我国农村改革的基本经验与政策建议

我国农村改革的基本经验与政策建议 十六大以来我国农村改革发展概述 简赋 【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13 【复印期号】2008 年 01 期 【原文出处】农村经营管理(京)2007 年 11 期第 15 页 十六大以来，党中央、国务院以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观 统领经济社会发展全局，按照构建社会主义和谐社会的要求，与时俱进地形成了一系列指导“三 农”工作的新理念，提出了把“三农”问题作为全党和全部工作“重中之重”的基本要求，明确 了统筹城乡发展的基本方略，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本 判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，规划了“建设 社会主义新农村”和“发展现代农业”的基本任务。新理念催生新举措、新变革，党中央自 2004 年起，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业 为主题，连续四年下发 1 号文件，采取一系列具有划时代意义的重大举措，制定更直接、更有力 的支农惠农政策，不断深化农村改革。十六大以来，是“三农”政策体系配套完善的时期，是农 村改革取得突破性进展的时期，也是“三农”领域发生全面而深刻变革的时期。这一时期，中央 的“三农”政策深受农民的拥护和赞扬，“三农”工作年年有新进展、年年有新成效。 一、十六大以来我国农村改革的进展及特点 农村改革始终以保障农民的物质利益和维护农民的民主权利为主线。十六大以来，以农村税 费改革为核心的国民收入分配关系改革，以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，以促 进农村经济社会协调发展为基本内容的相关改革全面推进。这些改革是突破城乡二元结构的重大 转折，带来了体制上的突破、理念上的创新、发展方式上的转变。 （一）农村税费改革成效显著。十六大以来，以“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改 革试点工作逐步深入，2003 年在全国全面推开。2004 年开始在全国降低农业税税率，并选择黑龙 江、吉林两省进行全部免征农业税试点，同时取消了除烟叶外的农业特产税。农村税费改革由此 转向逐步降低直至最终取消农业税。2005 年 28 个省（区、市）免征农业税。2006 年在全国范围 内取消农业税，结束了在中国历史上延续 2600 年的“皇粮国税”。与此同时，对种粮农民实行直 接补贴。这是统筹城乡发展的重大举措，也是惠及亿万农民的一大德政。农民发自内心的交口称 赞：“几千年的皇粮国税不交了，减负担，加补贴，党的政策暖人心。” 1、农民负担明显减轻。农村税费改革，取消“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的 各种收费，清理整顿各种摊派及达标升级活动，规范农村税费制度，有效遏制了农村“三乱”现 象，大幅度减轻了农民负担。始于 2000 年的正税清费，随之减免农业税，直至 2006 年全面取消 农业税后，每年可为农民减轻负担 1200 多亿元。2006 年全国农民直接承担的税费总额为 282.83 亿元，农民人均负担 30.95 元，比 2001 年减少 103.98 元，下降 77.06。农民负担明显减轻，有 效调动了农民的积极性。 2、农民得到的实惠明显增加。2004 年中央首次对粮食主产区种粮农民实行直接补贴、对部分 地区农民进行良种补贴和购置大型农机具的补贴，这三项补贴资金总额为 149.5 亿元。2006 年三 项补贴资金达到 196.4 亿元，比上年增加 15.9 亿元，同时首次安排 125 亿元农资综合补贴。农民 得到的实惠明显增加和负担的明显减轻，有力地促进了农民增收。2006 年农民人均纯收入 3587 元， 比上年增长 7.4。农民增收减负所取得的成效，为社会主义新农村建设创造了有利条件。 3、农村干群关系明显改善。农村税费改革的逐步深化，有力地促进了基层干部作风明显转变， 服务意识明显增强，村务公开全面覆盖，基层民主建设加强，干群关系明显改善。基层干部为农 民提供服务的多了，催粮催款的少了；遇事与农民商量的多了，强迫命令的少了。同时，农民的 法律观念明显增强，运用法律维护自身权益的意识明显提高。2006 年农业部受理农民负担来信来 访 250 件次，比 2002 年下降了 75.2。 （二）农村综合改革稳步推进。2005 年中央开始部署以乡镇机构改革、农村义务教育改革、 县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点工作。各地充分发挥积极性和创造性，农村综 合改革不断取得新进展。 1、乡镇机构改革试点不断扩大。在农村综合改革中，各地把乡镇机构改革作为重点，按照中 央 5 年内不增加编制的规定，精心组织、周密安排。据统计，到 2005 年底全国有 8 个省（区、市） 在全省（区、市）范围内全面推开乡镇机构改革试点，其余省（区、市）中，有 12 个地（市）和 258 个县（市）开展了乡镇机构改革试点；到今年 6 月底全国开展乡镇机构改革试点的乡镇达到 14049 个，占乡镇总数的 40.5，其中内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、浙江、湖北、重庆 8 个省（区、市）已完成乡镇机构改革试点的阶段性任务。这些省份在探索转变乡镇职能、整合事 业站所、精简机构人员、提高社会管理和公共服务水平等方面做了大量工作。 2、农村义务教育体制改革有新突破。在农村综合改革中，各地不断加大农村义务教育改革的 力度。目前，全国农村普通中小学达到 36 万所，实现了在农村普及 9 年制义务教育。一是农村义 务教育经费保障机制改革取得明显进展。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、 提高保障水平、分步组织实施”的原则，从 2006 年春季学期开始，西部地区全部免除农村义务教 育阶段学生学杂费、免除贫困家庭学生课本费和补贴住宿生生活费，提高农村义务教育阶段中小 学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造长效机制。2006 年中央和地方财政共落实改 革资金 200 多亿元，惠及 15 万所农村中小学校、5200 多万名中小学生。2007 年这项制度在全国 全面实施，使农村 1.5 亿中小学生受益，全国农村义务教育投入预计达到 1800 多亿元，比 2002 年翻了近一番。二是“以县为主”的农村义务教育管理体制不断完善。目前，全国各地基本完成 将农村中小学教职工工资、人事管理上收到县的工作，撤销了乡镇教办，教育规划和学校布局调 整由县里统一指导，特别是随着农村义务教育经费保障机制改革的深入，进一步强化了县级管理 职能。三是农村中小学教师队伍建设不断加强，教育质量逐步提高。目前，全国基本完成农村中 小学教职工编制核定到县的工作，大部分地区将编制核定到学校；教师资格制度执行较好，教师 聘任制不断巩固；校长聘任制和城乡教师交流制度在全国范围逐步推开。 3、县乡财政管理体制改革平稳推进。在农村综合改革中，各地逐步推进县乡财政管理体制改 革。一是“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点。到 2006 年底“乡财县管乡用”改革试点省 （区、市）已由上年的 13 个扩大到 28 个。二是推行“省直管县”财政管理体制。到 2006 年底 “省直管县”改革试点省（区、市）由上年的 11 个扩大到 18 个。省级将省财政对县体制补助、 税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等直接核定并监管到县。这些改革，加强 了县级财政调控和监管能力，有效缓解了县乡财政困难、保证了基层运转。同时，有利于防止基 层通过乱收费弥补财政不足问题，从源头遏止乡村新债的发生。 （三）农村相关改革逐步展开。近年来，各地积极探索推进事关农村经济社会的发展和管理、 事关农民群众切身利益方面的相关改革，不断取得新的成效。 期刊文献 1、农村基础设施建设投入机制改革开始起步。近年来，各级政府不断加大公共财政对农民直 接受益的农村基础设施建设投入力度，公共服务能力不断提升。乡镇、建制村通公路的比例已分 别达到 99.8和 94.5，2007 年农村公路改造工程补助资金中央财政预算安排达到 38O 多亿元， 比上年增加 100 亿元；农村自来水普及率超过 60，农村人畜饮水安全补助资金中央财政预算安 排 60 多亿元，比上年增加 5 亿元；国家电网供电区域乡、村、户通电率均超过 99，农村电网改 造建设资金达到 9 亿元，比上年增加 3 亿元。同时，各地结合实际，逐步完善村民一事一议筹资 筹劳管理办法，引导农民出资出劳，改善自身生产生活条件。据统计，2002 年全国一事一议筹资 额为 18.2 亿元；2006 年一事一议筹资额达到 27.7 亿元，开展筹资的村达到 15.5。4 年间，一 事一议筹资额增加了 52.2。一事一议的逐步开展，有力地推动基层民主建设和村级集体生产生 活公益事业的发展。 2、农村新型合作医疗制度覆盖面扩大。2002 年中央提出建立新型农村合作医疗制度的要求。 2003 年合作医疗试点工作在全国陆续展开，新型农村合作医疗的制度框架和运行机制基本形成。 从 2006 年起对参加合作医疗农民的补助标准提高了一倍，中央财政对中西部地区除市区以外的参 加新型农村合作医疗的农民每人每年补助提高到 20 元，地方财政提高到 20 元，参合标准提高到 每个农民 50 元。2007 年由试点阶段转入全面推进阶段，截至 6 月底，建立新型合作医疗制度的县 已达到 2429 个，占全国总县数的 84.87，参合人口 7.2 亿，占全国农业人口的 82.83，累计 受益 1.67 亿人次。 3、农村居民最低生活保障制度全面启动。国家通过重点支持发展种养业、增加财政扶贫资金 和扶贫贷款、改善贫困地区的基本生产生活条件等途径，不断加大扶贫开发力度，全国农村贫困 人口进一步减少。2001 年到 2006 年五年间，农村贫困人口从 2927 万人下降到 2148 万人，扶贫攻 坚取得重大成效。2002 年以来中央和地方在加大扶贫开发力度的同时，开始探索建立农村居民最 低生活保障制度。2006 年底全国有 24 个省（区、市）建立农村低保制度，覆盖了 1509 万人。截 至今年 6 月底农村低保制度已推广到全国 31 个省份，覆盖 2068 万人，今年 7 月 11 日国务院下发 了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，要求将农村贫困居民全部纳入农村最低生 活保障体系。同时，中央财政对困难地区做好农村低保工作安排了专项补助资金。 4、农村基本经营制度进一步稳定和完善。2003 年实施的农村土地承包法赋予了农民长期 而有保障的农村土地使用权，2007 年颁布的物权法进一步明确土地承包经营权的用益物权性 质，农业部先后颁布实施农村土地承包经营权证管理办法、农村土地承包经营权流转管理 办法，强化土地承包信访工作，开展农村土地承包纠纷仲裁试点，农村土地承包法律法规体系 初步建立，农村土地承包管理逐步走上法制化和规范化轨道。到 2006 年底县级以上人民政府依法 颁发土地承包经营权证 2 亿份，已有 24 个省（区、市）的 168 个市（区、县）开展了农村土地承 包纠纷仲裁试点工作。乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系逐步形成， 有效地化解了土地承包纠纷。 在农村土地承包经营制度不断健全的基础上，通过大力发展农业产业化经营和农民专业合作 经济组织，大大提高了农业组织化程度。2006 年底全国加入农民专业合作经济组织的成员总数已 达到 3878 万，其中农民（户）成员 3486 万，约占全国农户总数的 13.8；全国各类农业产业化 组织 15.5 万个，带动农户 9098 万户。通过农业产业化组织、农民专业合作经济组织，使千家万 户与市场有效对接，农村基本经营制度更加富有活力。 综合上述情况，我国农村改革的主要特点有三条： 一是由局部试点扩展为全面改革。取消农业税以前，农村税费改革由正税清费治乱到取消三 提五统、由降低农业税税率到取消农业税，这些改革拉开了农村综合改革的序幕。要巩固农村税 费改革的成果，就必须推进乡镇机构、县乡财政管理体制、农村义务教育体制等综合配套改革， 这是涉及农村经济发展与公共服务、生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的全方位改革。 二是由农村内部改革扩展为城乡一体化改革。取消农业税以前，农村改革多属于农村体制内 的改革。取消农业税后，农村改革就上升到城乡一体化改革的层面。改革的重点是，按照科学发 展观要求和统筹城乡发展方略，建立覆盖城乡的公共财政制度，让公共财政政策的阳光照耀农村； 建立城乡统一的就业制度，实现城乡劳动力平等就业；加大对农村公共基础设施建设的投入，改 善农民的生产生活条件；大力发展农村社会公共事业，建立和完善农村的社会保障制度。改革突 破了城乡界限，逐步呈现为与城市化、工业化进程相同步。 三是由浅层次微调扩展为根本性调整。从农业为工业提供积累，农村为城市提供保障，到大 抓农民减负增收，实施“多予少取放活”方针，深入贯彻落实科学发展观，再到“三农”领域改 革深化、发展加快，国家经济社会发展进入了以城带乡、以工补农的新阶段，城乡关系、工农关 系正在发生重大历史性变革。 二、我国农村改革的基本经验及主要问题 十六大以来，农村改革取得了明显成效，为深化改革奠定了良好的基础，积累了丰富的经验。 同时，也出现了一些新情况、新问题，需要高度关注。 （一）基本经验 1、必须坚持统筹城乡发展的基本方略。近年来，我国经济社会快速发展，综合国力进一步增 强，总体上已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。实践证明，只有顺应经济社会发 展规律，及时调整国民收入分配格局，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，统筹城乡劳动力就业、 公共品供给、社会保障等方面的政策，让农民拥有平等发展机会，平等享受经济社会发展成果， 逐步消除城乡隔离的体制性障碍，才能促进全社会的和谐稳定发展。 2、必须坚持依靠农民和维护农民的权益。调动农民的积极性，依靠农民推进改革，是我国农 村改革的一条重要经验。家庭承包制、农村税费改革、农村综合改革、农民专业合作经济组织、 农业产业化经营都肇始于农民的实践和创造。只要把实现好、维护好、发展好农民的利益作为出 发点、落脚点，实行村务公开和民主管理，健全基层自治组织和民主管理制度，保证群众依法行 使民主权利，就能得到广大农民群众的拥护和支持，就能获得改革的最终成功。 3、必须坚持家庭承包经营制度不动摇。随着社会主义市场经济体制的建立健全和农村经济结 构在更高层次上的调整优化，农业发展方式正在发生重大变化，需要充分尊重农民的市场主体地 位，提高农民进入市场的组织化程度，增强抵御市场风险的能力。必须在坚持土地家庭承包经营 的基础上，积极推进农村经营体制创新，引导扶持农户与农户、农户与企业之间的联合与协作， 发展农业产业化和农民专业合作经济组织，构造农村新型生产关系，推进现代农业建设。 4、必须坚持依法开展“三农”工作。加强农业法制建设，是贯彻党在农村的方针政策的重要 保障，是推动农业发展、维护农民利益的有力武器。实践证明，适时将行之有效、能长期发挥作 用的政策上升为法律，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的法律法规体系，为改革发展 提供制度保障，有利于进一步做好农业农村工作。目前，农业和农村经济的主要领域已基本做到 了有法可依。必须在此基础上，进一步加强农业行政执法力量，不断提高农业执法水平。 （二）主要问题 1、农村综合改革任重道远。农村综合改革是重大的制度创新和社会变革。需要解决好基层政 府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促 进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变工作方式，处理好与农民群众的关系，善于 在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广、政策性强，需要做大量 深入细致的工作。我国农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题很多，需要推 进多方面的改革。 期刊文献 2、农村基础设施建设投入有待增加。农村基础设施建设欠账较多，投入力度需要加大。在农 村道路方面，目前全国有近 4 万个建制村不通公路，农村公路中沙石路占 70。在农田水利方面， 斗渠以下的田间灌排工程配套率低，设施老化，渠系破损、淤塞严重，灌溉技术落后，输水渗漏 损失大。从财政农业建设性资金状况看，对农民直接受益的小型基础设施建设投入比重较小。投 入到农村公路的资金，主要是用于通村道路；小型农田水利工程建设专项资金，主要是用于支渠 或其他跨村的工程建设。国家用于村内农田水利、道路、环境卫生设施建设的资金仍明显不足。 3、维护农民权益仍需加强。土地承包经营权是农民权益和利益的核心，这方面的问题突出反 映在：一方面，一些地方土地承包政策不落实和强行流转农民土地。另一方面，城镇化、工业化 进程中农村集体土地和农民承包地被征占用，农民应有的知情权、参与权、补偿权、收益权等还 很不充分。在减轻农民负担方面，随着农村改革深入，特别是免征农业税后，农民体制上负担明 显减轻，但一些地方的农民负担仍然较重，部分涉农项目多收乱罚的问题还没得到有效遏制，农 村公益性支出靠向农民摊派的机制还没有彻底转变，农民负担反弹的隐患仍然存在。 4、农村社会保障机制远未完备。目前，农村新型合作医疗、最低生活保障制度总体保障水平 还不高。参保农民医疗费报销标准相对较低，大部分医疗费用还需农民负担，一些大病重病，农 民仍上不起医院，农民看病难问题还未从根本上解决。农民最低生活保障制度今年刚刚全面铺开， 相关管理制度、工作程序及配套措施还不完备，补助标准低。城市居民享受的基本养老保险、工 伤、生育、失业等劳动保险制度在农村尚未建立。 5、村集体经济发展及债务问题尚未破解。当前，村集体经济发展既受到来自外部的体制和政 策的制约，也受到来自内部的产权虚置、发展动力不足的制约，发展缓慢、缺乏后劲。据统计， 2006 年当年无收益的村占总村数的 45.1；集体经营收益在 5 万元以下的村占 29.1；收益在 5 至 10 万元的村占 6.7；收益在 10 万元以上的村占 7.3，一些地方村级新债不断发生，屡禁不 止。 三、进一步推进我国农村改革的政策建议 “三农”问题，始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，它不仅关系到社会主 义现代化建设的推进，更关系到全面建设小康社会的进程，是构建社会主义和谐社会的重点和难 点。解决发展中的问题，需要着眼于新高度、立足于新起点，采取新的措施。 （一）突出重点，继续深化农村综合改革。当前农村综合改革的重点应突出两条：一方面要 深化乡镇机构改革。在乡镇机构改革中要扎实搞好与农民发展生产密切相关的基层农技推广体系 改革和建设，积极推动体制改革，构建公益性农技推广体系。推进基层农技推广体系改革，应着 力解决好三方面的问题：以加强农业公共技术服务为目标，强化公益性职能；以精干高效为目标， 设置公益性机构；以提高推广效能为目标，理顺管理体制。另一方面要建立健全农民增收减负的 长效机制。尽快把中央近年来的支农、惠农、强农、护农政策、各项补贴措施法治化、规范化、 制度化。坚持标本兼治，坚持预防与查处相结合，进一步明确农民负担监管工作范围和重点，强 化措施，加强法规建设，不断巩固扩大农村税费改革成果，有效防止农民负担反弹。 （二）创新机制，不断加大对农村公益建设投入。在农村经济发展水平、市场发育程度和农 民收入状况明显低于城市的情况下，财政向“三农”倾斜方针的实施力度应逐步加大，以弥补长 期以来城乡二元结构对“三农”形成的不平等待遇的缺口。按照强化财政投入与农民投入相结合 的思路，建立一事一议筹资筹劳财政奖补制度，加大对村级农田水利、道路和文化、环境卫生设 施建设投入的力度。通过国家投入，引导农民自愿出资出劳，逐步探索建立以政府补助资金为引 导、筹补结合的农村公益事业建设投入新机制。 （三）采取措施，切实维护农民的土地权益。我国的基本国情是人多地少，土地资源是国家 粮食安全、社会稳定的第一资源，土地更是农民最基本的生活保障。一方面，必须稳定家庭承包 经营为基础的农村基本经营制度。依法加强土地承包与流转规范管理，抓好土地承包经营权证书 管理；依法完善农村土地承包纠纷调处和仲裁，逐步建立健全调解、信访、仲裁、司法等多渠道 的农村土地承包纠纷调处长效机制；健全农村土地承包法律体系，加快农村土地承包纠纷仲裁和 农民权益保护的立法进程。另一方面，积极推进征地制度改