200703住房问题_中国房地产-最新热点-2007.06.07

对我国当前住房问题和住房价格问题的思考 刘洪玉，清华大学房地产研究所 实现住房商品化，是过去 20 多年来我国住房制度改革的目标。推进住房分配货币化， 构建多层次的住房供应体系，培育和规范住房交易市场，发展住房金融，是实现这个改革 目标的重要手段。20 多年后的今天，我国城镇居民住房条件得到了极大的改善，住房商品 化水平也提高到了前所未有的高度，住房制度改革取得了巨大的成就。 然而，住房问题仍然是社会舆论关注的焦点。政府从 2003 年以来一直在对住房市场上 的总量、结构、价格和市场秩序进行干预和调控，采用了土地、金融、税收和行政等各种 可能的干预手段，但城市居民对住房问题的满意度仍然没有显著改善。问题到底出在哪里？ 解决住房问题的出路如何？本文将进行初步探讨。 一、当前住房问题产生的原因分析 1、对住房和住房问题的特殊性认识不足 住房是供居民个人和家庭生活居住的建筑空间或场所，具有空间位置固定、耐久性和 异质性等物理特性，同时还具有价值量大、使用寿命长、弱流动性、是生活必需品等社会 经济特性。住房具有消费品和资产的双重角色，它既是为居民提供住房服务的消费品，也 是可以被拥有和交易的重要资产。 对于全体社会成员来说，住房是其基本权利和社会福利，即使是最低收入家庭，也需 要消费住房服务，属于生活必需品，这是住房与一般消费品最大的区别。因此，各国和各 地区的政府，普遍把确保每个居民都有获取适当住房的机会作为其重要承诺。这不仅仅是 为了家庭的利益，也是为了确保社会和谐，提高公民健康水平和教育水平，促进城市社会 经济的协调发展。 在市场经济条件下，住房又具有商品属性，是每个居民都希望拥有住房资产。美国 2006 年 2 季度末的约 66 万亿美元家庭资产中，住房资产为 20 万亿美元，是所有家庭资产 类型中占比最大的一项 1。 住房的上述特性使得住房市场是一个高度分散的、与金融市场直接相关的市场，住房 价格的变化趋势呈现出明显的周期性。实践表明，仅仅依靠来自私营部门的住房供应，在 住房供应数量、标准、区位和时间，以及住房价格的可支付性等方面，通常难以满足社会 1 Flow of Funds Accounts of the United States: Flows and Outstandings Second Quarter 2006, Board of Governors of the Federal Reserve System, Washington DC 20551, September 19, 2006, p110. 2 的理想目标。因此，需要通过政府对住房需求和住房供给的干预，来保证全体居民都有机 会获取适当的住房，以保证政府关键社会经济目标的实现。 2、对人口流动导致的住房需求特征缺乏认识 快速城市化阶段的城市人口增加，城市人口在乡镇、小城市、中等城市、大城市和特 大城市之间梯次向上迁移，以及从经济欠发达城市和经济较发达城市、从内陆城市向沿海 城市的迁移，已经成为当今我国乃至全球范围内劳动力流动的基本特征。限于城市政府提 供公共服务的能力，如何城市都不可能无限制扩张，城市蔓延越来越成为世界范围内城市 发展的难题。但在市场经济条件下，人为设置阻碍人口流动的条件越来越不现实，使得住 房价格成为城市制约人口流入的重要经济“门槛” 。 从表 1 中显示的数据中可以看出，许多城市的住房市场早已不是本市居民的市场。以 北京市为例，全国范围甚至国际范围的人口流动，使非本市居民购买住房的比例超过了 1/3。由于有能力和条件流动的人口，其收入和财产状况往往高于其目标城市的平均水平， 因此能承受更高的房价，这就在一定程度上推高了目标城市的平均房价。 表 1 2006 年部分城市商品住宅销售对象统计 本市户籍人员购买 外地人员购买 境外人员购买 城市名称 面积占 比(%) 套数占 比(%) 平均价格 (元/平方米) 面积占 比(%) 套数占 比(%) 平均价格 (元/平方米) 面积占 比(%) 套数占 比(%) 平均价格 (元/平方米) 北京 63.51 61.68 7618 34.15 36.75 8435 2.34 1.57 13278 上海 80.49 83.67 6441 14.17 12.86 11236 5.34 3.47 17808 深圳 12.73 12.07 8985 82.69 83.81 10981 4.58 4.12 12881 杭州 85.10 86.89 7759 14.48 12.8 9954 0.42 0.31 12306 广州 55.00 57.00 6093 38.70 37.09 7477 6.30 5.91 8866 大连 74.01 73.12 5492 25.28 26.29 6156 0.71 0.59 8710 厦门 43.15 41.06 6578 52.14 55.13 6825 4.71 3.81 8124 郑州 47.33 45.66 2856 52.65 54.32 3381 0.02 0.02 3937 三亚 83.91 85.97 3607 13.08 11.48 5354 3.01 2.55 8582 重庆 90.83 91.19 2689 8.62 8.29 2776 0.55 0.52 3103 乌鲁木齐 23.08 22.56 2239 76.88 77.41 2478 0.04 0.03 3011 就类似北京的热点目标城市而言，人为压低房价、降低人口流动的门槛可能会导致人 口增长失控，给城市政府提供公共服务的能力带来空前的挑战，最终甚至导致这些城市的 衰落。维持一个较高的房价作为人口流动的门槛或进入该城市的“门票”是符合城市发展 规律和经济规律的。 与此同时，城市政府必须为当地低收入居民提供住房保障，为中低收入居民获取住房 提供必要的扶助，使其获得与城市社会经济发展水平相适应的住房服务。这样才能保持城 3 市社会经济的长期持续、和谐发展。 3、市场本身尚不具备匹配住房供求结构的能力 从居民家庭而言，随着其家庭收入的变化，住房消费通常要经历一个先租后买、先小 后大、先旧后新的过程。新增住房供应所面对的购房对象，也包括首次购房、改善住房和 豪华住宅三种。 市场经济条件下，住房消费的这种层次性是由居民个人可支配收入或住房支付能力决 定的，住房供给的层次性也主要是由需求的层次性决定。然而，在供给总量相对不足、新 房供给结构主要由开发商根据当期利益最大化的原则决定的情况下，大户型、高价位的豪 华住宅和改善型住房，就成为他们开发建设的首选目标，使首次购房居民的需求就难以得 到满足。 本来在存量住房供给可以弥补新房市场供给结构的缺陷，但我们的存量住房市场又由 于各种原因非常的不发达。政府或单位提供的公共住房（廉租房或经济适用房）也可以缓 解新建商品住房市场的结构性矛盾，但长期以来廉租房供给极其有限，经济适用房供给也 被许多地方忽视。 4、未及时实现住房制度改革目标向住房政策目标转变 住房政策是政府为改善住房的数量、质量、价格以及所有权和使用权而设计的目标、 政策工具和具体政策措施。对住房政策的一般理解，主要是为全体居民提供住房机会的公 共住房政策，包括了公共住房的供给政策、补贴政策、分配政策、金融政策和管理政策等 内容。而广义的住房政策还包括对完善住房市场、改进市场效率的诉求。不同国家或地区 的住房政策目标，往往与其社会经济发展水平和所处的阶段、住房状况等密切相关。 到目前为止，我国政府住房政策目标相对模糊，尤其是在提供公平住房机会方面，尚 无具体的政策目标宣示。有关住房政策目标，通常隐含在一系列住房制度改革或市场调控 的政策文件中。使得公共住房政策实际上是在为住房制度改革或政府干预住房市场服务， 而不是反过来成为住房制度改革和政府干预住房市场的依据。 例如，在国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发 【1998】23 号） 中，提出了“最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收 人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的住房供应政 策目标。在关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见（国办发【2006】37 号） 市场 调控文件中， 提出了通过“加快城镇廉租住房制度建设” 、 “规范发展经济适用住房”和 “积极发展住房二级市场和房屋租赁市场”来“有步骤地解决低收入家庭的住房困难”的 公共住房政策。这些政策目标或措施，均没有上升到住房政策的高度，因此缺乏系统性、 4 一致性和连贯性。 5、过分强调住房商品化忽视政府应承担的住房责任 住房商品化和市场化应该有一个渐变的过程。二次世界大战以后，西方国家政府提供 公共住房的责任，普遍经历了一个随着社会经济发展水平的提高逐渐弱化的过程。公共住 房或公共住房政策，由满足大部分居民需要（二战后的初期）到提供最低收入家庭住房保 障（20 世纪 90 年代以后） ，经历了几十年的发展变化过程。 同时，尽管当前许多国家政府重点是提供低收入家庭住房保障，但在住房市场价格高 企、中低收入居民缺乏足够支付能力时，依然保持了通过可支付产权住宅（类似中国的经 济适用房）的供应来干预市场的能力。从我国住房制度演变的过程来看，坚持住房商品化、 市场化和社会化改革目标无疑是非常正确的，但在向这个目标迈进的过程中，政府必须保 持足够的提供可支付产权住宅和可支付租赁住宅的能力，以便对低收入家庭提供住房保障， 对缺乏支付能力的中低收入家庭提供扶助。 东欧国家的住房制度改革，与我国有着类似的经历。在表 2 中所显示的国家中，当年 公共住房私有化越彻底的国家，当前面临房价和居民住房支付能力的压力就越大。至今保 持有较高公共出租住宅比例的国家，房价和住房问题的压力就小得多。 表 1 东欧和前苏联国家的住房私有化情况 国家名称 1990年公共出租住宅 占全部住宅比例 （） 2000年后公共出租住宅 占全部住宅比例（） 公共住宅私有化的 比例（） 阿尔巴尼亚 35.5 1.0 97.2 立陶宛 60.8 2.4 96.1 罗马尼亚 32.7 2.7 91.7 塞尔维亚 22.2 2.8 87.4 克罗地亚 24.0 2.9 87.9 保加利亚 6.6 3.0 54.5 斯洛文尼亚 31.0 3.0 90.3 匈牙利 23.0 4.0 82.6 亚美尼亚 52.5 4.0 92.4 爱沙尼亚 61.0 5.2 91.5 摩尔多瓦共和国 21.0 5.5 73.8 斯洛伐克 27.7 6.5 76.5 哈萨克斯坦 66.1 6.8 89.7 拉脱维亚 59.0 16.0 72.9 波兰 31.6 16.1 49.1 捷克共和国 39.1 17.0 56.5 乌克兰 47.3 20.0 57.7 俄罗斯联邦 67.0 29.0 56.7 5 Source: UNECE 2002. 二、解决当前住房问题的出路 应该说，导致住房问题的原因，远远不止上述五个方面。但可以肯定的说，上述无五 个方面至少是导致我国当前住房问题的主要原因。解决住房问题的出路在哪里呢？近期中 央政府提出了“增加供给，引导需求，稳定价格，规范市场，着力解决低收入家庭住房问 题，促进房地产市场健康发展”的思路。应该说这是近年调控经验的高度总结，是非常正 确的。但还要注意做好以下几件事情。 1、摸清家底 自 1985 年全国第一次城镇住房普查以来，已经有 22 年没有进行过住房普查了。在这 22 年中，城市人口、家庭及其住房状况、城市住房数量、质量和分布等，都发生了巨大的 变化。到底我们的城市中，每 100 个家庭拥有多少套住房（住房空置状况） 、每个居室居住 几口人等最基本的数据，没有一个人能说清楚。在这种情况下，说“增加供给、引导需求” ，只能作为缓解当前房价压力的权宜之计。 应该首先通过第二次全国城镇住房普查，清楚把握当前居民家庭和住房状况，结合政 府能力未来发展，确定公共住房的适用对象和政策覆盖范围；其次是制定公开透明的近期 和中长期住房建设计划尤其是公共住房建设计划，作为政府的公开承诺公诸于众；再次是 有公开透明的运行规则，便于社会公众参与和监督；最后就是大力公共住房政策的宣传力 度，让每个人都能清楚的知道自己是不是公共住房政策的资助对象，如何获取相应的公共 住房。此外，摸清城镇住房状况的家底，也有助于商品住房市场的健康发展。 2、完善制度 1998 年国家提出的构建新的住房供应体系，即 “最低收人家庭租赁由政府或单位提 供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商 品住房” ，这个目标是正确的，应该坚定不移的去落实。当前，社会各界对廉租房和商品住 房的角色定位已经基本趋向一致，有较大争议的，经济适用房的角色和进退。 居民家庭获取住房首先面临着租买选择，形成了自住家庭和租住家庭。但由于拥有住 房需有一个购房支付能力的门槛，租住也能满足居民的住房服务消费需求，所以租住也成 为一个很自然的选项。从政府解决中低收入和最低收入家庭的住房问题的角度来看，政府 通常以提供生产者和/或消费者补贴的方式，让最低收入家庭进入具有社会保障特征的廉租 房体系（可支付租赁住宅） ，让中低收入家庭进入有政府资助的经济适用房（可支付产权住 6 宅）体系。对于中等收入及其以上家庭，则主要进入市场化的商品住宅体系。这样就构成 了一个完整的、相互衔接的住房供应体系。 实际上，经济适用房的重要作用，首先在于其构成了完整的、相互衔接的住房供应体 系中的重要一环。首先，基于“有恒产者有恒心”的理念，许多国家政府鼓励居民拥有自 己的住房，以提高居民个人的生活满意度、心理健康和身体健康水平，提高社区的稳定性 和社会参与度，给年轻人提供积极向上、促进其健康成长的社会环境，而中低收入家庭是 否具有购买可支付产权住宅机会，是提高住房自住比率的关键。其次，居民住房支付能力 是从低到高连续分布的，要让其实现从租住廉租房到购买商品住房的飞越几乎是不可能的。 最后，经济适用房类型的可支付产权住房供给，是政府调控住房市场的一个重要切入点和 “抓手” ，通过增加或减少可支付产权住宅的供给，就可以有效干预商品住房市场价格。当 前经济适用房领域存在的各种问题，不是制度本质问题，而是经济适用房定位模糊、政策 透明度低、行政管理能力不足、政府和开发商责任分配失当等制度不完善的问题。 当然，需要完善的制度不仅仅是经济适用房制度，还包括中央和地方政府公共住房支 出预算制度、公共住房金融制度、土地供应制度和税收制度等等。住房问题是政府的责任， 建设管理或房地产、发展改革、土地、财政、金融、税收等部门，都应该在落实政府住房 政策提出的目标，积极扮演相应的角色，做到目标一致、相互配合。 3、认清房价 市场上的房价，可以从社会和经济两个