to多边试liw论中国fliwta战略与w

试论中国 FTA 战略与 WTO 多边贸易机制之竞合 【摘要】近年来，随着世界经济一体化的加快，区域间自由贸易协定快速增长。为了营造更 为公平和自由的国际贸易环境，中国在积极参与多边自由贸易谈判的同时，也越发重视双边自由 贸易协定的作用。目前，我国与周边国家和地区经济合作正全面展开，发展迅速。FTA 在促进贸 易和经济往来方面发挥了重要作用，但也引发了贸易创造和贸易转移效应。事实上，FTA 等区域 安排同多边贸易体制的构建间存在在微妙的竞合关系。以此为前提，我国只有采用全球范围、区 域范围和次区域范围内经济合作同时并举、齐头并进的模式，应变外在压力，实现经济增长方式 转变，更充分的参与多边规则的制定和主动、合法、有效的利用区域安排规则，以实现经贸利益。 【关键词】区域贸易合作;多边贸易体制;竞合;中国;FTA 战略 【写作年份】2009 年 【正文】 1、导论：中国 FTA 发展现状 1.1 WTO 成员国 FTA 区域贸易合作发展概述 区域经济一体化最基本的含义是一种分工，既是一种状态，又是一种过程，其中包含产品和 要素的流动，以及对产品和要素采取歧视性和非歧视性的做法1。区域贸易安排有多种形式，从 贸易安排水平划分，一般有优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济联盟。自由 贸易区由于其灵活性和针对性，日益成为区域贸易安排的主要类型。近年来，随着世界经济一体 化的加快，区域间自由贸易协定快速增长。目前，WTO 成员方除蒙古外都参与到各种区域贸易安 排之中。而据 WTO 秘书处统计，截至 2007 年，全球已通知并生效的 RTA 中，有近 85%是自由贸易 2 区，关税同盟和局部自由贸易区各约占 8%。而处于谈判中的 RTA 和建立 RTA 的提议中，自由贸易 区的比例还要高。 总体而言，各国的区域贸易合作发展形势具有如下特征： 其一，发达国家和发展中国家成员达成优惠安排的互惠性增强，南南合作的区域贸易安排多 有增加，南北化合作趋势推陈出新。不同的社会制度、经济发展水平成员组建贸易合作协定常规 化，如欧盟和东欧国家的欧洲协定，加拿大与智利、美国与约旦自由贸易区等2;某些区域处于 两国或地区交界处，某些资源方面具有突出优势，且互补性强，适于共同开发，实现投资少、周 期短、风险小、收益大的结果，对整个区域经济合作和联合起到示范带头作用3。 其二，区域贸易安排内容更加复杂化，成员国间经济一体化程度逐步深化。虽然货物贸易领 域仍是自由化合作的核心，但协定内容愈发广泛，除了扩展到服务贸易领域，也正在向投资规则、 知识产权、环境政策和劳工条款等与贸易直接或间接相关的领域迈进，贸易管理框架大多超出多 边谈判达成的贸易规范。 同时，区域贸易安排呈现出扩展和联合的发展态势。一方面，现有区域贸易集团吸纳更多的 “邻居”进入集团，如东盟和东亚各国的区域贸易合作;另一方面，区域贸易集团联合其他区域贸 易集团形成大型区域贸易集团，吸引周边国家跟进，世界正逐渐被区域经贸集团连成错综复杂、 多层次的经济网络。 1.2 中国 FTA 战略的实施与现状 从全球角度，欧洲-地中海地区虽依旧是 FTA 协定经营的密集地区，但有关 FTA 的谈判活动的 中心正在发生新的变化，日本、韩国、澳大利亚、中国香港、新加坡等先前热衷于以最惠国待遇 为多边贸易基石的国家和地区，也开始积极寻求 FTA 建设。亚太地区正在成为新的增长点4。近 年来，为了营造更为公平和自由的国际贸易环境，中国在积极参与多边自由贸易谈判的同时，也 3 越发重视双边自由贸易协定的作用。中国参加区域性贸易组织和协定起步较晚，按照“大国是关 键、周边是首要、发展中国家是基础”的区域合作战略5，我国与周边国家和地区经济合作正全 面展开，发展迅速。 我国于 1991 年加入亚太经合组织，一直积极支持并全面参与 APEC 在贸易投资自由化、便利 化和经济技术合作工作;1996 年重视和支持亚欧会议进程，并于 2000 年全面参与亚欧贸易便利 行动计划和亚欧投资促进行动计划的实施和执行;2001 年正式成为曼谷协定成员，首次加 入实质性区域贸易协定;同年，与东盟正式签署加强全面经济合作框架协议，2004 年开始实 施“早期收获计划”，2005 年 7 月开始实施中国与东盟全面经济合作框架协议货物贸易协定， 2007 年 1 月签订中国-东盟自由贸易区服务贸易协议。 2003 年 6 月和 10 月分别同香港、澳门特别行政区签署并实施内地与港澳更紧密经贸关系 安排;2003 年与巴基斯坦签署中巴优惠贸易安排;2005 年 11 月与智利签署货物贸易协定 ，2006 年 11 月签署自由贸易区协定。从 2006 年 9 月我国开始实施亚太贸易协定，已向其他 成员国的 1717 项 8 位税目产品提供优惠关税，平均减让幅度 27%6。 目前中国正在与澳大利亚、新西兰、冰岛、海湾合作委员会、南部非洲关税同盟、秘鲁、挪 威、印度等开展自贸区可行性联合研究或正式谈判7。 2、WTO 多边贸易框架下的 FTA 制度安排 FTA 的蓬勃发展基于一定的经济和政治等政策目标。经济学方面，从消费角度而言，自由贸 易区有助于促进区域内竞争;从生产角度而言，规模经济能够提高货物和服务的生产效率;在全球 范围内，区域市场的扩大能够增加内部和外部市场的整体需求，是推进多边贸易自由化存在诸多 4 困难的情况下的次优选择。而从政治角度来看，各国唯恐别的成员建立的大市场排斥己身利益， 使自身处于不利地位，也须及时建立保障性的贸易机制8。 实践中，FTA 在促进贸易和经济往来方面发挥了重要作用，但也同时引发了贸易创造和贸易 转移效应，可能对非成员国家不利。在全球多边贸易体制的构建中，亦存在 FTA 究竟是垫脚石还 是绊脚石之争9。由此可以看出，FTA 和 WTO 多边贸易体制关系的一个重要问题，是多边贸易体 制如何对 FTA 等区域贸易安排进行规范，以确保实现增进贸易自由和社会福利的初衷。在多边贸 易体制中，WTO 成员之间的区域贸易安排具有合法地位，但必须满足 WTO 的有关规定。 2.1 WTO 有关区域经济合作的制度安排 在 WTO 法律中，规范区域贸易安排的规定主要是 GATT1994 第 24 条及关于解释 1994 年 GATT 第 24 条的谅解(以下简称谅解)，1979 年东京回合的“授权条款”和乌拉圭回合达成 的服务贸易总协定(以下简称 GATS)。这些规定的目的在于保证区域贸易安排能够有利于区域 组织内的贸易，同时又不会提高对外部成员的贸易壁垒。 (一)GATT 第 24 条及其谅解 GATT1994 第 24 条的重点是关于关税同盟和自由贸易区，谅解对第 24 条规定作了进一步 明确，对自由贸易区的成立目的、贸易范围、设置区域贸易安排的通知和审查程序作出规定。根 据规定，自由贸易区成立的目的在于：发展成员间“更密切的经济一体化，以增加贸易自由”10， 而且是为增加自由贸易区的贸易自由提供便利，而非提高其他缔约方与此类领土之间进行的贸易 壁垒。在贸易范围方面，自由贸易区成员领土之间“实质上所有有关产自此类领土产品的贸易取 消关税和其他限制性贸易法规11。 关于设置区域贸易安排的通知和审查程序，“决定加入关税同盟或自由贸易区，或订立导致 形成关税同盟或自由贸易区临时协定的任何缔约方，应迅速通知缔约方全体，并向它们提供必要 5 信息”，“以便它们能够向各缔约方提出它们认为适当的报告和建议”;如果全体缔约方“认为该 协定不可能在协定参加方预期内导致关税同盟后自由贸易区的形成，或认为该期限不合理，则缔 约方全体应向协定参加方提出建议，如参加方不准备依照这些建议修改协定，则不得维持或实施 此类协定。”12同时为进一步监督区域贸易安排的运转，谅解规定由货物贸易理事会审查 工作组就审议结论向货物贸易理事会提交报告，当货物贸易理事会认为适宜时可向各成员提出适 当建议。第 11 条还要求审查工作组定期向货物贸易理事会报告。 GATT 第 24 条第 5 款就关税同盟、自由贸易区的建立设有限定条件，以避免对第三国贸易造 成不利。在自由贸易区方面，要求“自由贸易区或导致自由贸易区的临时协定，对于非自由贸易 区成员或协定参加方的各缔约方实施的关税或其他贸易法规，不得高于或严于在形成自由贸易区 前相同领土内存在的关税或贸易法规。”对于临时协议，即 GATT 缔约方为尽力关税同盟或自由贸 易区需要而采用的临时安排，要求临时协议应包括在一定合理持续时间内形成此种关税同盟或此 种自由贸易区的计划表和时间表。关于合理的时间谅解规定，只能在特殊情况下延长为 10 年。 如果临时协定的成员方认为 10 年时间依然不够，则应向货物贸易理事会充分解释一个更长时间的 必要性。 (二)GATS 第 5 条 在 GATS 第 5 条中，以经济一体化的名义规范了服务贸易领域的区域经济合作问题，适用于发 展中成员方和发达成员方。总体而言，第 5 条与 GATT1994 第 24 条的基本精神并无二致，仅对象 存在不同。由于服务贸易领域几乎无关税壁垒或数量限制等非关税壁垒措施，故而 GATS 采用的是 “经济一体化”概念而非自由贸易区或关税同盟13。 根据其规定，WTO 成员成立或加入以促进服务贸易自由化为目的的 RTA 须符合下列条件： 6 其一，服务贸易领域的区域贸易安排必须具有实质性的部门涵盖14，即所涉及的服务部门 应具有一定的数量、贸易量和提供方式(其中允许发展中国家具有一定灵活性);参加服务贸易区域 一体化的成员间实质上不实行或取消一切歧视，并通过取消现有歧视性措施和禁止新的或更多的 歧视性措施来获得发展。 其二，对于非区域贸易协定的 WTO 成员，与该协定之前的适用水平相比，“不得提高相应服 务部门或分服务部门内服务贸易壁垒的总体水平。”15 其三，应允许其他 WTO 成员的服务提供者享受区域一体化的各种待遇，若“该服务提供者在 该协定的参加方领土内从事实质性商业经营。”16 其四，任何参加服务贸易区域贸易安排的 WTO 成员应及时将此等安排通知服务贸易理事会， 并定期就有关安排的实施情况向后者报告，服务贸易理事会如认为必要，可以设立专家组对报告 进行审查。 (三)“授权条款” “授权条款”是为扶持发展中国家进行区域经济一体化，使发展中国家作出更优惠待遇和互 惠的决定。其主要解决是 WTO 的发展中成员在货物贸易领域的优惠贸易安排问题。根据规定，发 展中国家在建立区域贸易安排上，不一定要满足 GATT 第 24 条的有关条款，只需要促进贸易的发 展即可。发展中国家之间、发展中国家和发达国家之间根据“授权条款”可建立任何形式的区域 贸易安排，且不须将此类安排按第 24 条规定来审批，或按第 25 条“豁免义务”程序来审批。 其中，“授权条款”第 3 条规定了发达国家缔约方能够对发展中国家缔约方实施差别和更加 优惠待遇应符合的条件：其一，促进和增加发展中国家之间的贸易，不得对其他缔约方的贸易增 加壁垒或造成不必要困难;其二，不应对基于最惠国待遇削减或取缔关税及其他贸易限制造成障碍;其 7 三，如果这种待遇是由发达国家给予发展中国家的，其制定以及在必要的时候所作的修改都应积 极地反映发展中国家的发展、金融和贸易发展17。 2.2 WTO 关于区域贸易合作规定之局限 从法律角度，区域贸易安排对区域内成员的各种不适用区域外贸易伙伴的优惠待遇背离了多 边贸易体制的最惠国待遇原则，但 WTO“认识到成员经济更紧密的一体化可对世界贸易的扩大做 出贡献。”18故而，WTO 多边贸易体制对区域贸易安排了较为宽松的规范和监督审查机制，这 在一定程度上促进了区域贸易安排的发展，然而为其规避多边贸易体制的规范提供了条件。为此， 多边贸易也作出了种种限制，但是规范本身的模糊以及执行的乏力，造成了实质上的歧视，削弱 了多边性，扭曲了贸易。 虽然 GATT1994 第 24 条及谅解为自由贸易区规定了严格的条件与规则，但是其主要规则 存在缺陷和模糊之处，导致 WTO 成员理解分歧，给实际执行带来了困难。例如，GATT1994 第 24 条及谅解都没有涉及区域贸易原产地规则问题，只有 GATT1994 第 9 条对”原产地标记“作了 原则性规定：“每一缔约方在标记要求方面给予其他缔约方领土产品的待遇不得低于任何第三国 同类产品的待遇。”目前，FTA 内部的原产地规则对成员的产品实行特别优惠，而且由于各 FTA 实施了诸多不同名目的原产地判断方法，人为造成标准混乱;在 GATS 中有关服务贸易的区域安排 原则，规定则更为宽松，没有明确界定，二代之以原则性说明。规定的模糊性最终将导致 FTA 合 作安排日趋多样、复杂化，从而增加不同区域合作间的贸易成本，阻碍了全球贸易自由化。 其次，WTO 对 FTA 区域实践的审查机制存在软弱性不足。自 WTO 对 1957 年建立欧共体的罗 马条约进行审议以降，几乎没有一次审议结论认定有关协定满足 GATT 的所有要求，然而也没有 任何一个协定被明确拒绝批准。造成此种情况的原因，主要是处于政治因素的考虑。问题的关键 8 不在于 WTO 规则对区域一体化协定是否有足够约束，而在于 WTO 成员是否采用规则19。当主要 成员的利益受到影响时，规则的变动很可能发生。例如，在对欧共体进行审查时，其最初 6 个成 员国表示，如果 GATT 认为欧共体违反了第 24 条，他们将退出 GATT。在此情况下，尽管其很有可 能满足不了该条的所有要求，但是 GATT 最终决定不对欧共体的建立进行严格的审议。 同时，WTO 对 FTA 的集团行动也缺乏相应的约束制衡机制。由于缺乏行为的有效边界制约， FTA 彼此之间的矛盾和抗争，突出表现在 FTA 等区域集团作为整体在参与制定国际贸易规则时出 于自身利益的考虑，对多边贸易谈判的决策进程造成的负面影响上。凡此种种，不一而足。这无 疑会影响到全球贸易自由化发展的统一性和同步性，影响到多边贸易体制的正常运转和完善。 2.3 FTA 与 WTO 体制间的关系界定 正如美国著名世界贸易组织问题专家 Jackson 指出：“关贸总协定第 24 条包含了该协定最为 棘手的条款之一。”20这一判断也适用于 WTO 有关区域贸易协定的其他条款，而且在一定程度 上反映了人们对 WTO 所代表的多边贸易体制与 FTA 等区域一体化形式之间竞争抑或互补关系的评 价。按照对两种因素强弱关系的对比，二者间的关系也先后存在有“纯粹补充论”、“平行发展 论”、和“竞合论”三种观点21。 建立在非歧视原则基础上的多边贸易体制是将 FTA 等区域经济形式作为最惠国待遇条款的例 外来处理的。早先人们认为，区域贸易协议是多边贸易体制的补充，是为了实现最终的全球贸易 自由化而采取的过渡性措施，但现在看来并非如此。在多边贸易体制进展缓慢，贸易纠纷不断出 现的大环境下，一些经济上、政治上关系比较密切的国家已经成立了处理自己贸易经济关系的区 域贸易组织。这些区域贸易协议的很多规则已经大大超出了多边贸易体制的范围，此表明，区域 贸易组织是多边贸易体制的过渡措施和补充的提法已经不甚科学。WTO 秘书处在 1998 年的研究表 明，区域贸易组织中非关税措施的减少带来的市场准入的增加与多边贸易体制的发展是平行的22。 依此观点，若 FTA 在贸易自由化方面领先于多边贸易体制，这事的互补因素将趋弱而竞争关系趋 9 强，则会危及多边贸易体制的权威性。其没有认识到竞争和互补关系相互动态转化的存在及积极 影响，也没有发觉“竞争不进扩大了互补的内涵，而且也是互补得以存在的前提”23。 通过 WTO 关于 FTA 的法律规定可以发现，其通过灵活、笼统和模糊的规文对 FTA 抱以宽容的 态度，意味着多边贸易体制对区域经济给予了事实上的认可。此种认可主要得益于，区域贸易安 排有利于推动多边贸易谈判，二者之间具有共同性：首先在构成主体上具有很大的重合性。总体 而言，几乎所有 WTO 成员方都是区域贸易安排的参加方，反之亦然;同时，区域经济一体化以 WTO 为模版，两者的基本原则和主要内容在实质上是相似的。由于区域经济一体化减低了成员对外关 税水平，其实践在某种程度上推动了多边贸易规则的完善，为多边贸易体制提供了有益的借鉴。 同时，区域一体化也为各成员提供了更多的场合和机会，以使彼此间加强互信以及信息的交流， 有利于多边贸易谈判的进行。而从动态的观点来看，各种 FTA 区域经济所形成的背景、运行条件 及基本目标等方面，也与多边贸易体制所具有较高的相似性、一致性和趋同性24。 在 WTO 定义的较为宽松的框架下，FTA 在内容上得以拓展，除传统的关税减让和非关税措施 的削减和协调外，还涵盖了服务贸易、知识产权、投资、政府采购、环境和劳工标准等内容，区 域范围内的经贸政策协调较之 WTO 走得更快更远，为将其中一些内容逐步纳入 WTO 和协调立场做 了前期准备25。其表明 FTA 不必然成为贸易壁垒，而可以通过开辟和进一步推动贸易自由化对 WTO 机制产生积极作用。二者之间的关系应该是动态的、整体的、有机的竞争互补关系，或称竞 合关系。区域经济合作的形成和发展与多边贸易体制的改进与加强，在发挥各自优势的情况下产 生竞争。这种竞争致使二者彼此取长补短，相互补充，从而进一步提升二者在实施贸易自由化领 域的竞争层次，丰富了互补的内涵，直至全球经济贸易一体化的实现26。 10 故而，多边贸易体制无论从法律上抑或国际舆论上，都无法遏制区域经济合作的发展，也无 法要求二者保持同步发展。竞争关系的存在本身不可怕，可怕的是缺乏竞争的平行发展，使得两 者之间无法借鉴和吸收;同样，区域经济势力的崛起不可怕，可怕的是多边贸易体制无所作为，不 思完善。 3、中国 FTA 战略与多边贸易制度间的竞合考察 3.1 我国 FTA 战略实施的高涨与多边经济合作的政策修整 早先我国对外经济合作的形式和重心比较单一，主要集中在亚太地区，且多为非均衡发展。 虽然通过加入 APEC、WTO 等多边经贸安排，在合作的内涵和经济辐射规模方面提升了层次，但由 于多边体制的谈判成本较高，总体的经济合作及开放水平依然偏低，难以适应多样化的经贸交流 及全球化的要求，甚至在某些区域市场出现边缘化风险。目前，我国采用了全球范围、区域范围 和次区域范围内经济合作同时并举、齐头并进的模式27，既是出于应变外在压力，实现经济增 长方式转变的题中之意，也希望借此对原有政策进行辩证的修整，从而更好的利用 FTA 和 WTO 等 经济安排间的竞合关系增进我国福利。 在世界 FTA 浪潮不断高涨的大环境下，我国正以较快的步伐融入到一体化的进程之中。其中， 我国 FTA 加速发展的主要诱因在于： 其一，多边贸易合作方式具有局限性。如以 APEC 为例，作为一个较为松散的组织，APEC 在 实行贸易与投资自由化上实行自愿原则，由于成员国多，缺乏一个核心和严格的制度和风险防范 机制制约。面对全球化带来的经济动荡和危机，往往反应软弱。故而，其对经济政策的明晰化和 利益协调的推动作用有限28。 其二，对区域贸易安排的贸易创造和贸易转移的双重效应认识的深化。由于区域贸易安排带 来市场规模的扩大，有利于成员国企业在更大的市场范围内配置资源，享受规模经济，调整产业 11 结构，更好地发挥比较优势，从而获得分工深化带来的效率提高，区内贸易将由此增加。同时， 由于非成员方对成员方的出口，相对于成员方处于不利地位，原本区外成员对区内成员的出口， 可能由于区域贸易安排的建立而转为区内成员的贸易。此双重效应均会使缔约方之间的贸易量大 大提高。 其三，国内资源短缺和资源安全的考虑。我国资源人均占有量仅为世界人均占有量的 5.8%， 特别是战略储备不足。据估计，二三十年内，我国面临包括石油和天然气在内的各种资源的短缺， 同时还将增加矿产资源对进口的依赖程度。20 世纪 90 年代以来，中国许多矿产资源的消费增速 接近或超过国民经济的发展速度，矿产资源的供需矛盾日益尖锐。寻求区域内合作，扩大资源、 能源的进口渠道，是中国寻找稳定可靠战略能源的有效方法29。 其四，经济全球化的收益和风险分析与判断。中国采取的是外向型的经济发展战略，为从经 济全球化中取得更多利益，同时减少贸易自由化的负面影响，采取了多元化的市场战略。坚持对 外开放的基本国策，积极发挥比较优势，参与经济全球化进程是中国实现经济持续增长目标的基 本经验之一。但中国同样面临这全球化风险，突出表现为中国的一部分产业面临着被跨国公司淘 汰、国家宏观政策及形势越来越容易受到外部因素的制约，产业结构调整进入艰难时期，出口面 临的外部条件日趋严峻，并又受到贸易保护主义威胁之虞。“十一五”期间，政府提出外贸增长 方式要实现重大转变，服务贸易实现快速发展，“走出去”战略实现重大发展，努力实现贸易大 国向贸易强国的转变;同时继续扩大对外开放，通过参与全球多边贸易自由化，加强区域经济合作， 以创造公平、宽松的国际经济合作环境30。 其五，地缘政治和外交的考虑。对于中国而言，推进区域经济一体化主要是服务于“大周边 外交”的需要。在建设社会主义现代化的过程中，我国需要一个和平稳定的发展环境。目前，中 12 国所处的亚洲仍然是一个不够稳定、纷争较多的地区。由于历史的原因，周边国家对中国崛起存 在戒心，不稳定的周边环境大大制约了中国在实施大国外交时的回旋余地。为适应国际格局的变 化，加强与周边国家的经贸合作，特别是与周边国家建立制度性的区域合作机制便成为“大周边 外交”的重要内容之一31。 3.2 现阶段中国 FTA 战略实施的缺陷 中国建立的区域经济合作一般说有两类：一类是与周边地区，另一类是与资源丰富的国家建 立区域经济合作。参与各种不同性质的区域和次区域合作组织，是我国发展经济、增强综合国力 和在国际事务中发挥更大作用的必然选择。但就目前发展而言，尚存在一些亟待解决的问题。 其一，缺乏 FTA 整体发展战略。世界上许多国家都在建立新的或完善原有区域经贸集团。总 的来说，一些较有经验的国家都会根据国内压力、优势互补、追求政治经济利益等多角度为出发 点来选择区域经济合作的对象和内容，并有一套完整的发展路线。其将成立区域经贸集团作为实 现各种利益的手段而非最终目的。相比之下，中国的区域经贸集团的签订多是基于周边外交，基 本上以单个对象的考虑进行合作，缺乏整体性和长远性32。 其二，合作形式多位松散式的、国际化层次较低。例如，APEC 是中国加入较早的一个区域经 济组织，严格意义而言，其不应归为一个区域性集团，而是自主平等参加的、制度化的、由政府 出面的经济合作协商论坛或协商组织。曼谷协定和“10+1”等合作形式中，各国经济实力和 政治方面的影响力有限。上海合作组织目前还主要在战略层次展开，还没有建立实质性的区域联 盟。其他达成并开始实施的自由贸易协定尚处于起步阶段。 其三，区域合作的实际效果有限。我国产品多以劳动密集型和资源密集型为主，从目前参加 的区域经济合作看，由于多是与发展中国家和地区建立的，虽然初期好的效果已经显现，但由于 13 产业结构相似，且合作方经济发展水平较低，总的来说收益有限，发展潜力空间较为狭隘，拓展 性亟待挖掘33。 其四，FTA 谈判存在复杂性，区域合作进程面临多种障碍。根据区域经济一体化理论，FTA 对 区域成员经济增长的促进效果与其覆盖的产品范围成正比。但是如果成员主体越多，谈判达成一 致的难度便越大。我国和东盟十国等区域集团进行后进式谈判，多还采取局部多边的策略，力争 与中观集团成员国达成一揽子框架协定，其谈判难度显然大于双边进程34。同时对中国而言， 周边地区是我国 RTA 政策的重点，一方面由于其在中国对外经济关系中的地位日益上升，另一方 面也与中国实行“周边外交战略”密切相关。而东亚地区地域广阔、国家众多，各国存在有政治、 经济、历史、民族等多方面矛盾，且多受到欧美经济政治因素的干扰，区域合作的协调难度大35。 3.3 多哈困境下中国 FTA 政策选择及走向 近年来，我国的外部贸易环境严峻，所遭遇的非关税壁垒日益增加。尤其是次贷危机爆发以 来，贸易保护主义和隐性贸易保护主义抬头。此前我国贸易环境的改善多有依靠 WTO 多边贸易政 策的谈判的协商调整，然而 WTO 关于 FTA 规则并未出现实质性改进。正如上文所言，乌拉圭回合 以降，虽出现了谅解和 GATS 第 5 条，与 GATT1994 第 24 条和 1979 年达成的关于发展中成 员差别、优惠待遇、互惠和充分参与的协定共同构成了 WTO 关于 RTA 的主要法律渊源。然而， 条款的模糊性问题仍未解决。1996 年 WTO 设立了区域贸易协定委员会 CRTA 专职负责对 GATT1994 第 24 条和 GATS 第 5 条通报的 RTA 的审议。由于 CRTA 难以就所审议的 RTA 与 WTO 的规则一致性达 成一致，因而无法提交审议报告，使得审议形同虚设。 14 在多哈回合谈判启动后，对 FTA 规则、程序的改进与澄清成为规则谈判的一个组成部分36。 多哈回合的成败，对于多边贸易体制的发展至关重要。其顺利进行乃至取得预期的成果，是实现 WTO 加强和发展多边贸易体制目标的关键37。但是，谈判授权的期望值并不明确，对 FTA 条款 改进和澄清到什么程度只能在谈判过程中摸索，最终将由成员协商一致确定。估计最有可能的结 果是在透明度方面有所突破，而有关体制性问题的改进结果并不乐观38。近年来多哈回合屡屡 受挫，僵持不前，也给诸多议题结论的有效达成蒙上阴影。 因此，我国的对外经贸的主要任务已不再单纯停留在提升出口竞争力，拓展国际市场上，而 是从经济潜能和政治影响两个层次出发，维护良好可持续的经贸发展环境，通过区域经济安排和 多边贸易规则的协商、制定，让更多的贸易伙伴享受到中国经济成长带来的积极成果，为自身的 发展创造更大的空间。 其一，制定有效的对外开放战略，以多边贸易体制为主，区域合作为辅为原则。区域经济合 作以两种为主，多样并存，积极开展次区域经济合作。目前，我国主要贸易伙伴是美欧、日本、 中国香港、中国台湾、东盟及韩国等国家和地区，建立的 FTA 也多集中于东亚。我国应和欧洲、 中东、非洲等国家建立 FTA，避免和这些区域的经贸关系出现边缘化危险。次区域如环黄、渤海 地区、图们江地区、澜沧江-湄公河区域等地区的地缘和文化传统优势，重视深化次区域合作的内 涵和程度。 其二，区域经济合作既要强调经济合作的全面性，又要因地制宜，结合不同对象的特点有所 侧重，突出区域合作重点。如在与发达国家进行经济合作方面，应进一步利用资源、技术外溢效 应，争取发达国家直接投资和相伴随的较高层次技术转移;在对外贸易中应注重提高产品附加值和 档次，充分开拓市场。对于与发展中国家的经济合作则应着眼于如何发挥我国在资源、智力、技 术和市场方面的优势方面39。同时拓宽合作理念，扩大文化、政治交流与合作的广度、宽度、 深度，创造良好的政治、军事和文化环境。 15 其三，推进深化国内改革和开放，提高国际竞争力和综合国力。目前，我国经济体制和产业 结构还不完善，生产技术还较落后，经济发展方式尚显粗放，阻碍了经济的进一步发展和升级。 为此，须理性应对外部经济合作对国内部分原有产业的冲击，优胜劣汰，及时实现产业结构的优 化升级，增强整体经济的实力，注重发挥企业经营积极性和国际竞争主力军作用，建立现代企业 制度。根据国情和比较优势，积极利用 WTO 提供的有利规则，提高政府的宏观调控及驾驭经济的 能力，实施以质取胜和多元化战略，绕开贸易壁垒，促进贸易，提高外资利用率，降低发展成本。 其四，有机平衡 FTA 和多边贸易机制的构建，推动 WTO 多边贸易体制的发展。作为一个在区 域贸易协议上发展相对落后的国家，应该更加强调将国际贸易事务尽量的用 WTO 的相关规则进行 约束和规范，要合理的利用我们在 WTO 中的权利，防止一些