36司法行政标准化质量管理体系建设初探

司法行政标准化质量管理体系建设初探 【内容提要】随着我国经济社会的不断发展和公众法 律服务需求的日益提高，司法行政工作面临着科学、全面、 规范发展的现实考验。建设符合标准要求的、系统的、科学 的质量管理体系是司法行政科学发展的必然要求。本文从分 析司法行政管理现状出发，阐述将 ISO9001 质量管理体系导 入司法行政机关的日常管理工作的可行性和现实背景，并进 行了初步地实践和探索，为加强司法行政行政机关标准化管 理提供有益借鉴。 【关键词】司法行政 标准化 质量管理 初探 一、标准化质量管理是司法行政机关实施规范化建设 的客观需要 司法行政机关在长期的实践摸索中，形成了许多宝贵的 管理经验和做法，这些做法在一定时期内和一定程度上对司 法行政工作的发展起到了积极的推动作用。但是，随着经济 社会的发展，传统司法行政管理与新形势新任务的需求矛盾 所产生的问题逐渐显现。 1.立法严重滞后，管理缺乏统一标准。我国司法行政工 作在制度层面缺乏顶层设计，涉及司法行政工作的法律、法 规、规章等建设严重滞后于工作需要。比如社区矫正和安置 帮教工作没有单独立法，执法程序和具体细则都没有相关规 定， “两高两部” 出台的 社区矫正实施办 法规定不具体，也没 2 有相应的司法解释。律师事务所、公证处改制后逐步成为社 会中介机构，司法行政机关如何规范中介机构运行，制度上 也是空白。脱钩改制后的基层法律服务所、司法鉴定等管理 监督等同样存在标准缺失的问题。没有系统的管理依据和执 行标准，工作没有样板可以参考，对管理对象缺乏事前指导， 事后监督考核容易引起管理对象反感。 2.管理方式粗放，工作缺乏规范流程。缺乏对管理目标 的长期规划，人治色彩严重，政策和考核项目朝令夕改，不 稳定性极大。管理停留在差不多层次，没有精确细化、量化、 流程化，导致工作中不合理环节和工作效率低下的症结难以 发现，实现“ 提速、提 质、提效” 目标缺乏工作抓手， 难以落到 实处。 3.职责体系缺失，岗位职责不明。机关“三定” 方案对司 法行政机关各部门的职能、主要职责起到了重要的规范指导 作用，但是操作性不强。具体表现为工作职责内容不明确， 处室和岗位的工作职责，或者没有具体规定，或者虽有规定 但表述笼统。工作职责界限不清晰，在综合性、业务性处室 和岗位中，处室与处室之间、处室内部工作人员之间，以及 机关处室与职责相同、相近的下属单位之间，职责规定存在 不确定性，相互交叉、界限不清，出现问题时难以确定责任 分担。 4.评价体系不健全，绩效考评流于形式。评价制度不完 善，考评工作缺乏制度保障和约束，考评随意性明显。评价 组织结构不明晰，考核方式相对单源，或因个人好恶影响对 3 下级和下属工作的判断，难保绩效评价结果公正、权威。评 价指标体系缺失，没有一套科学、完善的指标体系，无法对 系统内所有工作人员实现工作量化，不利于激发工作人员活 力。以社区矫正工作为例，日常管理缺乏评价标准，社区矫 正管理人员开展走访谈话谈什么、怎么谈没有优劣比照；社 区矫正人员开展教育学习、社区服务活动，学什么、服务好 坏没有比照，学习服务就会变成走形式、走过场。 同时，随着我国经济社会的不断发展和司法体制改革的 推进，司法行政机关承担的职责逐年增加，工作要求不断提 高；社会公众对于司法行政机关在维护社会公平正义、保护 人民群众合法权益上的期望值不断攀升。总之，司法行政管 理的相对落后与新时期司法行政工作的较高要求形成巨大 反差，如何突破司法行政管理困局，提升司法行政管理的系 统化、规范化、科学化水平，提高司法行政工作质量和效率， 实现科学、全面、规范发展，已成为司法行政机关当前的重 要任务。 二、ISO9001 质量管理体系是司法行政标准化质量管理 体系建设的理论支撑 目前国际上公认最先进的管理体系是 ISO9001 质量管 理体系,其核心理念是“ 质量第一、消费 者至上” ，同时强调预 防为主,着重把每一个过程规范化,通过规范化最大程度提高 效能，减少失误。该体系在企业、非政府组织和政府部门中 都已经有非常广泛的应用。各地公检法部门也都在不同程度 上引入 ISO9001 质 量管理体系，并有了较好的实践。 4 司法行政机关在引入 ISO9001 质量管理体系的实践上 还处于空白，全国目前尚无先例。为了适应新的发展形势,司 法行政机关应当尝试依托 ISO9001 质量管理体系,对现有的 各项工作规程、管理机制等进行筛选、排列、整理,形成有序、 统一的整体,为构建司法行政标准化质量管理进行有益尝试。 1.引入“顾客中心”理念。ISO9001 质量管理体系强调顾 客导向与供方互利思想，这与司法行政打造服务型机关的的 理念不谋而合。引入 ISO9001 质量管理理念，以“服务对象满 意” 为 目标 ，按照服 务体系健全、服务措施有力、品牌服务优 质的要求，接受效能考核、服务群体的评价和检查，提高依 法行政、作风效能和服务水平。 2.引入“全程管理”理念。ISO9001 质量管理体系，是以 “全 员 参与、 过程控制、 预防为主、持续 改进” 核心思想为指导,确 定质量方针、目标和职责，并通过质量策划、控制、保证和改 进来使其实现的全部活动。司法行政机关的各项工作急需引 入全程管理理念，对每一个具体环节进行认真识别和科学的 管理,通过总结分析各项工作所途径的过程,编写指导书、操 作手册、办事程式告知书等引导性文件明晰相应的操作程序, 从而实现对各个过程、环节的有效性控制,继而实现所预设的 期望值。 3.引入“系统管理”理念。ISO9001 质量管理体系，要求系 统中的所有人员都有具体明确的职责定位，通过全系统各个 分子的协调配合，从而提高组织的有效性和效率。针对司法 行政机关来说，就是引入这种系统管理理念，全面落实工作 5 责任制，对各个岗位的设置目的、职责、责任内容等进行确 认,尤其明确权力交叉的环节的岗位职责及责任的归属,进一 步完善责任体系和运行机制，并以岗位指导书的形式对各个 工作流程和岗位进行规范的督导、监控,健全责任机制和责任 追究办法，杜绝执法过程中的随意性,将执法行为牢牢束缚在 法治轨道之内。 4.引入“持续改进”理念。持续改进作为 ISO9001 质量管 理体系的八项原则之一，是实现科学管理的长效机制。司法 行政机关要牢牢把握持续改进理念，作为司法行政管理的重 要内容，确保管理体系始终处于不断更新、不断完善的健康 循环状态，始终与工作需要和实际需求保持同步状态。 三、温州市司法行政机关标准化质量管理体系建设初 探 司法行政标准化质量管理体系，是指司法行政机关借鉴 ISO9001 质量管理体系的管理理念和运行模式，以实现“工 作提速、服务提质、管理提效、能力提升” 为目标，以系统优 化司法行政流程、全面提升服务对象满意度为核心，通过制 度明确部门职责与服务质量目标、岗位职责与工作标准、工 作流程与质量标准、检查考核与结果运用等四个方面内容， 以信息化为依托，建立全程可控的标准化管理体系。 其内容包括标准化与质量管理两项。标准化指对司法行 政职能有关的部门职责与服务质量目标、岗位职责与工作标 准、工作流程与质量标准进行统一规范。质量管理指通过检 查考核与结果运用等方式对司法行政工作进行质量控制和 6 质量保证，从而确保标准化目标实现的活动。 2014 年初，温州市司法局经过充分调研，提出了标准化 质量管理体现建设的初步构想。根据司法行政机关的业务特 点将办公室、律管处、社区矫正处、司法鉴定与司法考试处 列为首批试行单位，制定了公共服务类、社会管理类、行政 执法类三种司法行政业务标准化质量管理操作规程，初步建 立了符合司法行政工作实际的标准化质量管理体系。 （一）体系实施框架。 1.明确四项管理目标。一是明晰岗位责任。在细化岗位 职责的基础上，建立健全层级式责任体系，强化无缝“责任链” ，实施严格“ 买单制 ”，实现有人操作、有人 负责、有人考核、 有人监督的“ 四有” 工作格局。二是健全规章制度。按照标准 化管理的要求，依据本单位本部门业务操作实际，全面清理 修订和补充完善各项规章制度，建立健全科学规范制度体系， 切实做到制度走在前、执法无盲区。三是完善运行程序。实 施政务提效工程，按照“清环节、缩时限、 简手续” 的原则，实 行一站式、限时应的服务目标，完成流程优化和再造，加大 政务公开力度，做到业务办理流程“上网、上墙、上屏” ，实现 办事流程更加顺畅、透明、高效。四是规范权力运行。以标准 化管理体系为依托，构建业务集成服务平台与信息反馈平台， 推行服务对象满意评价制度，建设服务型、廉洁型机关。 2.坚持三项原则。一是全面规范原则。突出质量管理体 系的全面性、规范性，将标准化覆盖到司法行政工作的各个 领域、各个环节，实现工作流程化，流程标准化，进一步提高 7 司法行政机关的行政能力和法律服务机构服务水平，实现公 平惠及民利、公正维护民权、公允保障民安，为维护经济健 康发展、社会和谐稳定提供保障。二是坚持统分结合。突出 质量管理体系的系统性、统筹性、协调性，通过建立健全各 个业务质量管理子系统和内部管理质量管理系统，形成一个 系统完整、结构严密、标准明确，责任清楚的标准化质量管 理体系。在建设过程中，加强系统整合，实施“一盘棋” 模式， 从编制规划、安排资金、确定人员方面进行统筹安排。同时， 坚持灵活变通的原则，各条线上的子系统建设要根据本单位 本部门的工作实际和特点来开展，有效整合和充分利用优势 资源，进一步提高系统建设的科学性和实效性。三是注重实 效原则。以信息化应用为前提，将工作流程网络化，全面纳 入司法行政信息化综合管理平台，大力提升质量管理体系信 息化应用水平，实现质量、速度、效益三位一体，突出体系建 设的应用性、操作性、实效性。鉴吸纳国内外和其他部门的 先进模式和做法，不断改进和完善系统运行模式、提升工作 效能。 3.把握“四层”结构。第一层次是质量手册。这是编制标 准化管理体系文件的“ 基本法” ，是其他三个 层次文件赖以产 生的前提。其内容包括对组织的介绍，质量方针和目标，组 织结构、职责和权限的说明，质量体系要素和涉及的形成文 件的质量体系程序的描述，以及质量手册的提出、编制、评 审、控制和协调等重大和宏观的问题。质量手册所承载的使 命是传达组织的质量方针、程序和要求，描述和实施有效的 8 质量体系，为质量管理提供文件依据。第二层次是程序文件。 制定程序文件的依据是管理手册。程序文件是对司法行政的 各项工作，包括业务工作（法制宣传、法律服务和法律保障的 各项工作业务）和综合事务工作（办文、办会、办事，队伍管 理，绩效考核等）实施标准化、规范化管理并对管理过程、方 法、步骤作出规定，以保证管理体系的有效运行，其效力仅 次于管理手册。程序文件解决的是“谁、做什么” 的问题。第三 层次是操作规程。操作规程实际上是质量管理的操作标准， 是对操作文件的具体化、程序化。对纳入标准化管理体系的 具体工作进行分解并制定出详细的操作方法和标准，用于描 述、指导具体工作的技术性细节。操作规程或作业指导书， 这类似于现代人力资源管理中的职位说明书，但其内容却要 比职位说明书更广泛。职位说明书是从静态上规定了岗位职 责及相关标准，内容比较单一；而作业指导书除此之外还包 括作业程序及过程等动态的内容。它解决的是“怎么做” 的问 题。第四层次是质量记录。主要是一些表格和报告。其作用 在于把质量工作的过程及内容记录下来，确保质量活动的可 追溯性，并且用作组织绩效考核的依据。一般情况下，操作 规程与质量记录往往可以合而为一。 （二）体系实施过程。 1.成立组织机构。市局成立由党委书记、局长任组长、局 班子全体成员为副组长、各处室主要负责人为成员的标准化 管理领导小组（领导小组下设办公室，办公室设在市局办公 室），负责对整个建设工作的组织领导、部署安排、统筹协调、 9 督促检查等工作。各责任单位要将建立标准化质量管理体系 的工作任务层层分解，把工作目标和责任分解到人，明确工 作具体要求和完成时限，确保工作进度和质量。各责任单位 要加强工作沟通和配合，互相借鉴有益的做法和经验，力争 各项建设任务按期保质完成。 2.制定实施方案。明确具体任务、工作内容、实施步骤、 时限要求和工作机制。全面开展调研，结合温州实际和重点 工作目标，各职能处室自行谋划组织调研工作，要求结合实 际、针对性强，确保文件出台实用、有效、可行。质量方针是 司法行政机关进行质量管理的宗旨和方向,质量目标是对质 量方针的层层分解和落实。 3.组织学习和培训。召开动员大会，统一思想，部署任务， 落实责任。开展形式多样的学习和培训,让司法行政机关的每 一名干部都充分理解建立标准化质量管理体系的目的和意 义，了解建立标准化质量管理体系的步骤和做法。组织具体 制定操作规程的人员进行统一培训，使之加深对 ISO9001 质 量管理体系精髓的理解，学习掌握制作规程的框架和应涵盖 的内容。 4.编写标准化管理体系文件。各职能处室按照项目对工 作内容、规章制度和标准流程进行梳理、整合和补充，对首 问首办、限时办结、责任追究等制度和标准进一步完善，编 制工作标准化规程，建立一整套全程可控的管理运行体系， 实现对行政行为的全程监控。主要包括三项内容：(1)完善工 作制度文件。根据机关对外服务与对内服务的不同需要，完 10 善相关的制度文件。(2)编制操作规程，建立一套全程可控 的管理运行机制框架。(3)规范管理，包括服务流程、规范用 语等。将质量管理体系文件全面征求意见并修改完善，对已 经完成编写的质量管理体系文件进行审批,并正式发布和确 定实施的具体时间。 5.试点运行和修改完善。按照“成熟一个运行一个，部分 业务领域先行先试” 的原则，由点及面，逐步铺开。在试运行 过程中，对标准化管理体系的内容和有效性组织评测。修订 完善管理机制和质量手册。通过内部评测，针对发现的问 题，进一步修订、完善各种管理机制和质量手册，并参照 ISO9001 质量管理标 准要求，解决标准化建设中存在的新问 题，并建立季度或年度的全面内审监督制度，实现持续改进。 6.建立业务质量评定月分析制度。各业务主管部门（处室） 每月采取系统比对、案卷抽查、满意度测评、电话回访、实地 督查等形式对县（市、区）局工作完成情况进行随机抽样，跟 踪评查，开展工作质量评定并排名，评价结果在系统内通报， 质量评定情况列入年度综合工作绩效考核。质量评定制度的 实施，确保条线工作重点突出，工作任务保质保量，整体水 平优化提升。 （三）体系实施情况。 温州市司法行政标准化质量管理体系建设自 2014 年 1 月开始至今，经过了体系的筹建、学习，以及体系文件的编 写、审核、修改等工作,目前已经进入第一批操作规程的最后 11 定稿阶段。 第一批操作规程共涉及办公室、政治部、纪委监察室、 机关党委、计财处、法制处、宣传处、律管处、公管处、基层 处、社区矫正处、法律援助处、司法鉴定处等 13 个处室 24 个规程。 操作规程是标准化质量管理体系建设的核心。第一步， 按照职能属性不同，操作规程的制作分为行政执法类、社会 管理类、公共服务类三个模板。在统一模板的框架内，按照 先易后难的原则确定实施标准化管理的具体事项（如社区矫 正管理、民主法治村检查考核、收发文管理等）。第二步，根 据这些具体工作事项所对应的各种法律法规和上级文件，绘 制具体工作事项管理流程图，按照便捷、统一、精细、实效的 要求，对具体工作事项的管理标准进行整合、优化。确定各 个流程、环节的管理标准（如操作要求、规定时限等）。第三 步，对管理标准进行细化。同时按照各司其职，各尽其责的 要求，通过弹性控制完善优化岗位责任体系，使岗位职责和 权限（尤其是执法职责和权限）得到进一步明确，让工作流程 中的每个环节责任到人。 （四）体系实施障碍。 1.思想认识统一难。在体系建设之初，多数干部对于建 立和实施标准化质量管理体系存在质疑态度和畏难情绪，或 认为企业管理与政府管理有本质区别，ISO9001 质量管理体 系与司法行政部门不相容，建立标准化质量管理体系是作秀， 没有实际意义；或认为建立标准化质量管理体系工程浩大， 12 应该请专家团队操刀，自己做费时费力；或认为建立标准化 质量管理体系会对其工作有所约束，增加工作任务，提高工 作要求，没有必要引入。因此在各处室提交的操作规程第一 稿中普遍出现观望拖延、敷衍了事、以文件充当规程的现象。 思想认识的不统一对于建立标准化管理体系是一种极大的 阻力。 2.体系定位难。由于没有任何经验可参考，对体系的定 位经历了多次讨论和调整。起初是定位在对业务工作的规范 化管理，即该标准化质量管理体系只针对司法行政主要业务 工作的管理。其后，考虑到体系的可延续性和日后的兼容性， 将狭义的质量管理体系扩大为广义的质量管理体系，覆盖的 范围扩大至司法行政管理的全部内容，即司法行政业务管理、 组织人事管理和行政事务管理。按照广义的标准化质量管理 体系建设理念，要求局机关所有处室制定操作规程。在操作 规程第一稿中发现，多数处室上报的操作规程事无巨细，内 容繁杂，篇幅超过 30 页、甚至 50 页，失去了实用性和可操 作性，背离了快速实现工作指引的初衷。经讨论，重新调整 定位，以实用性为中心原则，舍弃术语概念的部分，在能够 表述清晰的前提下，要求不能故弄玄虚，尽量简洁、明了，让 每一位工作人员都能看得懂、学得会。同时，要求各处室对 工作进行细分，挑选 1 至 2 个工作项目作为第一批操作规程 重新制定。体系定位经过几次变动，与实际工作的适应性在 增强，但是以目前第二稿的情况看，在内容的权衡取舍和繁 简度的把握上还需要再做研究。 13 3.岗位职责量化难。尽管在体系建立过程中，岗位职责 进一步细化，岗位责任进一步明晰，但是仍无法实现体系对 个人工作的全面管理。同时，由于系统内工作人员职责分工 各自不同，有的掌管宏观问题，负责组织、协调、调度，有的 解决微观问题，一味用量化手段来明确岗位职责，其操作性 和科学性值得探讨。 4.流程设置难。有的工作有法定依据可作为参照制定流 程，有的工作没有标准可参考。而且实际工作中情况复杂， 工作不是一路到底，要通过一张图表真实反映工作流程，还 要清晰的表述参与者及其职责，同时兼容主要内容和要求以 及完成时限，难度极大。按照实践情况来看，在参考了全国 多个部门的流程图的基础上，经过了单一流水作业图、横向 符号图和纵向表格图的系列演变，经过比较，目前定稿为表 格图形式。 5.信息化衔接难。实施标准化质量管理不是只编写一叠 文件、完成质量手册就结束，必须实现与正常工作的完全融 合才能真正发挥效用。其实现的路径就是与信息化结合，以 先进的科技手段，为司法行政机关的系统化、规范化管理提 供强有力的技术支持。通过信息化应用将工作流程网络化， 以司法行政信息化综合管理平台为落脚点，建立全程可控的 标准化管理体系，最终实现业务管理网络化、人事管理信息 化、行政管理智能化的目标。但是以目前情况来看，各业务 处室在信息化建设过程中并未全盘考虑标准化质量管理的 应用，前瞻性不足、没有余量必然造成日后的脱节。 14 6.推广应用难。首先是执行人员的抗拒，推行过程中，执 行力的不足,将导致 ISO9001 质量管理体系无法真正“落地”, 难以发挥其应有的效果。因此，如何有效实现从怀疑到肯定、 从畏难到接受，从强制要求、硬性落实到自我约束、自觉履 行的转变，需要作深入思考。其次是新管理体系与原管理模 式的融合问题。在建立标准化质量管理体系之前，已形成的 工作模式在新模式介入时可能出现衔接和整合的问题，这种 适应和整合并非易事，极易导致“两张 皮” 问题。再次，是质量 监督和内审员队伍问题。政府部门质量监督不适宜外部介入， 只能采取内审方式。但内审往往因内审员的自身素质及其部 门内部的利害关系而出现偏差。因此，如何培养一支优秀的 内审员队伍,同时鼓励内审员大胆、独立地进行审核并发现体 系运行中出现的各种问题，是标准化质量管理体系建设中的 难题。 四、司法行政机关标准化质量管理体系建设的几点思 考 引入 ISO9001 质量管理理念,构建自身规范化管理体系， 是司法行政机关实现从传统管理模式向现代管理模式转变 的有效载体,提升了司法行政的工作层次,提高了司法行政管 理的档次。温州市探索建立司法行政标准化质量管理体系的 时间还很短,如何更好地发挥质量管理体系的积极作用,仍需 我们在实践中不断地探讨和完善。 （一）必须加强组织领导，确保“三个到位”。一是组织机 构到位。建立标准化管理体系的领导小组，并设立领导小组 15 办公室。领导小组成员由机关各部门主要负责人组成，明确 工作职责，形成通力协作、相互支持、相互配合的工作机制。 领导小组办公室要发挥组织、管理和协调作用。二是思想认 识到位。在推行标准化建设的初期由于不熟悉和不适应，可 能短时间内会给工作造成一些繁琐、不便，这就要求所有人 员要有充分的思想准备和清醒的认识，求真务实、真抓实干、 克服畏难情绪。三是教育培训到位。认真组织学习质量管理 体系文件，尤其是机关各职能部门（处室）主要负责人首先要 学懂学通，然后组织本部门人员学会学透，做到融会贯通。 通过学习培训，使每一名工作人员都能基本掌握标准原理， 搞清楚自己的岗位的体系文件上有哪些要求，明确质量方针 和质量目标的内容。 （二）必须联系实际，做到“三个结合”。一是与司法行政 机关的业务特性相关结合。依法行政是司法行政机关的重要 职责，质量管理体系的建立和有效应用有赖于适用的法律法 规，健全的质量体系是依法行政的有效保证，因此，在确定 质量方针时，要充分体现行政机关依法行政的要求，使行政 执法与质量管理体系互为补充、互为促进。二是与司法行政 机关法律服务的特点相结合。 “顾客导向 ”是司法行政服务发 展的大方向。它体现的是司法行政机关如何满足社会公众的 法律服务需要的问题。在标准化管理过程控制中，要强调服 务的精准性和及时性，重视与服务对象的联络，把服务对象 的要求转化为标准化管理的内部规定。三是与司法行政机关 信息化建设相结合。司法行政机关的信息化是标准化的有力 16 支撑。标准化管理的落实如果