sars危机与治道变革上探讨与研究

积分 都是垃圾 撒旦发生发大 水范德萨 发撒旦 SARS 危机与治道变革上 改革开放 20 多年来，中国政府的治理之道发生了很大的变化，政府职能得到了迅速的转变，开始逐 渐适应市场经济的需要;政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政;政府权力日益分散到经济、社 会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育;政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民 主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化;政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的 知情权逐渐得到了认可、重视和尊重;政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作 用，而不再仅仅是宣传工具。在这一治道变革背景条件下，自 2002 年秋冬之交开始开始，中国高层政治 权力首次实现制度化交替，2003 年春新一届政府正式执政，恰逢中国加入世贸一年之后的发展效应逐步 放大，整个中国经济进入一个新的高速发展时期，中国社会到处充满了活力，虽然有各种各样的问题， 但新一届政府踌躇满志，先制定各项工作的制度安排，然后开始针对性地逐项展开具体的工作。 但不曾想，就在这一过程中，突如其来的灾变出现了，在已经享受了 20 多年持续增长、刚刚开始过 上比较富裕体面生活的在中国大地上开始出现一种全新的传染病：非典型肺炎(SARS)。该病具有极强的 传染性，而且致死率在 3%-15%之间，50 岁以上的死亡率达到 50%。 此病最早在 2002 年 11 月在广东发生，然后在广东全省蔓延，并迅速传播到香港、台湾、越南、新 加坡、加拿大和美国等地，在内地则也很快传播。北京 2003 年 3 月 1 日出现第一个病例，3 月 27 日北京 被世界卫生组织确定为疫区，4 月 7 日北京市内部动员，4 月 11 日北京正式总动员，4 月 12 日国务院各 个部委发出联合通知，要求做好防治 SARS 工作，4 月 20 日卫生部长和北京市市长因工作不力以及瞒报疫 情而免职，而与此同时北京的疫情已经达到十分严重的地步，成为全世界受灾最严重的地区。4 月 23 日， 全国各地除了个别省份，都报告发现病例。局部性的传染病终于成为全国性的传染病。但自此开始，抗 击 SARS 的行动也从局部的行动，转变为高度动员的全国性的爱国卫生运动：医院全面实施严格的感染控 制措施，一旦发现敏感的 SARS 病例或者疑似病例，立即隔离、诊断并治疗，并对密切接触者采取严格的 隔离措施，对流动人口过程实施严密监控，全体公民防疫警惕性迅速提高，多打电话不见面，人员流动 迅速减少，高危人群如中小学停课，大学实行严密的封闭式管理，高危场所如娱乐、餐饮和体育场馆几 乎无人问津，正式关闭。整个中国处于相互隔离状态，到六月上旬，局面得到基本控制，全国首次出现 零发病日，估计到六月下旬病人大批出院，若不出意外，七月底就可以完全恢复正常了。 SARS 危机马上要过去了，人们在心定之后都不禁反思：SARS 为什么会爆发呢?在初始阶段为什么会 失控，后来又得到了控制呢?SARS 危机暴露了什么问题?为了更有效地控制 SARS 类的公共问题危机，中国 政府应该进行什么变化?SARS 危机对中国政府已经促成了什么样的变化? 本文认为，SARS 危机的爆发和初始阶段的失控，有各种各样的原因，但与中国政府公共政策没有及 时到位、中国政府恰恰处于治道变革的关键时刻有密切的关系;SARS 危机暴露了中国政府治道变革多方面 的问题，同时也指明了中国政府治道变革进一步发展的方向，当然在有效防控 SARS 的过程中实际上也已 经使得中国政府的治道在很多方面取得了突破性的进展。 一、有效公共政策缺位导致 SARS 危机未能及时控制 从公共政策的角度来看，SARS 的爆发与广泛传播，有很多方面的原因，但与 SARS 危机作为政策问题 没有及时定位密切相关： SARS 是一种未知的疾病，卫生部门和医疗系统需要掌握足够的信息后才能了解新传染病的特征，确 定新传染病的爆发模式，这需要一定的时间。这是技术原因。 SARS 病例出现之后，卫生医疗体系为高度集权但四分五裂的行政官僚系统所分割，传染病疫情信息 收集、发布和通告系统运作不畅，使得决策缺乏准确的疫情信息;各个医学研究单位相互之间因各自为政 和部门利益作怪而相互封锁科研信息，垄断宝贵的病毒样本资源，致使 SARS 作为一种新的传染病，在国 内没有得到及时认识。一直等到了传染病传播到国外，国外的医疗机构进行了研究之后才知道是一种新 的传染病，由变异的冠状病毒引起。这是医疗体制行政化各自为政的原因。 改革开放 20 多年里，中国医疗卫生系统实施市场化改革，传染病防疫等公共卫生体系发展不健全， 公共财政投入不足，不及国际平均水平，甚至低于很多发展中国家，以防疫养防疫，在传染病治疗方面， 只有肺结核在 90 年代初开始实施免费医疗，所需费用由地方财政支付。公共医疗体制等方面的社会发展 跟不上经济发展水平，使得政府和社会难以及时掌握传染病发生、传播的情况，而一旦发现疫情，不仅 很难在一开始就把专业化的卫生系统作为政策执行的有效工具，并且因缺乏免费治疗传染病的机制，一 旦个人因费用原因没有及时诊治，很容易扩散。这是公共财政投入缺位的原因。 SARS 危机真正进入中国的公共政策议程，其渠道不是国内自下而上的信息传播渠道，而是先出口然 后通过国际反应到达高层。在 2003 年春节期间，传染病从广东传播到香港、台湾、新加坡，尤其是加拿 大和美国等地之后，广东神秘的传染病终于引起了国际社会的广泛注意。3 月底世界卫生组织介入，4 月 初国际劳工组织官员在自香港到北京的飞机上发病，到北京很快病逝。尽管北京市长和卫生部长信誓旦 旦宣布，北京只有少数输入型病例，已经得到有效控制，到北京旅游、购物和进行商务活动，是安全的， 但这些话并没有人相信，大家都认为是在撒谎。于是，各国政府和外国公司纷纷取消北京会议和旅游， 并且要求本国公民和留学生回国，非必要的使馆人员也被遣送回国等等，这一切使得 SARS 危机演变成了 变相的国际“制裁”。这是高度集权体制对需要层层上报过滤的国内政策信息不敏感但对能够直接到达 高层的国际信息敏感的原因。 在国际变相“制裁”的压力之下，与此同时政府也了解到，广东的疫情正在二次爆发，北京的疫情 实际上也不容乐观，中国各级政府也终于认识到了 SARS 危机的严重性，开始把抗击 SARS 当作重中之重。 这一转变过程花费了大约半个月的时间，到 4 月 20 日之后，才一改过去内外有别、外松内紧的做法，开 始每天一次，向全世界如实报告全国各地的疫情，卫生部还向全国各地派出督查组，一旦发现瞒报，立 即处理。4 月 23 日，防治 SARS 型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国 SARS 型肺炎的防治工作。国务院副 总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，国务院财政部还建立了非典型型肺炎 (SARS)防治基金。到此为止，政府职能实现转变，从经济工作转移到提供公共服务，解决公共问题，管 理公共事务上来。SARS 危机作为政策问题得到了明确定位(虽然是有些过分的)，而此前没有把这个问题 当作核心工作，继续举办广交会、上海的车展会，不仅经济效果不好，而且还为 SARS 的进一步蔓延创造 了条件：全国各地不得不投入大量的人力、物力来排查参与广交会和上海车展会的人是否得了 SARS，一 旦发现疫情，立即实行严密的隔离措施，就是其后遗症。花费了 20 多天的时间才调整工作重点和工作方 法，这可以看出，表面上反应快、动作协调的高度集权的行政体制，实际上不仅反应慢，而且动作难以 协调。缓慢的行政反应，往往失去了控制疫情的最佳时机，这宝贵的 20 多天，恰恰是北京和各地疫情快 速恶化的时期。 亡羊补牢，尤未晚矣，即使错过了最佳时机，只要能够明确界定问题的性质及其严重性，在各种政 策问题上的优先次序，也可以为控制问题、解决问题打下良好的基础。 但祸不单行，有效公共政策的缺位不仅仅表现在政策问题确定上，还表现在有效政策手段的缺位上： 从公共政策方案的选择角度来看，面对一个公共问题，政府可以选择的手段有很多。一般来说，一 类是间接的政策手段，如要求、诱导和恳求公民、社会组织、国家单位和机关等，如通过各种途径，告 诉公民勤洗手、保持良好的工作习惯，做好消毒工作，保持居室透风，不去或者少去公共场所，取消长 途旅行计划，一旦发现 SARS 症状，去医院就诊，并及时采取措施，保持心理的稳定等。还有就是直接提 供信息，给社会各界和公民，提供各方面的信息，尤其是有关疫情的信息。 在这一方面，政府在很多方面做了很好的工作，但在疫情信息的提供方面有很大的缺陷。在早期阶 段，政府害怕社会会恐慌，没有及时发出有关疫情的真实信息，也没有让新闻媒体及时报道有关信息， 更没有允许形成一个自由的公共讨论空间，多中心收集、加工、发布、讨论、分析、交流各种各样的信 息，从而让整个社会各个方面能够明确地了解疫情的性质和严重程度，并根据自己的情况及时采取措施。 作为一个可能导致国际影响的传染病，也没有及时向国际组织传播疫情信息，反而反复强调，全国各地 疫情得到了有效控制，旅行和商务活动都是安全的，北京市世界上最安全的地区，广交会没有任何问题， 期间没有任何人感染，最终导致整个社会和各级政府对突如其来的灾难缺乏准备，最终也使得好不容易 建立起来的良好的国际形象受到严重的损害。 4 月 20 日以后，中国政府痛改前非，决定所有的医院，包括军队医院都对 SARS 病例进行报告，政府 统计 SARS 病例完全公开和透明的。这是正确的，不过这些信息是通过高度集权的自下而上的行政体制层 层收集的，虽然通过严格的行政处罚机制，短时间收集了疫情信息，但这样的信息太简单，只能说满足 了国际组织了解宏观疫情信息的需要，但对疫区的老百姓来说，了解宏观真实疫情是非常重要的，但更 重要的是要了解能够指导个人行为的疫情信息，比如在疫区什么地方有什么疫情，严重等级是多少，何 时确定为隔离区，疫情何时降级或者解除，每一个人需要采取什么样的措施，有疫情的社区需要或者可 以提供什么样的服务等等。当宏观信息与微观信息相配套的时候，人们才会真正建立一种安全感，当面 临宏观信息的冲击时，避免集体的恐慌，建立充分的信心，应对 SARS. 但是，高度集权的信息运作机制无法及时做到这一点。4 月 20 日以后，政府每日通报宏观疫情，表 明北京宏观疫情明显恶化，第一天从过去的 37 例一下子增加到 339 例，以后每天增加的 100 多人的确诊 病人，加上双倍增加的疑似病人和更多的隔离观察对象，给北京市民和外来人口造成了原子弹似的冲击， 民工自发停工集体外逃，大学生自发停课集体返乡。对宏观疫情来说，这是又一次全国性大面积扩散疫 情的机会，也可以说是又一次控制失败。更有甚者，北京很快出现了抢购风，很多大商场的货架一天之 间抢空了大半，蔬菜价格猛涨，出租车越来越少，连黑车也减少了很多，要打出租车越来越困难。这一 切，与政府在提供宏观信息的同时没有提供具体的微观疫情信息是密切相关的。提供准确的宏观信息， 的确有助于重新树立政府的公信力，但如果不提供配套的微观信息，或者提供微观信息不足，在从来没 有直接面对真实宏观信息的中国公民来说，发生恐慌、抢购、大逃亡，是必然的事情。 从直接的政策手段来看，政府也有很多可以采取的手段，其中最重要的就是依法启动法律程序，收 集疫情信息，通报疫情，并依法对疫区进行控制，依法对人力、物力等资源进行直接管制和征用。就此 次 SARS 危机来说，中国早在 1989 年就制定了传染病防治法，按道理说各级政府可以直接采取法律手段， 直接控制和解决此次疫情。可惜的是，此次传染病是新病种，而与此相关的很多法律规定，又不利于新 病种的控制。具体表现在传染病控制权力配置不当，法律规定不清楚，政府运作还是习惯于运用行政手 段等等。 在 2003 年 3 月底之前，SARS 虽然已经在一定程度上变成了全国性的问题，但其调查、控制和治疗等， 还基本上是地方性的问题。在这时，如果地方拥有充分的权力，应该可以在地方层次直接控制住，可惜 的是，中国是高度集权的行政国家，地方在界定公共问题，选择政策方案，确定和执行政策方案，其权 力都有很大的限制。在传染病防治方面，只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种，而国务院和卫生 部不可能轻易根据地方的疫情就依法增加一种新的传染病，这使得地方政府在发现传染病之后只能参照 传染病法来进行防治，其所采取的直接政策手段自然也十分有限。4 月 8 日，由于疫情越来越严重，尤其 是北京地区，卫生部终于将 SARS 列为法定传染病，该信息 4 月 8 日以通知形式在内部传达，4 月 14 日上 卫生部网站公布(标明发布的时间为 4 月 11 日)，要求各地政府控制该疾病传染，控制措施按照传染病防 治法第 24 条第 1 款执行。该款规定：“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、 炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满 擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。”该通知没有规定 SARS 是 甲类传染病还是乙类传染病，但根据卫生部的权限，以及参照执行的法律条款，才能推测出此传染病是 乙类传染病。该通知还要求各地每日上感染病例数字，且仅仅是一张简单的表格而已。不过，这时已经 为时已晚了，广东疫情已经失控，北京地区的疫情进入了失控期的前夜，全国各地很快都出现了疫情警 报。 从理论上来说，高度集权的、自上而下的政策制定和执行机制，应该说是非常高效的，但 SARS 事件 表明，高度集权的单中心的政策制定和执行机制，即使在应付紧急事情方面，其效率也是十分低效的。 因为这样的体制，一旦要集中精力来解决问题，必须整体性地高度动员，而这样的动员往往需要有一个 动员适应期和解决问题的整体学习期。这样的体制，因为缺乏有效的政策手段，不仅缺乏时间效率，而 且还缺乏经济效率，因为为了抗击 SARS，整个中国不得不放下所有的工作，整整 40 多天，全力抗击 SARS，不用说直接抗击支出了上百亿，间接经济损失 2000 多亿，其机会成本以及整个社会所付出的精神 上的和心理上的成本也十分巨大。 二、政府治道变革未到位导致 SARS 危机升级 俗话说，不比不知道，一比吓一跳。当 SARS 传播到世界各地之后，各国和各地区同时面临同样的 SARS 问题，但疫情开始后世界各国和中国香港、台湾地区的卓越表现和中国大陆各地初期很差的表现形 成了鲜明的对比。此次 SARS 危机，美国发现 30 多例输入型病例，由于各方面措施得力，没有任何进一 步的传播，对旅美华人除了入境检查外也没有任何强制性隔离措施。其从容不迫与大陆地区的一片恐慌 形成了鲜明对比。大陆地区则是一旦某地有输入型病例马上就会扩散性传播，人人自危，全国各地到处 自我隔离，自我封闭，而且一旦发现有来自疫区的人，不管是否有症状，马上强制隔离。 这说明在中国大陆地区，SARS 严重化，有时还可能是过激的反应，不仅有疾病本身实在令人恐怖的 原因，更重要的还有中国政府结构本身正处于治道变革状态，而公共政策不到位，有效的公共政策难以 及时出台并得到执行，正是治道变革变革过程中所出现的问题。 在治道变革过程中，中国政府传统的行之有效的手段，在 20 世纪 50 年代连全世界公认难以有效控 制的黄赌毒问题都可以控制于无形之中的手段，正在逐渐失效，而现代复杂的高度分化的社会所具有的 行之有效的解决公共问题的手段，才刚刚开始发育、未能成熟起来，难以像其他地区和国家那样，在 SARS 在出现的时候，没有及时得到控制，一旦严重起来的时候，又缺乏有效的控制手段，终于使 SARS 发 展成为一个严重的传染病问题。 从政府职能转变角度来看，治道变革的进程可以回顾到文革之前，文革前经济建设与政治斗争并重， 但政府斗争经常干扰经济发展，文革时期政治斗争为主，经济建设基本停止，文革以后逐渐转到了经济 工作，经济建设作为政府工作的重中之重，虽然时常会有小小的政治运动，但不再是主流。最近若干年， 政府职能开始逐渐从经济建设走向公共服务，比如为市场经济发展提供法律和制度基础，建设政治文明 等等，城市市容也发生了巨大的变化。但基本上还是以经济工作为中心。在这样一背景中，SARS 发生了。 开始时，各级政府还一心想着保证经济增长，到后来 SARS 越来越严重时，才把防治 SARS 的重要性逐步 提高，最后不得不选择忍受经济损失，把抗击 SARS 当作工作中的重中之重，连无疑黄金周都放弃了。这 一过程是痛苦的，但却是正确的。这一转变虽然为时已晚，但一旦转变到位，SARS 也就很快得到了有效 控制。如果自此开始，政府能够适时地实现进一步的政府职能转变，把管理公共事务，解决公共问题， 提供公共服务，让社会发展跟上经济发展，今后即使有 SARS 这样的传染病，政府也可以应对自如了。 从政府行为法制化的角度来看，中国政府法制化的进程可以追溯到改革开放之初。1982 年宪法制定 之后，中国政府就开始努力让政府行为在法制轨道内运作，即使中国共产党，也要在宪法与法律范围内 来运作。1992 年以后，开始建设市场经济，2001 年 11 月加入世贸，整个政治经济运作开始越来越向国 际规范靠拢。但这一进程到目前为止依然进行之中，目前正处于这样一个阶段：行政命令依然发挥着主 要作用，但其作用正在减弱;法制正在发挥作用，但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。这时最 容易出现问题。就 SARS 问题来说，1988 年上海甲肝流行之后，1989 年中国政府制定了传染病防治法。 该法律规定过于集权，只有国务院才有权增加甲级传染病，卫生部才有权增加乙级和丙级传染病，省政 府没有任何权力根据当地的情况增加新的病种。这使得 SARS 在广东出现之后当地政府无法立即按照法律 运作来控制传染病，失去了时机。卫生部也只是在 SARS 病情越来越严重，并且扩散到全国很多地方，尤 其是引起世界性注意的时候，即 4 月 1 日才真正开始运作，4 月 8 日卫生部才把 SARS 列入传染病，但没 有确定 SARS 是什么级别的传染病，并且以内部文件下发的和内部传达，直到 4 月 14 日才在卫生部的网 络上公布。内部行政命令不明确，政府运作以经济工作为中心，把工作重点转移到 SARS 控制上又没有明 确的法律依据，这使得各级政府难以确定在什么意义上去控制 SARS，在工作上形成了被动，最终导致 SARS 越来越严重。 从政府人事制度民主化角度来看。最近，中国政府在用人制度上越来越民主化，群众推荐、组织考 察、公开选拔、竞争上岗，干部不仅能够上，而且能够下。这是一个很好的发展势头，但这也使得各级 干部在 GDP 问题上大做文章，而忽视了公共服务领域