yls国际化视野下的江苏社会养老保障制度改革走势分析

国际化视野下的江苏社会养老保障制度改革走势分析 杨 来 胜 (南京人口管理干部学院公共管理学系, 江苏 南京 210042) 摘 要全面建设和谐新江苏，如何解决经济快速增长与人口快速老 龄化条件下的养老问题？发达国 家推进责任主体多元化、运作市场 化、服 务社会化的经验可作比较借 鉴。江苏坚持以深化社会养老保障制 度改革为突破口着力保障机制创新，充分利用现有的人文、 经济、生态和环境优势，坚持“ 物质保障”和“精 神赡养” 并 举，促进居家养老与多种养老方式完美结合，率先在全国创出具有江苏特色的城乡老年社会保 障体系。 关键词 发达国家；人口快速老龄化；城乡一体化；幸福老年保障体系；江 苏特色 中国分类号 文献标识码 文章编号 “老有所养”是人类社会共同追求的目标之一，国内外皆不例外。江苏作为经济发达 的省份，国民生产总值占全国的 10%；也是人口快速老龄化的地区之一，目前全省 65 岁及 以上老年人口约为 817.08 万人，占总人口比例为 11.38%，位居全国第三；特别是农村老年 人约占全省老年人口的 70%；80 岁以上高龄老人占老年人口 14%且以年均 3.8%的速度继续 增 长；2008 年末，全省老年人口赡养系数已达 15.2%。 【1】 严重的人口老龄化是江苏经济快速 发展、人民生活水平不断提高的重要标志，也是落实计划生育政策、改善医疗条件的必然 结果。但必须看到，人口老龄化加速发展，必将给社会保障构成挑战，也给江苏财政支出 和社会经济发展带来羁绊和压力。笔者拟从国际化视野下江苏养老保障面临的问题、现行 做法、发展对策等方面作一探析，以扩大江苏社会养老保障创新成果的社会效应。 一、发达国家积极推进社会养老保障制度改革与发展的经验启示 继 20 世纪 70 年代初中东石油危机引发经济不景气，必然影响到社会保障制度供给。 特别是进入 90 年代以来，经济增长减速等一系列问题接踵而来。从西方国家开始，以应对 人口老龄化风险为目标、以压缩基金开支为目的、以创新养老保障公共服务为主要内容的 制度改革，为确保社会稳定开辟成功的范例。 （一）从养老保障体制改革看，责任主体多元化有利于增强制度供给的可持续性 纵观发达国家养老体制改革的途径有三：1）多数实行带有俾斯麦式的国家正在想方设- - 2 收稿日期2011-07-30 作者简介杨来胜，男，南京人口管理干部学院 教授 法增收节支。德国正在提高保险费额，同时提高退休年龄或实行弹性退休制。美国早 在克林顿政府 1994 年的改革方案中就消减养老金，降低了国家对养老保险基金补贴的比例， 并拟用资本补偿办法来解决养老保险金缺口。日本厚生省出台养老金制度改革方案主 要举措有三：一是增加财政对国民养老金的投入。先将财政承担的国民养老金比例由现行 的 1/3 提高到 2/3，将来逐步实现财政全额承担。财政用于国民养老金的支出又通过提高消 费税或其他税种来增补。二是控制养老金的支付额。将养老金开始支付的年龄统一定为 65 岁，仍在工作的 65 岁到 70 岁老人，其收入如果超过平均工资，不仅不支付养老金，还要 继续缴纳保险费。三是开拓“积累式”新型养老金业务，将于“后代人抚养前代人”的 “义务式”厚生养老金改为以“自我努力”和“自我负责”为前提的“积累式” 。2）实行 国民保险制度的国家重视养老保障目标的多元化。由单一消除贫困、保障老年人基本生活 需要向促进储蓄和经济增长多重目标转化，从基本养老保险转向企业（团体）补充养老保 险、强制储蓄保险、个人年金保险等多个层次养老保险机制，更多地倾向于国家、企业和 个人共同承担经济责任。3）原实 行计划经济的东欧诸国借鉴欧盟国家先进养老保险模式。 从国家养老保险向个人养老积金的过渡，改变过去国家包揽一切的做法，尝试建立起以国 家承担、社会保险、居民互助三个支柱相互补充的多资金来源混合养老保险制度，通过国 家预算拨款提供的退休金大体上可满足退休人员的基本生活需要。 【2】 （二）从养老保障制度改革看，运作市场化有利于提高抵御人口老龄化风险能力 从上世纪 80 年代开始，流行于欧美的市场化养老机制，鼓励老年人参与投资、参加私 人养老基金等多种形式，改变仅靠退休金生活难以为继的状况。美国以“反向住房抵押贷 款”实施“以房养老” ，其 90%是由联邦政府进行担保的贷款。在 60 岁以前购房还清房贷， 取得该住宅的全部产权。到退休时把自有产权的房子抵押给银行、保险公司等金融机构， 在综合评估借款人年龄、生命期望值、房产现有价值以及预计房主去世时房产的价值等因 素后，每月给房主一笔固定的养老金，房主继续获得居住权。当房主去世后，其房产出售， 所得用来偿还贷款本息，其升值部分亦归抵押权人所有。 【3】 英国从 1986 年开始尝试把以前 国家承担的部分养老责任向社会的私人部门转移，养老金福利和养老支出占 GDP 比例与此 前状况呈相反的趋势。90 年代以来，该国除继续坚持降低国家在养老金的投入比例外，扩 大养老金计划覆盖面，逐步加强对私人部门养老金计划的规范和监督，改变老年人贫困状 况。 【4】 智利等南美国家将养老基金交付给相互竞争的私营部门管理，同时逐渐放松基金的 3 投资领域限制，提高了养老基金的投资收益，增强抗风险能力。 （三）从养老保障供给改革看，服务社会化有利于满足老年人晚年生活多种需求 为切实提高养老保障水平和质量，创新多种养老方式，改进给付办法，并辅之必要的 管理措施，已经成为发达国家的新选题。主要表现为：1）进一步建立健全养老保障法律法 规。目前世界上有 140 多个国家的法律中有涉及老年人合法权益的条款、或有专门老人法。 甚至对子女是否孝敬与赡养父母在法律和税收上做到赏罚分明。2）对领取养老金征税和从 严规定领取养老金的有关年限。调整养老保障金计发办法，维持和限制政府强制型养老保 障的给付水平。 法国将可以享受养老金的缴费年限从 37.5 年提高到 40 年，才能拿到足额 养老金。同时将计发基数从过去按收入最高的 10 年改为按退休前 25 年的平均收入计算， 降低了支付水平。有些国家增加了缴费年限要求，提高了退休年龄，降低政府的养老金支 出，缓解政府财政压力。据世界银行的统计，1992 年至 1996 年期间，有 21 个国家提高了 职工的最低退休年龄。 【5】 3）个人缴费多寡与养老金收入挂钩。基金筹集中增加“个人帐 户式”积累，政府仅为养老保险提供法律上的保证，给予投保人税收上的优惠,但对保险基 金减少补贴或不补贴，遵循商业化的操作原则，基金运营走向自我平衡，最大可能地保值 增值。4 ）试行“老年人家庭寄养计划” 。新西兰针对独居生活不能解决老年人心理安慰和 生活方便的弊端，动员居民家庭抚养老人，使老人进入新的家庭安度晚年。5）在社区建立 支持居家养老的社会化服务体系。以雇佣钟点工、长白班和昼夜工等形式使养老服务向家 庭延伸，提供非营利的公共服务，减缓子女照顾生活压力；送老年人到集体供养的经营性 养老院生活，提供老年人的生活服务，对付不起费用的可以申请政府救济。6）积极推行 “生态养老” 、 “园林养老”和“绿色养老” 。提倡绿色食品或称为生态食品，老年人当属之 列。2005 年一些国家的有机食品在整个食品销售的份额中占到 510 。而在瑞士，丹 麦，瑞典，英国等欧洲主要的有机食品消费市场每年消费量增加率超过 l0，有机食品和 饮料的销售额达到了 25 亿30 亿英镑。 二、江苏应对人口老龄化的社会养老保障体系特色形成机理分析 按照“政府主导、社会主体、全民参与”的原则，立足“为政府解难、为社会分忧、 为子女尽孝”的现实需要，深入推进制度改革，初步创建了具有江苏特色的养老服务体系。 （一）以人为本的理念为先导，形成富有创意的多元化养老保障服务体系 为充分体现当今社会经济为什么要发展、为谁而发展。江苏各地积极推进社会养老保 障从单一的城镇职工养老保险向农村延伸、从制度供给向充分利用本土优势保障转变，从 4 政府投入向社会多方参与开发提供，逐步走出了一条实实在在的养老保障新路子。如苏州 市沧浪区的“虚拟养老” ，借助信息化运营手段和产业化发展思路的引导，为社区老人提供 6 大类 53 项服务， 颇有现代化养老气息， 被老人们亲切地称为 “没有围墙的养老院；南京 市将农村各类企业及其从业人员纳入城镇企业职工养老保险，将从事农业生产（包括种植、 养殖业等）为主的农村劳动力纳入农村基本养老保险；并积极探索建立城镇“以房养老” 和 “时间银行” 养老模式，后者的实质是对个人做出的公益性服务和奉献的一种超越时 空的时间记录，当他们进入老年也可享受到相同甚至更多时间的社会服务，开创了全国现 代化养老的先河 。金坛市在深化社会保障改革中未雨绸缪，梳理制度分割鸿沟，建立城 乡流转通道，将农民纳入城乡居民社会养老、医疗、失业、生育四项保障制度，建立覆盖 城乡居民社会保障公共服务管理体系，力将农民工、被征地农民、纯农民和社会弱势群体 带向一个安全的地带。溧水县在洪蓝镇傅家边的荒山野岭上开辟现代农业科技园区，引领 农民学习科技解开致富难题，信息互动争当新型农民，充分利用本土优势实现自我保障， 因地制宜享受“生态养老”的无穷乐趣，获得了“全国农业科普示范基地” 、 “江苏省模范 果园”等十多种殊荣，吸引了年 达 数 十 万 人 次 前 来 体 验 绿 色 健 康 生 活 的 感 受 。 （二）以“社会事业社会办”为原则，形成市场化运作的机构养老服务模式 养老保障是一项浩繁的系统工程，涉及人、财、物投入，过去计划经济体制下由国家 包揽一切的做法已经一去不复返。江苏针对当今市场经济下的养老保障需求，将养老保障 这一“社会事业社会办”纳入市场化运作机制，坚持“谁投资谁受益”原则，大力推进投 资主体、投资方式多元化，引导和扶持社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等方式 兴办养老机构，外资项目也抢滩进入。并根据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求， 开设不同层次的服务和收费标准，让不同经济状况的老年人都根据自身情况选择各自的养 老服务。目前全省拥有民办养老机构占总养老机构的 16.2%，床位占 17.8%。改建、扩建农 村敬老院床位 6 万多张， 66 个县（市、区）建有县级示范性养老机构，有的进行了 ISO 国际质量认证。 【6】 南京、苏州、泰州、宿迁等地专门出台了养老机构床位建设补贴办法， 使得民办养老机构保有活力。江阴市“夕阳红”老年康乐中心是我省第一个外商投资兴办 的养老机构，集居住、疗养、康复、保健、学习、娱乐、休闲等综合养老服务于一体。无 锡市博爱康复颐养院是我国爱心护理工程示范点，他们创造的“老年婴儿式护理” ，深得目 标人群的青睐和社会好评。 （三）以“精神关爱示范活动”为载体，形成“敬老、爱老、助老”社会氛围 积极开展丰富多采的精神关爱示范创建活动，让老年人的晚年更幸福，让江苏的明天 5 更美好。素有“长寿之乡”称誉的南通市，早在 2003 年全市就有 100 周岁以上的老人 449 人，其中如皋市人数最多，每百万人中有 83 人，超过联合国每百万人中有 75 个百岁以上 老人可界定为长寿之乡的标准 8 个百万分点。为此，多年来南通市各级党政领导和机关团 体主动应对人口老龄化和高龄化挑战，全力打造“夕阳红”系列福利保障工程，随着人口 老龄化加深持续做强做大。全社会加大对高龄老人物质与精神关爱投入，定期不定期组织 机关工作人员深入到乡镇、行政村和老年人家庭开展“助老解困”现场办公，发现问题限 期解决；利用传统节日开展声势浩大的“千人牵手温暖大行动” ，为老人分忧解难；推进 “八个一”惠老工程，即对百岁以上老年人每年一次长寿金补贴，每日一瓶牛奶、每年一 次免费体检和义诊、一次领导登门慰问、一次政府祝寿、一台彩电馈赠、尊老爱幼模范家 庭一次褒奖、一系列的老人优待和服务；开辟长寿产业，举办长寿文化节；在医院、商场、 长途汽车站、生活服务中心以及各种公共游乐场所设置“老年人优先”或“老年人免费入 内”的标志，引起了广泛的社会反响。常州市积极探索新形势下离退休人员社会化管理服 务新思路，社会化管理率达 96，比“十五”期末增长 45.5%。以“珍爱生命，拥抱健康” 为主题，成功举办了专场企业退休人员健康讲座，提供免费体检、组织“庆祝建国 60 周年 企业退休人员参观常州发展一日游” ，让老同志分享经济社会发展成果的喜悦。 三、江苏人口快速老龄化进程中社会养老保障制度建设面临挑战 江苏在人口老龄化加速进程中，伴随的社会风险增多，正在由老年个体向人口群体扩 散，由家庭向社会层面传导，由养老问题向经济社会发展全局渗透。无疑对目标人群社会 保障构成更为严峻的挑战，也赋予更新更高的目标任务。 （一）快速人口老龄化与加速经济发展矛盾凸显，养老保障制度供给后劲乏力 江苏早在 1986 年就进入人口老龄化社会，比全国超前 13 年。据专家测算，江苏人口 老龄化从 2008-2020 年进入加速阶段，年均递增 52.6 万老年人口，年均增长 3.26%，到 2020 年，老年人口将有 1648 万，老龄化水平达 21%；从 2021-2030 年为重度阶段，年均递 增 58.6 万人，预计到 2030 年老年人口总数超过 2200 万人，老龄化水平达 30%；2031-2040 年为持续重度老龄化阶段，届时老年人口将达到峰值 2500 万，一段时间内老龄化水平将稳 定在 35%的高平台上。 【7】 这必将提出新的社会需求与社会保障需求，反映在两个方面：有 利于拉动经济发展的社会需求是，老年群体消费扩大，生活质量的持续改善，所需商品和 服务种类、质量以及可接受的价格有别于其他人群，促进消费市场发展和第三产业结构优 化升级。随着养老服务需求增多，兴建各种养老设施和场所，开辟老年服务产业，成为新 一轮创业就业的重要渠道。社会经济发展了，又为养老保障提供坚实的物质基础；给社会 6 保障制度供给构成的主要压力是，迅速扩大的老年群体，促使社会负担加重，尤其是适时、 适度水平的养老、医疗保险运行机制未必很快建立起来。过多的社会保障开支，直接影响 加速经济发展投入，制约社会经济发展，势必弱化社会养老保障支撑。 （二）老年人口净增量大与可持续发展矛盾凸显，养老保障基金扩面征缴难度大 江苏从 1986 年的 629 万老年人到 2010 年的 1260 万，24 年净增 631 万人，占户籍人口 的 17%以上，高于全国水平近 5 个百分点，计划生育工作典型地区太仓市，2006 年老年人 口比重就已接近 22%。据专家预测，到 2020 年左右，江苏 1564 岁劳动适龄人口的总抚 养系数超过 60%，将从“人口红利期”转入“人口负债期” 。由此导致两个问题：一是庞大 的老年群体使得本来难以应对的养老金上涨压力更大，尽管苏南地区基金备付能力达到 30 个月左右，但相对于持续的养老保障需求膨胀仍显得很脆弱，难免在不远的将来出现入不 敷出状况；二是劳动力供给由富足转为稀缺，特别是高技能劳动力年龄结构由年轻转入老 化，将会出现高端岗位供小于求，低端岗位供大于求，这与当今走进低碳经济、发展高新 技术产业是极不相称的。企业劳动力成本升高，招工难与摩擦性失业同时显现， “有人无岗” 和“有岗无人”的现象制约劳动生产率提高，企业无法承担自我负担畸重畸轻的养老保险 费，基金扩面征缴越到头来越艰难。 （三）老年人口高龄化与社会化养老供给矛盾凸显，养老保障家庭服务责任重 江苏人口预期平均寿命已从 1949 年的 39 岁提高到目前的 74 岁。80 周岁以上的龄老人 达 169.7 万，占全省老年人口总数的 14%，且以年均 3.8%以上的速度递增。人口老龄化使 家庭小型化、赡养负担增加重。据统计，全省家庭规模从 1990 年的 3.4 人减少到 2006 年的 2.67 人， 16 年减少了 0.73 人。 【8】 越来越少的年轻人需要赡养越来越多的老年人。这里需要 审慎对待的主要问题有二：一方面未来一对夫妇抚养 1-2 名子女和赡养四位老人的情况非 常普遍，无论从经济负担还是在精力上都显得力不从心；另一方面老年人口高龄化趋势明 显，精神慰藉和生活照料情况特殊，更多地依靠家庭提供，这与家庭养老向社会化养老发 展相悖，成为非常值得探索的新题。 （四） “空巢”留守老人增多与人口城镇化矛盾凸显，养老保障子女承担新题多 江苏家庭户平均人数均为 2.67 人；现有家庭只有一个孩子的妇女占已婚育龄妇女总数 的 74%，独生子女总数为 1200 多万人，累计独生子女率 82%左右； 【9】 “421”家庭结构和 “空巢”老人家庭的日趋增多，城乡社区空巢老人分别占 43%、38%以上，其中 80 岁以上 高龄老人“空巢”率达 20%。农村劳动力向城市转移已是不可逆转的态势。许多留守老年 人感到孤独、寂寞，相对于物质条件，更多的是缺乏精神赡养和情感慰藉，还有些老人的 7 生活处于物质匮乏和精神贫困的双重困扰之中，在感情和心理上失去了支撑和依靠，陷入 无趣、无欲和无助。倘若子女将其带入城市一起生活，则可能产生更为棘手的问题。当今 年轻人生活节奏快、工作压力大，思想观念、生活状态与父辈截然不同，与老人沟通交流 少；又迫于城市昂贵的房价，在短期内解决住房拥挤问题，其难度实在是大。 四、江苏社会养老保障体系特色创新必须以“幸福老年”为目标 从现在起未来 30 年，江苏人口老龄化还将表现为“绝对数量大、地区差异大；高速、 高龄、高抚养比”的发展态势，创新养老保障体系特色品牌、提升养老服务特色品位势在 必行。 （一）以国民幸福指数（GNH）为标志，统筹城乡一体化的幸福老年保障体系 发达国家的实践表明，一个国家或地区发展，必须以政府善治、经济发展、文化建设、 环境保护为宗旨，不再是单一的经济总量指标，因为 GDP 不能全面反映当前和未来的净福 利变化，不直接体现公民关于幸福的终极诉求。人的最终追求是生活的幸福，而不仅仅是 物质的丰裕；幸福社会的价值取向不是财富的最大化，而是幸福的最大化。建设“幸福老 年”也不例外，必须最大限度的使得每个老年人都真正感到生活很幸福为标志。从公共服 务均等化的角度，最关键的是以适应社会变迁与社会结构转型过程中老年人群基本需求为 出发点，扫除一切无形的障碍，破解政府责任缺位难题，建立扶持城乡养老保障的公共财 政框架，扩大财政的公共性；提供无差别、一视同仁的养老保险、医疗保障、社会福利、 社会救济，满足大多数老年人的日常生活需要和特殊需求；以促进社会公平和公正、救助 老年弱势群体和促进社会福利的帕罗托优化三项目的为依据，并以国民幸福指数（GNH） 作为老年社会保障实施效果的检验尺度，考察各项养老保障公共服务质量的达标程度，实 行动态管理。 （二）以“六个同时老有所得”确认为重点，形成全方位投入的幸福老年保障机制 当今生活质量和幸福感已经成为人们最亲切的生活标准概念。事实上，社会总体幸福 是公平、公正地分配与共享资源的过程，衡量“幸福老年”的成就与不足，主要看老年群 体是否真正同时享有“老有所养、老有所医、老有所依、老有所居、老有所为、老有所乐” ， 这需要特定的社会基础和条件，具备与之需求相适应的老年保障机制，才能使老年人在多 元共生状态中达到理想幸福的境地。这就要求做到：1）构建涵盖老年物质和精神需求的老 年服务体系，优化医疗康复护理、日常生活照料、老年产品、老年旅游、心理陪护等系列 服务机制，探索“义工制度”和“时间银行”这一公益服务模式纳入养老服务。2）以政府 投资为主体、社会参与为补充的社区综合性老年服务中心，提供适合老年生活特点、喜闻 8 乐见、各得其所的文化娱乐设施和服务。3）以老年服务 120 社会联动为基础搭建便捷社区 信息平台、咨询热线平台、老年网站平台。每个社区配备 1-2 名热心老年服务的社工人 员，负责协调有关事宜。建立健全老年服务工作制度 。明确服务流程、应接时限、反馈 回访、质量的监控、第一时间、现场办公、特事特办等实施办法，服务指令 24 小时畅通， 确保“有求必应、有应必处”和“全天候”专项服务。 （三）以“过得自如自在”为基准，科学创设多形式养老的幸福老年保障条件 创设良好的养老条件必须是以制度保障，行之有效的制度保障是建立在目标人群满意度 基础上，为提高目标人群满意度应该进行全方位、前瞻性的科学设置。为此，笔者提出如 下建议：1）面对日趋严重的人口老龄化形势，准确把握公共政策导向是切实解决养老问题 的关键。当今处于计划生育的十字路口， “放松”则会使基数庞大的人口绝对增长量更大， 很可能出现“人口陷阱” ，直接影响到社会经济的可持续发展。而继续“严控”将会对导致 人口结构更加不合理，对养老保障带来更为棘手的难题。从国外的经验看，日本作为世界 上人口老龄化最严重的国家，他们主要通过加大政府财政投入解决老有所养问题；从国内 的情况看，广东是经济活跃的省份，他们没有急于调整生育政策，而是尽可能加大政府财 政对老年社会保障的投入，这一做法值得赞赏和借鉴。江苏为解决养老问题未雨绸缪，试 行双方都是独生子女结婚的可生育二胎。事实上，南京市共有育龄妇女 160 万，每年符合 生育二胎条件的有 1 万多家庭，但真正提交生育申请的只有 400-500 户。我认为微调计划 生育政策需慎之又慎，解决养老问题不是单一取决于生育子女的数量多少，而是要加大财 政投入和加快保障机制转变，提高集体供养的水平和效能才是上策。2）保险养老重在完善 体系、规范制度运作、建立以家庭为单元的代缴或保费补贴制度。今后应将农民工、被征 地农民、纯农民、自由职业者、 “差额拨款”或“自收自支”的机关事业单位职工和社会弱 势群体统一成完整的城乡居民社会养老保险体系，最大限度地促进公平与效率的统一。3） 在苏南地区可试行重归家庭养老，政府扶持和动员居民家庭接收五保供养老人，使老人进 入新的家庭安度晚年。4）建议江苏出台指导性文件未来老人按需延聘政策 ，打破身份、 职级界限，按技能、看实绩、论作用确定老年延聘资格，鼓励老人“第二次就业与创业” 。 5）推进绿色致富与绿色养老有机结合，打造本土特色的产业链，完善以工代赈导向机制， 让更多的人实现“有经济收入就是最好的养老保障” ，最具有可持续性的养老保障模式。 参考文献 1江苏省联合课题组 积极应对 我省人口老龄化发展趋势加强老龄工作、服务产业、精神关爱的研究 报告 2009-12-26 9 2孙光德,董克用主编 社会保障概论M.中国人民大学出版社,2008（12）. 3曲范祥 美国社会养老保障制度对我们的启示J.湖北社会科学,2004,（4）. 4蒋慧琼 英国社会照顾服务改革对我国养老服务模式的借鉴J.中共长春市委党校学报,2006（4）. 5郭金龙 张许颖 国际养老保障体系发展及对我国的启示J.国际视野,2008,（17）. 67 8江苏省联 合课题组 积极应对我省人口老龄化发展趋势加强老龄工作、服 务产业、精神关爱 的研究报告 2009-12-26 9孙丽燕 改革开放 30 周年与江苏人口与发展高层论坛暨长三角人口发展研讨会论文汇编M.江苏 省计生委. 江苏社科院等. 2009.（12）. Analysis on Innovation Trend of Social Old-age Security System in Jiangsu from internat