从法治的角度看财政管理的制度化与规范化

从法治的角度看财政管理的制度化与规范化 -法制处党支部深入学习实践科学发展观调研报告 为深入学习实践科学发展观，了解全市财政部门依法行政、 依法理财工作中的突出问题并加以整改，北京市财政局从 2008 年 11 月开始面向全市各个阶层开展调研。在征求局内各单位意 见的同时，调研小组选择有代表性的行政相对人，如政府采购供 应商、采购代理机构、会计师事务所等，发送征求意见函，倾听普 通公民和企事业单位的意见；与相关专家、学者、律师、司法界人 士开展交流，通过分析案例查找问题根源；采取座谈会等形式， 深入了解各区县依法行政、依法理财工作中遇到的困惑和难题。 通过认真调研，反复讨论，形成本报告。 一、调研过程 （一）征求局内主要业务处室的意见 从 11 月开始，市局法制处以征求意见函的形式征求全局主 要业务对依法行政工作的意见。各处室一致认为，我局近年来以 “坚持科学理 财，构建公共 财政、民生财政、效益 财政” 为主题，开 拓进取， 积极工作，依法行政工作取得了一定的成绩。但在制度 建设、行政执法等方面还存在一些突出而紧迫的问题，需要下大 力气予以解决。 （二）听取各区县的意见 11 月 17 日，我局邀请我市八个区县法制科、采购办、监督 科的负责人和执法人员召开座谈会。各区县在座谈中认为，市局 在推进全市依法行政工作中发挥了重要的作用，但还有巨大的潜 力可挖。依法理财， “依法”是手段， “理财”才是目的，他们希望市局 法制处能进一步把中心工作扩展开来，找准法制工作的定位，主 动服务于财政改革，服务于财政工作的大局，使依法行政真正成 为财政改革的助推器。 （三）听取行政事业单位、专家、学者和中介机构的意见 行政事业单位和中介机构等行政相对人以及专家、学者的意 见也在 11 月陆续返回。他们在肯定财政法制工作的同时，更提 出了指出了工作中的不足并提出殷切的希望。在调研过程中，我 局邀请中国政法大学马怀德教授为局党组讲授法制课，取得了非 常好的效果。 通过本次调研，调研小组对全市财政法制工作有了全面的、 崭新的认识，为进一步解放思想，转变观念，深入思考法制机构 在财政改革中的定位和方向打下了坚实的基础。 二、财政法制建设取得的成效 近年来，北京市财政系统在财政部、市委、市政府的正确领导 下，以邓小平理论和“ 三个代表” 思想为指引， 紧紧围绕财政中心 工作，积极贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要严格依 法行政，积极推进财政改革，勇于开拓，锐意进取，财政管理与依 法行政的水平不断提高，为实现科学化、精细化管理，建立高效 有序的财政运行机制付出了巨大的努力，取得了相当的成效。 一是初步建立起了符合社会主义市场经济要求、适应北京市 地区实际情况的财政管理制度体系，包括财政收入管理法律制度、 财政支出管理法律制度、财务及资产管理法律制度、会计管理法 律制度、财政管理的市场中介组织管理法律制度以及财政监督法 律制度等。制度建设基本覆盖了财政管理的方方面面，初步实现 了财政管理的法治化、制度化。 二是行政执法水平取得了长足的进步。行政执法责任制得到 全面贯彻落实，行政执法行为得到进一步规范，行政执法各项配 套制度得到进一步完善，各级财政机关和财政干部的执法水平得 到长足的进步。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政 执法体制初步建立。对政府采购、中介机构的监管力度明显增强， 财政违法行为得到进一步遏制。 三是法制工作地位进一步得到提升，各区县法制机构进一步 健全，队伍素质得到明显提高，监督和保障的作用逐步显现。首 先财政部门各级领导越来越重视财政法制工作，真正把法制机构 看作财政改革重要的参谋助手；其次，各区县开始设置独立的法 制机构，为当地财政法制工作的开展奠定组织基础；三是法制干 部素质不断提高，各区县或者引进法律专业毕业生，或者将业务 骨干选配到法制机构。这些措施对增强法制机构力量，提高干部 整体素质起到了重要作用。 三、调研中发现的问题 （一）关于财政制度建设 1、财政基础性管理制度缺失。一是与公共财政相适应的一些 基本法律如财政基本法、税收基本法、财政监督法等尚未 制定。在现有的财政法律中，除会计法、税收征收管理法已 重新修订，政府采购法刚刚出台数年外，其他法律不同程度地 存在与现代市场经济和公共财政体制不相适应的问题，需要进行 修订。二是财政法律制度总体的法律层次比较低。我国的财政法 律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少， 大多数是国务院的行政法规和部门制定的规范性文件，效力层次 较低。 财政法律规定不协调、不一致的现象时有发生。三是财政 立法质量不高，影响执行和适用。我国财政法律规范过于概括、 简约、原 则和笼统，弹性较大，缺乏可操作性。有些规定本身不合 理，不切合实际，使得执法过程中容易出现理解上的偏差。当出 现法律漏洞而执法机关无所适从时，只能行使自由裁量权作出决 定，从而带来执法的随意性。四是财政地方性立法力度不够，目 前我市财政部门适用的法律依据中，市人大制定的地方性法规仅 一件，市政府规章制定的仅三件，其他地方性法规、规章中涉及 财政内容的仅有四件，地方性立法工作亟待加强。 2、局内制度建设工作不规范、不协调，制度之间存在相互交 叉，相互冲突的情形。一方面制度建设不够集中统一，各项改革 制度由各处室分头制定，管理分散，处室之间缺乏统筹协调；另 一方面各项制度普遍设置过多的审批程序，部分制度审批事项交 叉重复，严重影响执行效率。 3、制度设计制定缺乏民主性、科学性、规范性。制度设计者 往往把自己看作是管理者而非服务者，把相对人都看作被管理对 象而非服务对象。制度制定过程中调查研究不够，未充分听取服 务对象的意见与建议。制度的内容基本上都是相对人的义务，很 少提及当事人的权利与救济渠道。一些规范性文件有的主体不合 法，超越财政部门的职责权限；有的不注意政府的组织层级，逾 越自己的权限对同级或下级政府进行管理；有的没有充分的法律 依据或者与上位法相抵触；有的在没有上位法依据的情况下，随 意对相对人的权利义务进行处置；有的违反行政处罚法的规定 创设行政处罚；有的朝令夕改，令管理者无所适从。 4、财政管理制度遵从度不高。财政与百姓生活息息相关，更 是各行政机关、国家机器运作的基本保障。在制定财政管理制度 时，最重要的是实事求是，尊重客观现实，尊重经济社会发展的 实际情况。反思我局出台的一些制度，特别是费用标准、定额方 面的制度，一味追求节约资金，并没有尊重社会生活的现实，造 成各预算单位普遍超标准违规的现象。还有支出进度的相关制度， 没有考虑到预算执行主体是预算单位的客观事实，把局内各支出 处室作为的考核对象，客观上造成了一些单位为花钱而花钱、突 击花钱，甚至违法违规挪用财政资金的现象。 4、缺少制度执行监督机制与制度后评估机制。一是缺少制度 的执行监督部门与监督机制。制度如果不能得到充分的执行，这 项制度就没有存在的意义。每年市局对区县专项资金的检查，问 题年年查年年有，甚至有的单位连续数年都榜上有名，主管的财 政机关始终未能依法予以处理。造成这种现象的主要原因，不是 无法可依，不是制度不健全，而是有法不依，执法不严，轻视制度， 权大于法。制度执行得不到有效的监督，将形同虚设；二是缺少 制度后评估机制。只重视制度的设计与制定，忽视对制度执行情 况的评估；只顾建章立制，忽视对旧有文件的修改与废止。对制 度执行中出现的问题、对制度产生的效益和影响不了解，这种情 形下的制度建设工作，必然停滞不前，效益低下。 （二）关于行政执法及执法监督 1、财政管理中法律依据意识薄弱，对财政法律的理解、适用 存在偏差。缺乏寻找依据的主动性与自觉性,不会、不愿寻找法律 规范，往往凭借个人对业务的理解、工作惯例、领导意志和传统 的管理理念作为决策的依据。例如，一些干部将预算编制中的 “预算资金 ”与政府采 购法中的“财政性资金”相混淆。错误的把 事业单位，尤其是全额拨款事业单位的资金看作财政资金，要求 其使用时必须报财政部门审批，并且实施政府采购。还有的处室 将财政违法行为处罚处分条例中规定的“ 追回有关财政资金” 简单的理解为上缴国库，以工作经验取代法律规范。还有单位没 有及时更新法律知识和思想观念，使用已废止的、没有法律依据 的概念如“ 小金库” 等来确 认和处理违法行 为，造成了巨大的法律 风险。 2、执法中重实体、轻程序的倾向严重。根据北京市财政局行 政执法责任制职责分解，每个业务处室都负有对财政违法行为监 督检查的职责。对这些违法行为的举报、投诉的处理都涉及监督 检查的范畴，应当适用监督检查程序。但各支出处室的专管员普 遍将这种文件作为一般公文处理，不履行检查和告知程序，直接 做出决定，违反了行政执法最基本的程序要求。还有的处室通过 主管部门对二级预算单位进行管理，这种做法违反了行政执法的 相对性原则，造成程序性的错误。 3、重分配，轻管理的观念仍然广泛存在。“重分配、 轻管理”是 财政部门行政管理中的普遍现象。一些财政部门以及职能处室不 重视监管、执法工作，忽略了自身负有的行政监管职责。或者在 发现违法行为后，因害怕影响与相关单位的关系而不了了之。曾 有市级单位自行处置数千万的固定资产，然后以“设备老化，申 请报废”为 由，向我局主管 处室申请资产处 置，我局在没有查明 事实的情况下，做出“ 同意” 的处理意见，未充分履行自己的 监管 职责。 4、财政管理存在超越职权边界，行政越位的现象。调研中， 有一些单位反映财政部门的一些处室为预算单位指定会计师事 务所、工程造价咨询机构以及招标代理机构，单位意见很大。这 是非常错误也是非常危险的做法。预算单位都是独立的法人，他 们有权自主选择中介机构为其提供服务，他们和中介机构签订的 合同受法律保护，任何单位和个人不得干预。相反，我局为预算 单位指定中介机构是找不到法律依据的，是在侵犯预算单位的权 利。这样的行为必须马上被喊停，并立即纠正。 5、机械理解法律条文，忽视法律精神。一些单位能够开始自 觉学习、理解和运用法律条文，但只关注法律的文字表述，忽视 了公平、公正的法律理念。我局在组织一次协议采购活动中，允 许事业单位与企业一同参与竞争。处室主要的考虑在于，从法律 条文来看，并没有限制事业单位作为供应商参与政府采购。但是 这样的举措却忽视了政府采购的一个重要的原则即公平原则。企 业单位与事业单位二者的成本、税负等等方面有着很大的不同。 这二者进行竞争是不公平的竞争。片面的适用法律条文，误读法 律的原意，忽视法律精神，最终将造成财政政策的功能性丧失， 效益低下。 （三）关于法制机构的现状 目前，全市财政部门的法制机构不能充分发挥其法律监督和 保障的作用，原因是： 一是法制工作在财政改革中的未得到充分的重视。一些领导 干部认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿 在法制机构建设上下功夫、花力气。我市少数区县虽然设立了独 立的法制科室，但是人员配备不齐，接受过法学理论教育的干部 屈指可数。更多的区县没有独立的法制机构，甚至连法制员都是 兼职的，根本无法发挥其监督与保障的作用。 二是一些单位将依法行政与发展经济对立起来，认为法制机 构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死 脑筋” 、“书呆子”， 视为 开展工作的障碍，不愿让法制机构人员参 与重大决策。一些单位把法制机构当作收拾残局的工具，决策问 题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时， 再交由法制机构处理。 三是法制机构自身对于自己的定位较为边缘化，没有把法制 工作与财政改革视为一体。目前市局法制处及各区县财政局法制 机构主要的业务是办理行政复议、行政诉讼，对行政处罚、行政 处理等行政执法程序的规范和监督，对规范性文件的审核、清理 和备案等，很少参与具体财政决策的过程，不了解财政改革的现 状况，对财政改革的保障力度不够，对依法行政、依法理财的监 督力度不够。 四、整改措施 改革中出现的问题，必须由改革来解决。财政改革的形势和 任务要求我们进一步推进依法行政、依法理财，以法治的角度去 服务和规范财政管理工作，为财政改革和发展提供法治保障。 （一）进一步加强制度建设 一是制定并严格执 行制度建设规划。实践证明，编制财政制 度建设规划，制定年度立法计划，是提高财政立法质量的重要保 证。它使立法工作有目的、有步骤地进行，防止匆忙立法和制度 之间的冲突，保证重点立法项目，最大限度的降低立法工作中的 盲目性和无序性，使立法做到既有现实性，又有科学性，能够统 筹兼顾，突出重点，注重当前，顾及长远，从而发挥整体效应。 二是研究制定北京市财政局财政管理与财政改革制度制定 办法， 坚持各方联动，在突出重点的同时形成工作合力。局内重 要的制度必须紧紧围绕预算改革进行。牵头起草单位与其他相关 机构的齐心协力，共同努力。重大制度在处室会签的基础上，必 须上党组会审议，党组集体讨论后才能发布实施。在立法中要注 意树立大局意识，服务意识，消除部门意识。财政立法要体现公 正、公开、公平原则，起草单位要耐心细心地做好解释、说服、协 调工作。要坚持开门立法、民主立法，对社会各界提出的合理意 见，认 真研究吸纳到立法中。 三是规范和加强制度建设前期调研工作。制度的民主性、科 学性来自于前期的调研。没有经过调研的制度，就是没有生命力 的制度。调研一定要实事求是，尊重社会现实，尊重经济社会发 展的实际，保证制度执行的遵从度。只有各预算单位普遍都遵守 财政改革制度，节约资金的目的才能达到，财政改革才能顺利推 进。制度前期调研的结果必须写入“制定 说明” 中，与制度一起报 法制处审核。通过合法性、民主性、科学性、规范性的审核后，此 项制度才能正式印发实施。 四是建立制度执行监督与后评估制度。制度制定机关是制度 执行的第一责任人，要明确其制度执行监督的责任。法制机构要 充分发挥法制监督的作用，做“管理者的 监督者” ，切实加强制度 执行监督力度；要建立制度后评估制度，在制度在发布实施后， 每隔半年开展一次后评估工作，认真调研，了解行政管理相对人 对制度的意见与建设，及时对制度进行修改。已经对社会造成不 利影响的制度，要及时叫停并废止，保证财政政策在合法的基础 上实现效益最大化。法制机构要积极主动的参与到政策制定前的 调查研究中去，重大财政政策的制定，应当让法制机构组织合法 性论证，积极发现问题，为财政政策的进一步完善提供依据。 （二）进一步加强行政管理工作 一是建立健全科学决策机制。按照依法行政、依法理财要求， 完善财政部门议事规则和决策程序，通过多种渠道和形式广泛征 求各方面意见，在深入调研论证基础上，积极采纳建设性、合理 化建议作为重要的决策依据。预算编制和重大项目的资金分配等 重大决策法制机构要参与，在经法律咨询论证后，由财政部门党 组集体讨论决定，兼顾决策民主和决策效率，确保重大决策的合 法性。此外，要强化对财政决策的外部监督，拓展平台，形成合力， 利用各种载体及时发布重要政策信息，加强财政工作的透明度， 打造阳光财政。通过接受社会监督，及时发现财政决策执行过程 中存在的问题，以阳光政务促进行政效率提高，提升财政工作公 信力。 二是建立健全内部控制机制。要切实 落实各项公共财政政策， 实现依法理财目标，建立科学的内部控制管理机制是关键。可以 参照先进企业内部控制的方法，按照财政科学化、精细化管理的 要求，对财政部门制定的各种专项政策、规章制度等进行系统地 归纳整理，规范各项财政业务流程，建立和完善一整套以人为本， 符合本级财政实际的科学、安全、高效，与科学发展观要求相适 应的内部控制管理机制，把以法律人、以章治事，长效保障的机 制落到实处，以保障各项财政政策的顺利执行。 三是对各种涉及行政执法相对人直接利益的、可能对财政部 门产生重大法律后果的行政执法行为，如行政许可和行政审批事 项、行政处罚行为、政府采购投诉处理等，要建立严格的事前法 律审核机制。由法制机构对这些行政执法行为的执法依据、执法 内容、执法程序、执法文书、执法结果进行法律审核，以保证财政 部门行政执法行为的合法有效，防范法律风险，维护相对人的合 法权益。 五是改进普法形式，有针对性的加强 法制宣传工作。每一位 财政干部，都是财政法制建设的主体。要针对财政改革中的具体 问题，编制有针对性的培训方案，以案例教学的形式普及法律知 识，培育法律意识。进一步加强对财政干部特别是领导干部的法 制培训力度。要切实加大领导高端法制培训和法制骨干人才培养 工作力度，以确保财政普法取得实效。 （三）加强财政队伍建设，找准法制部门的定位与发展方向 一是解放思想，彻底转变观念。将更多的精力与力量投入财 政改革核心领域，为财政改革提供强有力的监督与保障。财政法 制工作本来就是财政改革重要的一部分，二者是局部与整体的关 系。离开法制建设，财政改革就是不全面、不稳定的。继续推进财 政改革，法制机构必须从法制传统、旧有的观念中摆脱出来，树 立创新、适合改革实际的理念。摒弃僵化的、守旧的、教条的理念， 鼓励财政改革创新。 二是围绕中心，服务财政发展。财政法治工作应当服务于财 政改革和发展，两者统筹协调发展，避免财政法制工作和财政工 作“ 绝缘”，要将服务 寓于财政政策宣传、 执法职责界定、执法程 序规范、 财政制度建设、法律服务等具体工作中，让广大财政干 部深刻感受财政法制工作的作用，使财政法制工作和财政工作发 生“ 化学反 应” ，更好的促 进财政科学发展。 三是坚持原则，树立法律权威。财政法制机构履行法律服 务 职能，要从维护财政部门合法权益，实现财政管理效益最大化的 立场出发，对潜在法律风险早发现、早化解，有效预防法律纠纷 的产生。对于服务过程中发现的法律问题，要明确指出并提出合 理化法律建议，特别是对于容易引发复议、诉讼风险的法律问题， 在相关处室不理解、有分歧的情况下，一方面要积极协调，另一 方面要坚持原则，树立法制机构权威，把防止法律风险