重重压力和矛盾。 “政 府如何通过公共管理和服务有效促进渔农村健康、文明乡风的形 成？如何制定针对新渔农村建设的公共政策？公务人员如何推 行这些公共政策以及涉渔涉农公共政策的实际效用如何？” 都 决定着渔农村文明乡风建设的进程，制约着渔农村社会的发展方 向和稳定程度。在我市， “暖人心、促发展”工程何以得到广大群众 的拥护？新渔农村建设何以深得民心？就是因为市委市政府把 “发展、平安、和谐”基本价值观转化为了涉渔涉农公共政策的具 体目标，充分考虑了渔农村群众的根本利益。当前，在我市开展 的“ 网格化管理、组团式服务” 工作正是充分体 现了政府向公共管 理和服务的职能转型。由此可见，随着城市化进程的加快，公共 部门的管理者应以向渔农民提供自由公正、安全和平、繁荣和谐 的公共品为目标，彻底打破城乡二元结构，推动城乡之间劳动力 等各种生产要素的自由流动和优化配置，完善社会保障体系，在 6 渔农村公共产品的提供上给予更多的扶持，最终实现农民与市民 的平等发展。同时要把这种目标结合到村庄整治、小康社区创建 工作中，努力创设和谐渔农社区的物质基础、市场基础和人文基 础。只有这样，才有助于符合和谐发展要求的具有时代特征的文 明乡风形成，才能真正让乡风文明成为“发展、平安、和谐” 舟山 的润滑剂、推进器。 首先要确立服务为本、渔农民驱动、渔农村取向的渔农村群 众社会观，以保障和促进渔农民权利的实现作为政府对渔农村工 作的基本职能。随着现代化、市场化进程的加速，以及新的社会 经济问题的产生，地方政府的职能和运行机制日益显得不相适应， 政府管理从“ 有为” 向 “服务”转变。如何在新公共管理范式下构建 公共服务型政府，使舟山渔农村健康、文明的乡风得以充分展示， 并服务于“ 发展、平安、和 谐”舟山建设，是值得我们每个公共部 门及其管理者深刻考量的问题。 其次要充分认识政府对渔农村治理转型的必要性和重要性， 大力推进与现代市场经济相契合的有限政府、法治政府、分权政 府、责 任政府和民主政府等现代政府理念的传播和落实。广大渔 农村群众日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的 公共产品和有效的公共管理、公共服务；越来越期望建设一个公 开、透明的政府。 再次要加强对公共管理者和政策执行者的培训和教育。对传 统的干部继续教育培训机制进行改革，培养各级行政机关工作人 员按照法定程序办事、保障渔农民合法权益的意识。坚持以人为 本，牢固树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，以全面的、 实践的、群众的观点看待政绩，不断增强求真务实的自觉性，培 养对渔农村的深厚感情，提高服务渔农村群众的质量和水平是确 立渔农村管理和服务理念的关键。 四、公共管理视角下推进我市乡风文明建设的几点建议 （一）建立完善乡风文明建设工作责任制。各级党委、政府要 7 把乡风文明建设摆上重要议事日程，并把乡风文明建设作为评价 当地新农村建设、和谐社会建设质量和领导干部考核的重要内容， 纳入党委、政府目标考核体系之中，研究完善乡风文明建设的目 标考核测评体系，不断加强组织、协调、指导、督促、检查、评比 和表彰，从组织和制度上保证农渔村乡风文明建设实效。 （二）健全政府科学民主决策制度。党和政府的主张与决策， 直接关系着乡风文明建设。政府重大项目以及建设项目用地政策， 农渔村社会治安管理、土地承包、环境保护和农渔民社会保障等 事关群众切身利益的重大政策，必须建立由农渔民参与、专家论 证和政府决策相结合的决策机制，健全重大事项决策的规则和程 序，实 行依法决策、科学决策和民主决策，消除不规范、不切合实 际和群众不拥护的政策出台，以保障农渔民的利益，促进农渔村 经济发展和社会和谐。一要注重政策的可行性，要政策出台前要 充分考虑政策的全面性、连续性和过渡性，把农渔民的实际需求 首先掌握到、把农渔民的切身利益主动考虑到。二要增强政策的 刚性。任何一种制度、决策如果存在太多灵活性和人为性，在农 渔民看就变成了利益的可争取性，造成他们对政策讨价还价的心 态，不但容易造成“ 寻租” 现象，更会 导致对农渔 民对政策的怀疑 和逆反。三要严把公正执行关。政策操作执行人员在周全的政策 出台后，要人性化劝说解释，制度化执行，做到“逢善不欺，遇 恶 不怕” ，公正、公开、公平地执行政策处理。 （三）公共财政的投入和政策向农渔村倾斜。党的十七届三中 全会提出：“ 扩大公共 财政覆盖 农村范围， 发展农村公共事业” 。 全市各级对渔农投入的增量要明显高于上年，提高政府土地出让 受益用于农渔村建设的比例。各级预算安排的城市维护建设支出 应确定资金用于乡村规划、基础设施、文化和公益服务设施建设 与维护，真正体现城乡社会经济一体化。鼓励社区（村）以村庄整 治改造为契机，积极开展宅基地整理，所获取的土地折抵指标优 先用于开发建设二、三产经营用房或农渔民的集居区建设。按照 8 “依法、自愿、有 偿”的原则要求，搞活土地使用权流转，改革完善 现有的土地承包制，农村土地自留转让、抵押、出租、入股和继承 等，让农民真正获得土地的收益权。 （四）整合社会资源，形成合力。一要深化结对共建新农村建 设机制，积极动员和吸纳各部门单位参与农渔村乡风文明建设， 增强和提高机关企事业单位、部队军警等社会各界与农渔渔村社 区结对共建新农村活动的实质性效能，充分发挥他们在资金、信 息、人才以及精神文明建设经验等方面的资源优势，切实把他们 的优势整合和辐射到农渔村，有效夯实乡风文明建设基础。二要 进一步动员社会各界支持和参与新渔农村建设，特别是要建立完 善企业与农渔村、农渔民共同发展的双赢机制。把吸纳农渔民就 业作为企业落户条件之一，要求企业承担一定的社会经济发展责 任。要求大项目落户的业主，与所在的社区（村）结对共建新农村， 企业在自身经济发展的同时，要当好社区（村）的“发