乡镇检察室的设置现状及前景分析

乡镇检察室的设置现状及前景分析以建设社会主义新农村 形势下的从化地区为视角 发布时间：2009-07-29 10:45:55 阅读数： 摘要检察机关是维护和促进社会主义新农村建设的一支重要力 量，在新形势下检察机关工作中心下移，设置乡镇检察室是检察机 关落实十七届三中全会提出的服务新农村建设的新举措，是检察机 制改革中的一个新生事物，符合中国国情，具有重要的理论和实际 意义。但目前乡镇检察室建设存在法律地位不明确、职能定位不清 晰、保障机制不健全等问题制约了乡镇检察室的发展，本文拟就从 化检察室建设的现状分析，总结目前各地的实践作法，试图对乡镇 检察室的设置现状和发展前景进行粗略探讨。 关键词：乡镇检察室 服务 新农村建设 一、乡镇检察室设置的必要性 检察机关担负着为农村新一轮的改革发展提供司法保障的新任 务，乡镇检察室作为基层检察院的派出机构，具有贴近农民群众、 贴近农村基层的特点，在新形势下更有其存在和发展的必要。 （一）建设社会主义新农村的客观需要 当前农村社会关系总体是健康、稳定的，但是农村建设、农民 生活和农业发展确实存在一些不容忽视的矛盾和问题，诸如农村流 动人口引发的社会问题日益突出，尚存在相当数量的严重暴力、黑 恶势力、破坏农业生产和侵犯农民生命财产的犯罪，有些农村基层 干部职务犯罪、侵犯农民合法权益的行为时有发生；城乡居民生活 差距拉大引发的矛盾比较突出；土地政策调整、征占农村土地等引 发一些显性的和潜在的社会矛盾和纠纷，这些都是农村社会发展建 设中不稳定的因素和不和谐的音符，与建设社会主义新农村所需要 的法制环境差距甚远。 最高人民检察院根据中共中央、国务院颁布的推进社会主义 新农村建设的若干意见决议精神，下发了检察机关为社会主义 新农村建设服务的意见，对检察职能服务社会主义新农村建设提 出了明确的要求，检察机关通过严厉打击各种刑事犯罪，可以为农 民创造安居乐业的社会环境；通过查办和预防职务犯罪，可以为农 村创造廉洁高效的政务环境；通过运用法律手段促进经济关系的调 节，可以为农村改革发展创造良好的法治环境；通过化解农村各类 矛盾纠纷，可以为农村创造和谐稳定的生产生活环境。由此，乡镇 检察室的设立是大势所趋、工作所需、群众所盼。 （二）检察机关履行法律监督职能的需要 检察机关具有宪法赋予的法律监督职责。目前乡镇基层政权中， 已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇 工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种司法、行政权 力已经延伸到农村基层，唯独只有乡镇检察室的建设依然停滞不前。 检察机关在乡镇基层信息不通，对“两所一庭”的司法活动，以及 行政派出机构的行政执法活动，难以纳入法律监督的视野，一定程 度上造成少数法制观念淡薄的乡镇基层干部无视群众利益，侵害群 众权益的行为时有发生，通过在基层设置乡镇检察室，扩大检察工 作在农村的覆盖面，加强与其他政法机关的沟通协调，使检察资源 配置落实到农村，形成合力，健全有中国特色的社会主义农村司法 体系。此外，乡镇检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共 同组成完备的基层司法工作机制，能够一起发挥乡镇基层司法机构 整体效能，进一步促进建设公正高效权威的社会主义司法制度。 （三）服务农村经济建设、维护改革稳定大局的需要 建设社会主义新农村，农村的社会稳定是前提。近年来，农村 经济迅速发展，乡镇企业异军突起，社会问题纷繁复杂，这一新形 势下，迫切需要检察机关积极为之提供法律服务和法律保护，使农 村经济沿着充满生机活力的方向发展，乡镇检察室通过积极参与农 村社会治安的综合治理，能够协助辖区党委、政府及有关部门妥善 处理影响农村稳定的突发事件，通过分析辖区的犯罪特点和规律， 协助案发单位建章立制，堵塞漏洞。 二、 乡镇检察室设置的模式及特征 乡镇检察室的建立源于上世纪 80 年代，随着经济社会的发展， 不少地方的检察机关试点建设了一批乡镇检察室，延续至今的原检 察室和各地逐步设立的检察室大概有以下几种模式： （一）职务犯罪侦查型检察室。职务犯罪侦查型是上个世纪 80 年代设立的检察室的基本形态，它符合当时经济发展态势，以江苏 省常州市武进乡镇检察室为例，设立的初忠在于打击乡镇迅速发展 中引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。这种模式存在的前提是有“案” 可办，随着刑法、刑事诉讼法的修改，乡镇企业的转制和乡镇权力 的规范运行，这种单一的模式就面临着“无案可办、无所事事”的 局面，在结构设置上，该检察室受派出院的直接领导并对其负责， 其地位与院内设业务部门并列，职能的针对性决定了检察室在享有 对贪污贿赂案件受理、立案、侦查的同时，又要接受院反贪局的业 务指导、赃款赃物收缴等统一管理，但是这种犯罪侦查一体化的体 制不利于乡镇检察室本身优势的发挥，而且存在职能片面的劣势。 （二）服务型检察室。服务型检察室是近年来各地设立检察室的 一种主要模式，如从化的检察服务室、佛山的检察工作办公室，该 种模式的职能定位是接待当事人的申诉、进行法律宣传、开展专项 预防、息诉等并将阳光检务工作纳入其工作范围，以听取民生、民 声、民诉，更多的是为检察机关的职能部门服务，对检察业务工作 需要移交职能部门处理，服务型检察室承担“服务、协调”的作用， 没有独立的编制，性质上属于“非典型的乡镇检察室”。实践中， 乡镇检察室挂靠在乡镇一级政府，需要地方党委政府的支持、检察 院通过每月的座谈走访了解群众诉求、解决民生问题，这种“有案 办案、无案服务”的模式很大程度上使检察室处于空置的状态。 （三）全能型检察室。全能型检察室有一个重要的特征是双重 领导，检察室除了接受派出检察院的领导，还需要接受当地乡镇党 委的领导，这种模式的优势比较明显，不仅容易得到当地党委政府 的支持，有利于各项检察工作的开展，而且职能比较齐全，更容易 融入基层，服务群众，贴近一线。但是全能型检察室不符合我国现 行宪法规定的权力架构，检察机关作为法律监督机关，其职能就要 立足于检察职能，接受乡镇党委的领导并不符合权力层级划分规定。 而且更为关键的是，乡镇检察室在双重领导体制下，非常容易被异 化，成为当地乡镇政府的一个职能部门 11。2008 年，海南省由省 级检察院推动乡镇检察室构建，在规范运行方面，具有借鉴意义。 综上，目前各地试行的县镇检察室虽然职能不一，模式不同， 但是这些检察室的设立为检察机关派出机构的设立提供了探索性的 模式，在维护农村改革稳定大局、强化检察机关法律监督等方面都 发挥着重要作用。 三、 乡镇检察室设置的可行性分析及存在问题 （一）建设乡镇检察室的法理基础 根据人民检察院组织法第 2 条第 3 款的规定：“省一级人 民检察院和县一级人民检察院，根据上级工作需要，提请本级人民 代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设 置人民检察院，作为派出机构。”这是组织法关于人民检察院在特 殊区域设立派出机构的规定，其中对“特殊区域”的范围作了不完 全列举，从中可以寻得检察机关在农村设立派出机构的法律空间， 而所谓“根据工作需要”我们认为应理解为根据党和国家以及本级 检察机关所在地区的工作大局需要，当前形势下，服务社会主义新 农村建设就是服务大局，所以重建乡镇检察室，是符合组织法立法 11 重构乡镇检察室，邵长生，人民检察，2009 年第 2 期。 本意的。人民检察院乡(镇)检察室工作条例第 4 条规定：“乡 镇检察室根据乡镇地域、人口、经济状况和工作需要设置”，最高 检的这一内部规定为乡镇检察室的设立提供了法理依据。 （二）乡镇检察室设置的理论基础 设置乡镇检察室是在新形势下检察体制改革进程中作出的历史 性选择，有其坚实和科学的理论基础：一是符合科学发展观的理论 实践。设置乡镇检察室是实现科学发展观以人为本的要求，检察机 关始终把实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益作为检察工 作的出发点和落脚点，通过乡镇检察室，深入农村，惠及农民，认 真倾听农民群众对检察工作的意见和建议，把农民群众满意作为对 检察工作成效的重要依据，坚持司法为民、便民、利民的服务意识。 此外，设置乡镇检察室是坚持科学发展观全面协调可持续发展的创 举。通过乡镇检察室将法律监督延伸到广大农村，使检察工作内部 机构改革能适应可持续发展。二是国家权利制衡理论和救济理论。 权力制衡理论在现代被称作是否合宪的一个普适性标准，现代检察 制度也是以权利的分立和制衡的宪政理论作为理论基础的。检察权 应该是检察机关代表国家或政府所执行的国家权力，是行政权与司 法分权制约的产物。作为法律监督机关的检察机关，其监督职能应 辐射到行政权存在的每一个角落，可以发挥积极作用，促进机构合 理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的形成，保障 社会主义法制在农村地区的实现。 （三）实践中的探索 设置乡镇检察室，是在中国特色社会主义检察体制，法律框架 内的探索、创新和发展。从化市院 2006 年率先在两级院设立了第一 个村级法律服务室太平镇元洲岗村法律服务室。此后，相继在 鳌头镇、良口镇、太平镇、吕田镇、温泉镇等 5 镇 3 街中都设立了 检察室。我们从从化院的做法中或许能够生动地看到目前的实践情 况，具有一定的代表性。实践三年来，我们一直依照“六个一”为 依托开展工作。即是与各镇街政府达成一份协议后，悬挂一个检察 室的牌子，开设一个箱子接受群众建议，组建一套领导班子后，布 置一间房子，选定一个日子为群众排忧解难。具体是在每一个检察 室都挂“一块检察服务室的牌子”；与当地党委（或政府）签订一 份关于共同建立检察法律服务联系点的协议，阐明建立检察法 律服务联系点的宗旨意义，并对联系点的组织机构、职责任务、工 作内容、工作方式方法作出明确规定；组建“一套班子”，每个检 察法律服务室都由检察院和各镇（街）的有关人员联合组成工作领 导小组，检察长和镇街党委书记亲任组长，由一名副检察长和一名 镇街党委（政府）副职任副组长，领导小组下设办公室，各指定一 名专门工作人员负责检察法律服务室的日常沟通和联系工作；悬挂 “一个意见箱”，在镇（街）主要路口专门设立方便群众反应情况、 举报犯罪、提出意见和建议的检察长信箱；开设“一间房子”，在 镇（街）设置专门的办公室，作为检察法律服务室工作人员办公和 专门接待群众来访的工作场所；选定“一个日子”，根据各镇（街） 的具体情况，每月固定一个日子（特别是农民群众比较集中的墟日） ，对一些涉检涉法信访实行开门接待或在集市墟场设置服务点，接 待群众来信来访、举报申诉以及为群众提供法律咨询，开展法制宣 传教育、帮教、社会调查等活动。同时，在检察法律服务工作的规 范化方面，制定了相关制度，作出了关于深入开展检察法律服务 工作的决定，制定了关于本院业务部门轮流到驻镇（街）检察 法律服务室开展检察法律服务工作的规定，列出时间表，规定各 个科室开展服务活动的对点镇街和具体时间，并设计了检察法律 服务情况登记表，要求各个部门开展服务活动后都要填写登记表， 建立档案，做到件件有登记，案案有落实。 从以上设置来看，我院的法律服务室尚属于“非典型的乡镇检 察室”，但是它为乡镇检察室的设置提供了典型的示范，可供探索 的模式。法律服务室建立以后，我院结合各镇的实际情况，开展了 一系列的工作：在 5 镇 3 街新农村建设试点召开“预防职务犯罪、 服务新农村建设”主题座谈会，听取基层群众的意见和要求，把自 行编印的一千余册法律宣传资料送到农村基层干部手中；从民事行 政检察监督的角度对农村宅基地房屋买卖纠纷案件提出法律意见， 深入基层开展送法下乡、法律咨询活动等等。这项工作虽然尚处于 试点阶段，工作内容和机制还有待完善，但从各镇街群众的反应来 看，可以肯定这一举措是检察工作近距离服务社会主义新农村建设 的有效途径。 四、 加强乡镇检察室建设的对策与路径 （一）当前制约乡镇检察室发展的主要问题 实践中，乡镇检察室积极发挥法律监督职能，为促进农村社会 主义经济发展作出了贡献，但不容忽视的是，实践中乡镇检察室建 设仍然面临着一些问题和困难。 1、法律地位不明确。乡镇检察室是最高人民检察院为加强检察 机关内部改革，更好的履行法律赋予的检察监督职能而确定设立的， 其依据是最高检制定的人民检察院乡(镇)检察室工作条例，相 比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明 确，人民法院组织法规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件 情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的公安派出 所组织条例规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公 共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。 ”人民检察院乡(镇)检察室工作条例作为高检院颁布的内部文 件，其效力不及法律，导致了目前的乡镇检察室建设是在探索中进 行。 2、工作职能不全面。最高检制定的人民检察院乡(镇)检察室 工作条例确定的任务是（1）受理辖区内公民的举报、控告和申诉， 接受违法犯罪分子的自首；（2）对发生在本辖区内，属于检察机关 直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后侦查；（3）对发生在 辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教 育工作进行检察；对人民检察院决定免诉的人员进行帮助；（4）结 合检察业务工作，参加社会治安综合治理，开展法制宣传。上述任 务只是组织法所规定的人民检察院任务的一部分。由于乡镇检 察室的设置还没有像派出法庭和派出所那样配套，目前，乡镇检察 室也只能履行条例规定的任务，而不能全面履行法律赋予的人 民检察院职责。 3、保障机制不健全。由于法律依据不足，乡镇检察室的设置与 否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，就我院开展乡 镇检察室的情况来看，我们的办公场所、基本建设和购置技术装备 等费用基本就依赖于当地镇街政府的支持，经费不足、人员配备不 够等问题都影响了乡镇检察室日常工作的开展，不利于乡镇检察室 的发展扩大。 （二）明确乡镇检察室建设的原则 目前乡镇检察室建设还不可能做到像派出所一样全线铺开，其 应遵循以下原则： 1、有重点的设立原则。由于各个乡镇情况各异，人口数量、素 质、地理环境、工商交通、政治经济发展不平衡，设立检察院派出 机构必须坚持因其所需，因地制宜、实事求是有重点地设立。 2、慎重稳妥的原则。乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强， 涉及到单位、人、财、物，因此，要统筹兼顾，慎重稳妥，做到成 熟一个，设立一个，搞好一个。 3、目标管理高效原则。乡镇检察室的工作效果效率，直接关系 到乡镇的利益，关系到检察机关的声誉。因此，要加强对派出机构 工作实行目标管理，明确责任，引入竞争机制，为乡镇的社会政治 稳定和经济发展做出成绩。 （三）乡镇检察室的职能定位 检察事业的基础在基层、难点也在基层，发展希望也在基层， 加强检察室建设是强化法制监督职能的大势所趋，乡镇检察室的建 设要结合农村社会法制现状，依法履行好以下几方面的职责： 一是收集、发现农村职务犯罪线索。乡镇检察室要及时发现农 村基层组织人员职务犯罪案件线索，特别是在新农村建设中涉及土 地征用、批租、征地补偿、政府专项资金拨付等管理环节出现的职 务犯罪案件线索，以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失 职渎职给群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案 件，并积极配合反贪和反渎部门进行查处。 二是促进民事行政检察监督工作。乡镇检察室要加强民事行政 检察职能宣传，引导农民对民事行政诉讼环节中损害农民合法权益 的案件，依法运用检察监督的手段来维护合法权益，减少涉法信访。 三是协助解决农民信访。乡镇检察室要从维护农村社会和谐稳 定的角度，大力协助处理农民信访问题，对属于自身管辖的，要耐 心做好解释疏通处理工作，对属于公安、法院等部门行使管辖权的， 可通过跟踪催办、协助监督等形式解决好信访问题。 四是加强对公安机关和人民法院派出机构执法活动的法律监督。 乡镇检察室要对工作中发现的公安派出所、人民法庭执法不公正、 不规范问题及时处理和纠正。 五是监督并配合社区矫正工作。在农村基层，社区矫正工作由 乡镇司法所负责，而对这项工作的监督是基层检察院的薄弱环节， 检察机关要参与到各乡镇的社区矫正工作，深入社区矫正组织，通 过督促对矫正对象的登记分类，教育管理、考核奖惩等制度的落实， 维护矫正对象的合法权益。 六是对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教。随着宽严相济 刑事政策的提出，检察院作不起诉处理的轻微刑事案件量有所上升。 乡镇检察室要掌握本辖区内被不起诉人员的基本情况，随时了解他 们的思想和工作生活状态，有针对性地进行帮教，使他们彻底远离 犯罪。 七是参与社会治安综合治理，开展犯罪预防。乡镇检察室要拓 展职能，提高服务大局的意识，针对可能滋生犯罪的新经济领域， 协助有关政府部门提高对法律政策的把握能力，规范干部的行政行 为，协助基层组织从制度上遏制腐败，完善先进的农村管理经济模 式。 （四）乡镇检察室的组织体制结构