2010年公路行业会议精神

影响“十一五”公路养护管理工作的十大热点问题 2007-03-08 中国公路 2006 年第 17 期 关晖 由交通部公路司和内蒙古自治区公路局共同主办的第二十次全国公路局长座谈会，于 2006 年 8 月 14 日至 15 日在内蒙古自治区呼和浩特市胜利召开，31 个省、市、区的公路局 局长、高速公路管理单位的领导和代表共计 220 余人参加了本次会议。 本次会议是继全国公路养护管理工作会议后召开的一次贯彻会、落实会，也是第一次 把高速公路管理单位纳入其中的一次公路系统的团聚盛会，更是一次凝聚人心、落实任务、 交流经验的大会，与会代表相互交流，相互启发，共同研究和分析影响“十一五”公路养 护管理工作的热点问题。 1 公路养护管理工作即将迎来高峰期，养护资金筹措面临严峻挑战 公路发展需要经历的“建设为主、建养并重、以养为主”的三个阶段，是几十年来经 过发达国家印证的公路发展客观规律。从我国的实际情况看，经过前几年的快速发展，公 路网络已经初具规模，我国公路事业已处于建养并重时期，东部一些发达地区的路网基本 建成，养护管理工作已成为公路工作的重点；中西部地区的路网虽然还在建设和完善中， 但已经建成设施的管理养护任务已经十分艰巨。 同时，在国家紧缩“地根”、“银根”的现实背景下，公路建设规模也将受到较大影 响，继续维持前几年的发展速度难度极大，这就为公路养护管理的快速发展创造了条件。 山东召开的全国养护管理工作会议已明确提出了“公路建设是创造财富，公路养护管 理是保护财富”的科学论断，科学发展观要求我们，必须挖掘现有公路潜力，变数量扩张 型发展为质量效益型发展，公路养护管理工作的现实意义和历史意义已被提到前所未有的 战略高度。 基于以上的客观发展规律和现实背景，本次会议上，参会代表一致认为，公路养护管 理工作即将迎来快速发展的高峰期，而稳定充足的资金是做好养护管理工作的关键。 国办农村公路管养体制改革方案提出了公路养路费总收入中扣除征收成本和交警 费用等支出后，用于公路养护的费用应不低于 80%，与会代表认为，这一方向性的阐述还 需要强有力的数据支撑和明确的保障措施。同时，燃油税改革已列入国家“十一五”规划 纲要，无论养路费最终改革成何种税种或几种税种，都将对养路费的征收及使用机制产生 重大影响，而撤减二级收费公路的呼声和趋势也必将对交通规费的总量带来影响。 一方面是不可阻挡的公路养护高潮的来临，一方面是养护资金的不足与面临形势的复 杂，机遇与挑战同时摆在了公路人面前。 “开源节流”，交通部公路司副司长李华认为，当前应重点围绕这四个字来做文章。 他说，首先要充分利用好已有的资金政策，比如，49 号文中关于养路费用于公路养护 的比例规定；收费公路政策中关于公路通行费收入必须首先保证公路养护管理支出和还贷 的有关规定；农村税费改革前，农村“三提五统”中用于农村公路养护的政策；以及国务 院有关文件中关于各级地方财政应对公路特别是农村公路的养护、管理给予资金保障等政 策。同时，目前公路养路费的漏征率比较高，养路费的潜力还相当大，各地要高度重视， 想方设法把这一漏洞堵上。 李华副司长同时指出，面对公路养护资金的大量需求，还要积极争取新的资金渠道。 目前高速公路项目储备不足，很多项目不能如期开工，交通系统资金积压现象开始增多， 各级交通主管部门可以腾出更多的精力和资金来加快公路养护管理工作；同时，还要充分 利用好统贷统还政策，发挥高速公路的筹资能力，解决整个路网养护资金不足的矛盾；另 外，要以加快社会主义新农村建设为契机，调动各级地方政府投资农村公路建设的积极性， 在解决建设资金的同时，充分考虑养护资金的来源问题，尽可能把农村公路养护纳入各级 政府公共财政的支出范围。 据测算，要维持现有路网的正常养护，每年至少需要 1000 亿元资金，从目前筹措能力 看，养护资金缺口将达数百亿元，各级交通主管部门必须千方百计筹措养护资金，确保公 路养护管理工作的顺利开展。 2 构建科学高效的管理体制平台，解决公路发展中的深层次矛盾， 目前全国公路管理体制多样，一省多局，特别是高速公路多头管理的局面十分突出， 有一路一公司形式，有几路一公司形式，有高管局事业单位型管理，也有国有企业带有政 府色彩的管理，还有合资公司、上市公司的管理，而有些公司属于交通厅直管，有些公司 则属于国资委直管。 与会代表认为，关系不顺、政令不畅、工作被动、治超难、执法难、管理难，归根到 底是公路管理体制的问题，要想解决公路发展和管理中的深层次矛盾和问题，必须适应公 路发展的大趋势，遵循公路工作的特点和规律，理顺管理体制，构建科学合理、精简统一、 协调有力、务实高效的公路管理体制平台。 来自高速公路管理部门的代表认为，无论何种形式的高速公路管理体制，作为公路主 管部门，都应出台统一的养护规范和养护技术标准、统一的管理规范与标准，以及统一的 管养投资标准，并加大检查监督力度，从而实现高速公路的集中管理和政府职能。 李华副司长强调，当前公路行业改革的任务相当繁重，大家应多一点主动应对，少一 点消极等待。 目前，国家事业单位改革试点已经开始，改革的趋势和政策逐步明朗。今后的事业单 位将按照现有的社会功能划分为三大类：一是行政支持类，就是承担行政职能的事业单位； 二是公益服务类；三是生产经营类。从公路局的功能来看，应当积极争取成为第一类事业 单位，这是关系到公路管理机构、高速公路管理单位的长远发展的大事，大家应高度关注 这项改革的进展，提前做好准备。 另外，在准备工作不充分的情况下匆忙实施的改革，必将造成难以挽回的被动局面， 特别像综合执法改革、公路管理体制的下放或上收、养护市场化改革等，一定要科学论证， 实事求是，不能盲目行事。 “事权一致、权责对等”，应成为各项改革的基本原则。 3 养护运行机制改革，消除影响生产力发展的体制性障碍 1995 年合肥会议启动公路养护运行机制市场化改革后，在“管养分离、事企分开”总 体原则指导下，各地积极探索实践了各种符合市场经济体制要求的新型公路养护运行管理 模式，全国涌现了以“上海模式”、“浙江模式”、“吉林模式”、“湖北模式”等为代 表的众多成功范例，一些影响生产力发展的体制性障碍正在逐步消除。 但是，由于国家关于事业单位体制改革的方案一再推迟出台，使得推进养护机制改革 所必需的各项宏观指导政策和配套措施无法明晰，同时由于改革实质上是要对计划经济体 制下形成的盘根错节的利益格局进行再调整，必然涉及到全国 100 多万养护职工的切身利 益，从而使得改革进程呈现一定的复杂性和艰巨性，各地改革进展也不尽平衡。 目前，交通部已组织有关力量对养护运行机制改革问题进行了研究，明确了改革动因、 方向、模式等原则性问题，下一步将对改革涉及的人员身份置换、国有资产置换、企业运 营管理，以及养护工程市场管理等相关环节进行认真研究，争取相关配套政策，改变被动 局面，保障改革进程的稳定、顺利推进。 4 加强法制建设是公路行业维护国家财产和自身合法权益的重要保障 在本次会议的高速公路代表分组讨论中，一些代表认为，相比我国高速公路建设的迅 猛发展，与建设、管理相配套的法律法规建设还相对滞后。有些方面国家有标准，地方却 没有配套制度；有些国家标准一刀切，而没有考虑各地的现实差别，如高速公路通行费定 价问题，考虑公众利益的多，而考虑路方投资回收能力的少；高速公路养护市场准入没有 统一标准，难以形成社会权威性；高速公路路政管理缺乏力度等等。 还有一些代表反映，一些法律法规对公路管养部门和管理者保护不够，有时因法律法 规的不健全或不完善，而使路方处于一些法律纠纷中的被告和不利地位，如道路保洁的时 限问题、收费公路因突发事件影响通行问题、道路噪音问题等等，这些问题不仅使公路养 护管理工作陷于被动，也影响了管理水平的提升。 公路局长们还提出了公路执法权面临受冲击、被削弱，甚至被分割出去的严峻形势。 局长们认为，加强法律法规建设，是公路行业加强管理、维护国家财产和自身合法权 益的重要保障。 5 预防性养护是成本效益最佳的养护手段 预防性养护对于延长公路使用寿命，降低公路全寿命周期养护成本，提高公路服务水 平和资源利用效率，具有重要意义，被普遍认为是能够达到路面性能目标的、成本效益最 好的养护手段。预防性养护技术在国外已经比较成熟，在我国才刚刚起步。全国公路养护 管理工作会议明确提出，要从贯彻落实科学发展观、建设节约型行业的高度，充分认识推 行预防性养护的重要性和紧迫性，实现全寿命周期公路养护成本最小化。 本次会议号召，各地要抓紧研究预防性养护的关键技术、相关制度和资金投入机制， 尽快整合和提炼出适合我国国情的预防性养护设备、技术与工艺。 6 提升公共服务能力，建立以公众利益为核心的绩效评价体系 李华副司长在会上指出，公路行业本身就是服务行业，我们建的是路，服务的是人和 车，群众最终看到是公路交通服务水平如何，而不是建了多少路，没有人和车，也就没有 我们公路交通部门存在的理由。我们要多站在用户的角度看待自己的工作，安排自己的工 作，真正建立以公众利益为核心的绩效评价体系。 公路管理部门要不断拓展服务的内涵，不能仅仅停留在窗口单位的服务态度上，而在 公路的立项、设计、建设、管理等多个环节，都要用人性化的服务理念来作指导。比如： 立项时，要考虑收费问题、对目前公众生活、环境的影响、干扰问题；设计时，要考虑后 期的维修养护成本、难易程度等，现在我们做的安保工程、灾害防治、增设服务设施等工 作，都是弥补原来工作的不足；养护施工时，更要考虑对公众便利出行的影响等等。 有代表提出，应对“公共服务能力”进行定性、定量地分析，提出便于大家执行操作 的具体标准，统一大家对此问题的理解、认识和做法。 7 全面履行政府职能，提高突发事件应急处置能力和公路防灾抗灾能力 近两年来，国务院把加快建立突发公共事件应急机制、提高政府应对公共危机的能力， 作为全面履行政府职能的一项重要工作。去年召开了全国应急管理工作会议，公布了国 家突发公共事件总体应急预案，交通部也按照国务院部署，下发了公路交通突发公共 事件应急预案。 本次会议提出，各地要结合公路管理信息化建设，研究开发上下联动、反应迅捷的公 路应急信息平台，制订可操作性的公路突发事件应急管理办法，对公路应急队伍建设、应 急物资储备管理、应急指挥、信息发布等具体工作做作出相关规定。 公路基础设施既是自然灾害的受害者，也是防灾抗灾的重要载体。会议再次强调，各 地要在基本掌握我国公路灾害分布规律与危害程度的基础上，建立起相对完善的公路灾害 防治监管体系，改变我国公路灾害日趋严重的局面，降低公路灾害的发生率和经济损失。 8 理顺资金拨付渠道，提高资金利用率和周转率 一些局长反映，养路费纳入财政预算管理后，资金拨付的环节多、速度慢、不到位的 现象时有发生，已影响到公路事业的正常发展，大家认为，必须紧紧依靠当地政府和有关 部门的支持，加大协调力度，采取有力措施，理顺资金拨付渠道，实现责权利的统一，提 高资金的利用率和周转率，把有限的公路建设养护资金用在刀刃上。 李华副司长在讲话中提醒大家，要高度重视明年预算的编制工作。他说，财政管理会 越来越严格，越来越规范，我们要主动适应这种管理方式，把各项前期工作做好做细。对 危桥改造、安保工程、灾害防治几项路网改造工程的项目管理，交通部已经制定了专门的 管理办法，对这几类工程项目的前期工作做出了明确规定，进行了适当简化，现在不需要 工可，只要按程序进行技术评估即可，但是管理程序将更加严格和规范，整个过程为：评 估、设计出概算、进项目库、审批定项目、下计划和预算。各地要根据这个要求，做好这 几类项目明年预算编制的准备工作。 9 保障桥隧安全是公路养护管理工作中最紧迫、最重要的任务之一 全国公路养护管理工作会议已把切实强化桥隧设施的养护监管列为未来五年公路养护 管理工作的九项工作重点之一，并从落实安全责任、完善规章制度、加大投入力度、强化 监督检查等方面提出了具体要求。 到目前为止，交通部已组织有关力量对桥梁养护监管工作进行了研究，形成了桥梁 养护管理工作制度、桥梁技术状况评定标准及桥梁加固技术手册等阶段性成果， 本次会议还部署了有关部门在下一阶段将重点研究的内容，即行业主管部门和具体管养单 位如何建立重要桥隧设施安全运营动态监控和预警