440-第十期(总第九十五期)

研 究 与 建 议 第十期（总第九十五期） 台州市发展和改革委员会 2009 年 5 月 25 日 企业投资项目审批制度改革专题调研报告 金凯 葛乾辉 董金松 为深化行政审批制度改革，着力破解审批程序繁、环节多、 时限长的问题，省里确定由省发改委牵头负责开展有关投资项 目审批制度改革课题研究。根据工作安排，由我市承担企业投 资项目审批制度专题研究。5 月 7 日，我委召集市法制办、行政 服务中心、建设规划局、环保局等 9 个相关部门，以及海正集团、 爱华控股集团等单位就当前我市企业投资项目审批情况、存在 的问题和改革对策建议展开座谈。同时有针对性选择 40 多家企 业，就企业投资项目审批情况进行访谈调查。通过座谈、问卷调 查、部门自查等形式，分析企业投资项目审批制度执行存在的 问题，提出调整审批事项、流程再造、缩短审批时限、加强电子 监管等意见建议，以供参考。 2 一、我市企业投资项目审批制度执行情况 企业投资项目管理制度改革的出发点，是要充分发挥市场 配置资源的基础性作用，实行政企分开，减少行政干预；确立企 业在投资活动中的主体地位，实行企业自主投资，自负盈亏，银 行自主审贷，自担风险。 1、认真实施企业投资项目核准和备案暂行办法 2005 年 11 月，市府办以台政办发2005107 号转发市发 改委关于台州市企业投资项目核准和备案暂行办法（以下简 称办法）， 办法明确规定：区域内各类企业不使用政府性资金 建设的固定资产投资项目，以及外商投资项目和境外投资项目， 区别不同情况实行核准制和备案制。同年 12 月，市发改委、经 委和审改办联合发文要求各地建立企业投资项目备案工作机制， 规范企业投资项目核准。企业投资项目备案和备案后相关行政 许可等手续都应集中在政府行政服务中心窗口办理，行政服务 中心内涉及项目备案的所有进驻部门实行联网，并联办理已备 案项目的行政许可等手续。各级企业投资项目主管部门严格按 照台州市企业投资项目核准目录的权限对项目进行核准。具 体流程图如图1、2。2007 年底，浙 江 省 企 业 投 资 项 目 备 案 系 统 正 式 使 用 ，本 地 企 业 可 通 过 网上 申 报 ，提 出 备 案 申 请 和 申 报 备 案 材 料 。 2、积 极 开 展 行 政 审 批 项 目 清 理 和 审 批 提 速 工 作 减 少 和 规 范 行 政 审 批 ，加 快 行 政 管 理 体 制 改 革 ，进 一 步 改 善 3 创 业 创 新 环 境 。2008 年 初 ，根 据 市 委 市 政 府 的 统 一 布 署 ，台 州 市 审 批 制 度 改 革 领 导 小 组 启 动 审 批 项 目 清 理 和 审 批 职 能 归 并 工 作 。市 行 政 审 批 项 目 清 理 小 组 由 市 府 办 、市 发 改 委 （物 价 局 ）、市 财 政 局 、 市 监 察 局 、市 法 制 办 、市 政 府 行 政 服 务 中 心 等 单 位 组 成 ，主 要 是 全 面 清 理 市 政 府 职 能 部 门 的 行 政 许 可 和 非 行 政 许 可 行 政 审 批 项 目 。 涉 及 企 业 投 资 项 目 备 案 和 核 准 的 相 关 部 门 ，也 开 展 行 政 审 批 和 收 费 项 目 的 自 查 自 报 和 审 核 清 理 ，对 保 留 的 项 目 进 行 规 范 并 统 一 向 社 会 公 告 ，接 受 监 督 。同 时 ，按 改 革 的 精 神 ，确 保 办 事 质 量 和 提 速 提 效 的 原 则 前 提 下 ，压 缩 了 1/3 审 批 时 间 ，并 对 社 会 作 了 承 诺 。内 资 企 业 投 资 项 目 核 准 （调 整 为 12 个 工 作 日 以 内 ）；开 发 建 设 项 目 水 土 保 持 方 案 审 批 (调 整 为 7 个 工 作 日 以 内 )；建 设 项 目 环 境 影 响 评 价 文 件 审 批 (调 整 为 环 境 影 响 报 告 书 7 个 工 作 日 以 内 ，环 境 影 响 报 告 表 5 个 工 作 日 以 内 ，登 记 表 3 个 工 作 日 以 内 )；建 设 用 地 规 划 许 可 审 批 (调 整 为 10 个 工 作 日 以 内 )。 3、创 新 服 务 方 式 方 便 企 业 投 资 项 目 报 批 市 委 市 政 府 将 打 造 服 务 型 政 府 ，优 化 发 展 环 境 上 升 为 实 施 “三 个 台 州 ”发 展 战 略 的 重 要 举 措 。要 求 进 一 步 加 快 审 批 制 度 改 革 ，按 照 “简 化 、方 便 、高 效 ”的 原 则 ，创 新 行 政 审 批 方 式 ，全 面 推 进 行 政 审 批 “两 集 中 两 到 位 ”，探 索 建 立 高 效 规 范 的 网 上 审 批 系 统 ，进 一 步 精 简 项 目 ，减 少 环 节 ，缩 短 流 程 ，提 高 审 批 效 率 。全 市 各 地 企 业 投 资 备 案 项 目 实 行 统 一 受 理 、统 一 并 联 审 批 、统 一 组 织 实 施 的 “三 统 一 ”服 务 ，全 部 审 批 项 目 进 入 “绿 色 通 道 ”办 理 ，对 进 入 “绿 色 通 道 ” 4 的 项 目 ，在 国 家 法 律 许 可 范 围 内 ，简 化 手 续 ，从 快 办 理 。对 基 本 条 件 具 备 ，申 报 材 料 主 件 齐 全 ，其 他 条 件 和 材 料 不 尽 齐 备 ，但 不 影 响 审 批 的 项 目 ，先 予 以 受 理 ，边 办 、边 补 ，在 下 达 批 文 、发 给 证 照 前 补 齐 相 应 材 料 和 条 件 ，达 到 规 定 要 求 。利 用 开 展 “工 业 服 务 年 ”和 “项 目 推 进 年 ”活 动 ，进 一 步 转 变 工 作 作 风 ，强 化 服 务 意 识，提高审批 效率。实施建设基础建设和技改项目全程代理制，企业投资项 目审批所涉及的审批事项一律由申请人向市政府行政服务中心 全程办事代理窗口申请，由全程办事代理窗口统一受理、统一 承诺审批时限、统一收费、统一送达批准文书。从调查问卷统计 看，业主对企业投资项目审批效率满意程度较高，满意率达 90%。 二、企业投资项目审批中存在的问题及分析 在调研中，一些企业反映，投资项目审批中部分工作人员 能力素质、工作作风、精神状态、办事效率与形势的要求、与投 资项目业主的期望尚有一定差距。服务方式需要进一步转变， 服务效果需要进一步检验，项目审批时限长、审批环节多、中介 收费多等现象依然存在。 1、职能交叉与高效审批有一定差距 从反馈意见来看，部分投资项目业主对部分职能部门在项 目审批过程中相互推诿反响较多。究其主要原因在于部门间职 能部分交叉，部分产业（园区）管理委员会被赋予一定的审批管 理权（审核或同意权），与部分部门审批职能重叠。职能交叉、模 5 糊，导致部门责任不清，办事人员相互推诿，影响办事效率。 2、服务绩效与企业需求有一定差距 从调研情况分析，企业投资项目审批无论从项目备案或是 项目核准，全市各地均建有完善的制度和规范要求。但由于具 体部门和办事人员素质的差异，而导致投资项目审批整体效率 不高时有存在。主要原因在于办事人员服务理念有待转型，服 务方式有待创新，服务质量有待提高。如何把握企业投资项目 审批中的原则性和灵活性，是进一步提高服务企业水平的关键。 特别是当前金融危机背景下，企业对政府服务的需求有极强的 刚性，提高企业投资项目审批的办事效率，对于促进投资拉动， 对于应对当前危机具有十分重要的现实意义。 3、中介服务与市场需求有一定差距 从项目审批分析，企业投资项目报批程序中需要业主提供 的相关辅助性材料。如项目申请报告、环评材料、水土保持方案、 初步设计及消防技术设计等一系列材料，都需要由有资质的中 介服务机构编制。由于中介服务机构管育欠缺规范，服务机构 与审批机关尚存在千丝万缕的关系，强行委托、指派服务单位， 使行政审批与是否接受特定的服务挂钩，造成了服务机构垄断 服务，强制收费。因此，行政行为衍生了大量的垄断性、强制性 服务，并向业主收取的所谓事业性收费、服务性收费，名目多、 数额大（一般以投资额为收费基数），造成较大的社会危害和影 响。同时，中介服务机构所提供的服务时间不纳入审批时限，进 6 一步延缓企业投资项目的报批。 4、监管作用与规范要求有一定差距 从调查问卷分析，当前企业投资项目侧重于固定资产投资。 主要涉及部门有发改、建设规划、环保、国土、消防、人防、水利 等部门，审批项目有立项核准（备案）、规划许可和建设许可、环 境评价、土地供给、消防审查、人防审查和水保评价等。所有这 些项目审批或审查，均由各部门设在行政服务中心的窗口受理， 但由于相应的方案评价一般不在行政服务中心开展，审批在一 定程度上脱离监管，再加上企业投资项目审批网上电子监察系 统尚未发挥应有的作用， “两集中两到位 ”执行的具体效果有待进 一步检验。另外，由于审批过程嵌入中介机构服务，对项目审批 的具体效能难以做到全面、公正客观的评价。 三、对策和建议 在当前经济形势下，能否通过创新推进企业投资项目审批 制度改革，能否通过实践提高企业投资项目审批效率，直接关 系到当前能否有效应对金融危机，保持经济稳定、可持续发展。 1、理清职能，构建通畅审批通道 十七大提出要建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、 执行顺畅、监督有力的行政管理体制” 。当前经济形势下，应当 加大创新力度，以人为本、把维护人民群众的根本利益作为改 革的出发点和落脚点，进一步理清企业投资项目审批中涉及相 关部门的职责，建立和完善与市场经济相适应，权责一致、分工 7 合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的企业投资管理体制；在 新一轮政府机构改革中，进一步理顺部门职责关系，合理界定 政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠。 2、减少层级，落实扩权强县政策 实施扩权强县改革，有利于进一步调整理顺省、市、县三级 政府的权责关系，探索扁平化的行政管理新模式；有利于减少行 政层级、提高行政效能，创新运作机制。从企业投资项目审批看， 省里取消限定规模以上原由市级审核的中间程序，直接由县向 省里报批。有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服 务的能力，更直接、更主动、近距离地为投资主体提供省事、省 时、省钱的有效服务。进一步深化“两集中两到位” 改革，做到职 能归并有“ 真” ，各部 门界定内部处室的 职能，处理好对上、对下 和内部各处室之间的关系，完成审批事项集中和人员配备到位， 真正实现职能归并到位；流程再造有“优 ”，各部门按要求统一编 制审批流程“ 一对一 ”对比表，围绕权限、 环节、时限和程序等审 批要素，对审批服务事项逐一进行优化，制定出最优、最快的审 批流程，并把优化后的审批服务流程作为政务公开的重要内容 及时向社会公告。信息平台更“快” ，配合改革 进程，积极建设市 审批服务信息化平台，对“项目审批、政 务公开、效能监察、相关 服务、电子办公、数据交换”等实行“ 一网打尽 ”。 3、缩短时限，提高项目审批效率 从 2005 年实施企业投资项目核准和备案暂行办法以来， 8 无论从国家层面，还是地方实践，许多规范性政策都对企业投 资项目审批提出更高的要求，如工业企业用地实施招拍挂、主 体功能区规划、国家产业振兴计划等。进一步要求对企业投资 项目审批的程序和效率，在科学、有序发展的前提下，确保企业 投资的自主权利。各级各部门应当加强对企业投资行为的研究， 提出方便、高效的服务措施。积极开展流程再造，更大程度上发 挥“ 绿 色通道 ”和全程服 务代理的功能。 对不符合市场经济要求、 可通过市场机制实现调节及实际上难以有效发挥作用的审批环 节和前置条件予以核减，对与审批事项没有关联或关联度不大 的附审材料予以取消。对内容相近、重复设置的审批环节予以 合并；对多个部门就同一具体内容或事项进行多次审批，或要求 提供同一材料的，原则上改为由一个部门审查一次即可。对需 要提供申请报告或申请文件的，尽量简化为表格；无法简化的， 应对要求提供的内容作出明确规定。 4、加强监管，提升管理服务效能 创新审批方式，推行告知承诺制，放宽市场准入。即部门受 理时，书面告知申请人投资活动应当符合或者达到法律、法规 规定的条件、标准、要求及应承担的法律责任，在申请人书面承 诺同意后，部门先行认可，核发相应的许可证照，在规定时限里 对申请人的承诺进行核查，对经核查不符合或未达到相关条件、 标准和要求的，撤销相关许可证照，并采取必要的行政处罚和 行政措施。通过告知承诺，实现政府对企业投资管理从事前审 9 批向事后监管转移。进一步加强办事人员电子政务水平，实行 公开透明原则，即公开审批内容、程序、条件、时限、结果及收 费标准和依据。建立效能监察电子，推行企业投资项目报批网 络化，运用互联网优势，加强项目报批过程有效监管。推进问责 制度，健全对项目审批的监督制度。 5、清费减负，减轻项目企业负担 进一步减少企业投资项目审批前置条件的设立,如要求企业 提供必要的评估、检测、签定、认证等证明。价格和财政部门应 当加强对收费标准、收费项目和收费资金“收支两条线” 管理；人 事、劳动等部门应当加快事业单位的分类清理工作；审计部门应 当加强对行政事业收费资金使用的审计监督工作；监察、物价部 门要依法加大治理乱收费的力度，规范中介收费。 （调研报告由葛乾辉执笔） 10 图：企业投资项目审批（备案）流程图 交纳 50%的配套费；交纳其余 50%配套费。不同项目类型程序稍有不同 企业名称 预核准 （工商） 企业注册 登记（工 商） 参加土地 招拍挂 （国土） 签订土地 出让合同 （国土） 投资项目 备案（发 改） 建设用地 规划许可 证（建设 规划） 建筑施工图设计 征求环保、水利 等相关部门意见 办理土地使用权 证 建设工程规 划许可证 （建设规划） 发联系单办 理人