建设用地监管核查工作交流

建设用地监管核查工作交流 主要从总体上如何把握建设用地监管核查的目的、内容、实施方式， 及将我们去年及 2011 年试点工作的具体做法及注意事项和大家作一交流 与讨论。 一、建设用地监管的由来与现实意义 一提到意义，大家可能感觉到假大空，但从一些市的反映来看，还是 有必要再提一下为什么要开展建设用地监管，它的目的是什么。 （一）建设用地监管首先来源于文件要求 随着经济社会的发展，土地供需矛盾的加剧，通过对建设用地实行有 效监管，进 而实现切实保护耕地、土地节约集约利用的目标，已经成为我 们调整工作思路、改进管理方式的重要方向。近年来，国务院、省政府、国 土资源部的很对文件都对建设用地监管提出了一系列、越来越严格和细化 的要求。 2005 年 5 月， 国务院办公厅转发关于做好稳定住房价格工作意见的 通知（国办发200526 号）要求， “要规范土地出 让公告和合同的内容，加强 房地产开发用地供后监管，对违反土地出让合同约定或有关规定的，依法 追究违约违规责任”。 2008 年 1 月， 国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083 号） 要求：“要对 土地出让合同、划拨决定书的执 行实施全程监管，及 时向社会 公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息”；“ 加强对节约集约 2 用地工作的监管”。 2008 年 7 月， 辽宁省人民政府关于促进节约集约用地的实施意见 （辽政发200821 号）要求：“要对土地出让合同、划 拨决定书的执行实施全 程监管，及 时向社会公开供地计划、供地结果及实际开发利用情况等动态 信息” ；“加强建设用地批后管理，完善建设项目竣工验收制度，各类建设用 地必须严格按照依法批准的用途使用，未经批准不得擅自改变用途”；“ 强 化对节约集约用地工作的监管”。 2008 年 9 月， 国土资源部关于加强建设用地动态监督管理的通知 （国土资发2008192 号）明确提出要加强和规范建设用地全面、全程监督 管理， 对切 实加强建设用地监管、构建统一的监管平台、落实监管责任、强 化监管措施等方面工作内容提出了具体要求。 （专门规定） 2012 年初，季风岚厅长在全省国土资源工作会议上要求：“把动态监 管真正做实，全面掌握用地动态，各地对所有建设项目用地情况都要全程 跟踪，了如指掌，发现问题及时整改查处”。 （二）现实要求 开展和加强建设用地监管是减轻国土部门压力，降低工作责任风险， 提升国土系统自身地位的需要。 近年来，全省经济保持了良好的发展态势，招商引资工作力度大，投 资旺盛，用地面临巨大缺口。但由于种种原因，土地批而未供、供而未用现 象一定程度存在。这种“ 无地可用”和“ 用地不用” 的现象急切需要解决。 同时呢，可以说，在 “保红线、保发展”的两难局面之外，我们也面临着 新的“ 两难”经济形 势好时， 发展的瓶颈总是被归咎为土地指标不够， 3 无地可用；经济形势不好时，制约发展突破的障碍也总提及土地，说审批 效率低下、供给收紧，土地难咎其责。土地部门到头来里外不是人。时常见 诸报端和各种媒体的地价高导致房价高、房屋拆迁问题和征地补偿费具体 发放的矛盾、问题、 经适房变商品房，也 总是不忘拿土地部门作为主要原 因和责任方，房产、建设、城市 规划、发展改革、 农业等部门确是平平静静。 虽然一定程度上，这种情况的出现与一定的思维惯性有关，但也反映出这 种现实的语境和形势下，国土部门确实要拿有分量的数据和事实来说话， 重审批的同时也要重监管，减轻压力，降低工作责任风险，厘清责任。而数 据和强有力论据，迫切需要们通过监管来获得。 二、建设用地监管核查内涵、建设用地监管与核查的关系、建设用 地监管与土地批后监管、供后监管的联系与区别 （一）建设用地监管核查内涵 1.2012 年 11 月，省厅发布了辽宁省建设用地监管核查暂行办法（辽 国土资发2012444 号），对建设用地监管核查的范围和内容、职责划分、 工作形式、成果应用、奖惩措施等作了明确规定。考虑到建设用地监管核 查工作在我省刚刚全面开展，全省建设用地监管平台还需要进一步整合资 源、完善机制的实际情况，随着工作的深入，监管核查的方式、内容等还可 能需要调整、完善，所以以“暂行办法”的形式出台，为下一步制度的完善、 调整留下空间。 2.办法适用于“经依法批准 ”的各类新增建 设用地、存量建设用地的 监管核查工作，包括涉及农用地转用和土地征收（含增减挂钩项目）的建设 用地、国有未利用地转用后的建设用地、集体未利用地转用后的集体建设 4 用地。 3.按照国土资源部全面、全程监督管理的要求，建设用地监管应包含 对建设用地的审批、供应、利用和补充耕地、违法用地查处（“ 批、供、用、 补、 查”）等有关情况的动态监管。考虑省厅对 以上内容监管工作的实际情 况，未将对 履行耕地占补平衡情况的监督与土地违法整改情况的监督写入 办法。 办 法所称“ 建设用地监管核查”，是指国土资源部门依据建设用地 批准文件、划拨决定书、有偿使用合同、用地验收材料等，对建设用地批后 实施情况、建设用地供应情况、土地开发利用情况、建设项目竣工用地验 收情况等事项进行全部或者专项的动态监管核查、分析与评价。即指对“ 征、 供、用、验” 的监管。 （二）建设用地监管与核查的关系、建设用地监管与土地批后监管、供 后监管的联系与区别 1.建设用地监管与核查的关系：建设用地监管是一项工作及要实现的 目标，而“核查” 是手段和方式。类似于“ 战略” 与“战术”的关系。 2建设用地监管与土地批后监管、供后监管的联系与区别：全国很多 地方都已开展了用地监管，但由于各地实际情况不同，监管的内容、方式 等并无统一的标准，因此有批后监管（例如天津、广东）、供后监管（江浙皖 市县侧重于供后监管）等不同提法，但总体框架还是遵照 192 号文件了规 定，内容更加细化，有可操作性。 我省建设用地监管核查一个明显特点就是将征地实施情况和建设项 目竣工用地验收情况纳入其中。 三、建设用地监管核查与土地利用动态巡查的关系 5 2013 年全省建设用地监管核查方案中提到了“土地利用动态巡查” 。 开展土地利用动态巡查是建设用地监管核查工作的重要组成部分，是我省 “一区一带”土地管理制度改革要求的重要内容，应该同建设用地监管核查 工作紧密结合起来。 建设用地监管核查是一个常态化的工作，应及时、适时的对新增建设 用地征地实施、新用地项目开竣工、土地开发利用、竣工用地验收等情况 进行监管。可以说土地利用动态巡查是“核查 ”的一种方式，是一种更为细 致、有效的手段，也是使监管工作常态化的有效机制。 土地利用动态巡查的目的，旨在及时、全面、准确把握辖区内国有建 设用地，特 别是房地产用地开发利用情况，实现对每宗土地从开工到竣工 的全程监管；对可能形成的改变用途、违约建设、闲置等行为，切实做到早 提醒、早发现 、早制止、早 处理，有效防止违 法违规用地；掌握开发利用状 态， 为宏观调 控提供决策依据。我们简要了解下，土地利用动态巡查的出 处和一些要求。 （一）“动态巡查”第一次明确表述并开展试点 1.国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见(国土资 发 201247 号) 提到“实行土地利用巡查，以乡镇国土所为平台和依托，以建 设项目开 工、竣工、土地用途改变、土地 闲置、土地开 发利用强度为重点，开展动态 巡查；实行土地开发利用信息公开，定期公布批而未供、供而未用、低效用 地、合同履行等情况，扩大公众参与， 发挥社会 监督作用” 。 “有效发挥以国土 资源遥感 监测一张图 为基础的综合监管平台对推 6 进节约集约用地制度建设的重要支撑作用。要通过监测监管系统，逐步建 立闲置土地的发现、转办、反馈、核 实、处置、利用的常态化工作制度，推 进批而未供土地的及时供应和开发利用”。 2.2012 年 7 月，国土部选定常州、海宁、合肥、瑞金、临沂、 东莞 6 个 城市为土地利用动态巡查试点城市 试点的主要内容包括信息公示、跟踪备案、开竣工报告、预警提醒、现 场核查、竣工 验收、 闲 置信息公开、 诚信管理、探索履约保障金制度、技术 支撑 10 个方面。各试点城市要全面清理未竣工 项目，摸清底数，制定实施 方案，明确市、县( 市、区)、乡镇各级国土资源主管部门职责。 上述 6 个城市试点工作以土地利用巡查制度为抓手，以建设用地全 程跟踪管理信息系统为平台，以严格落实供地政策和强化合同履约为两项 重点内容，着重抓好建设用地审批后的土地征收、土地供应、开发利用三 个关键环节，建立土地供应、预警检查、反 馈 和督办四项机制，实现土地供 应行为规范、土地供应率提高、闲置土地处理有效、土地利用开发充分和 土地利用效率显著五个工作目标。 （二）我省进一步落实 辽宁省促进“一区一带”科学发展土地管理制度改革实施方案（辽政 办发 201273 号）要求， “完善土地利用批后监 管机制” ，以基层国土所为平 台和依托，以开竣工、改变用途、土地 闲置、土地开发利用强度为重点，建 立健全并落实动态巡查制度，及时发现违规问题，认真整改、查处，确保监 管效果。我 们在 2013 年监管核查工作方案中也对土地利用动态巡查制度 的建立做了相关的表述和要求。 7 四、关于建设用地监管核查职责的划分 国土资源部关于加强建设用地动态监督管理的通知（国土资发 2008192 号） 对各级国土资源部门的监管职责进行了原则划分和责任落 实，但对监 管核查承担单位、监管核查具体内容无详细规定。 省办法明确：“建设用地 监管核查工作由省、市、县三级国土资源部 门分级负责，上级对下级履行监管职责”。市、 县国土资源部门负责本行政 区域建设用地监管核查工作，并结合本地实际，制定辖区内建设用地监管 核查具体实施办法，对监管程序、内容、 时段、成果 应用、承担单位等进一 步明确和细化。 因此，2013 年核查方案的工作范围中： 2010 年以来各年度建设用地 批后实施、建 设用地供应、土地开发利用、建设项目竣工用地验收等情况， 主要是针对市、县常态化工作而言。省厅 2013 年建设用地监管核查工作 重点之一是对 2011 年度各市、县经国务院、省政府批准的建设用地以及 2011 年度各市、县批准供应的项目用地开展监管核查，这项工作由省征地 事务局和市、 县国土资源部门共同开展、完成。 方式内容 核查 土地利用动态巡查 建设用地批后实施情况 建设用地供应情况 土地开发利用情况 项目竣工用地验收情况 建设用地监管核查 8 五、监管核查的内容与注意事项 监管核查的总体原则是：核查部门(机构)客观掌握、反映具体情况，后 续处置应上报后由局里统筹安排，依法依规进行。建设用地批后实施（征 地实施）方面，重在了解、掌握客观真实情况，降低工作责任风险；市级部 门要对县区各事项进行监管核查；土地开发利用情况和建设项目竣工用地 验收情况主要针对土地使用权人。 （一）建设用地批后实施情况 1.建设用地经批准后，按批准位置、时限、法定程序实施征地情况。 征地实施完成指法定程序履行完成，征地补偿费（含房屋等地上物）全 额支付，地上物拆迁完毕。征地实施完成的填写“100%”；征地正在实施的 填写“*%” ；征地未实施的填写“0” 。掌握征地实施进展情况，主要是为了 与后续“净地 ”供应相衔 接。一方面，达不到“ 净地” 状态不应供地；另一方面， 现实情况下，征地拆迁主要是由政府统筹安排各相关部门进行的，国土部 门很多时候并不掌握具体进展情况，通过“核 查” 我们可以及时了解掌握征 地实施进展，做好与“ 净地”供应的衔接（达到净地的可以供应；未达成净地 政府要求供应的，掌握真实情况，降低工作责任风险）。 2.按批准的土地征收方案确定的补偿标准足额、及时支付征地补偿费 用情况。 根据辽宁省人民政府办公厅转发省农委、省国土厅等部门关于农村 集体土地征地补偿费用分配、使用和管理的意见的通知（辽政办发 200895 号）规定，县级国土资源部门或征地机构应直接将征地补偿费用 拨付到该村在乡镇“村会 计委托代理制” 账户 (没有实行的，也要在乡镇代 9 理部门为该村设立专户)进行核算和管理，已 实行国库集中支付改革的地 区按国库相关管理制度规定执行。同时，按照征用土地公告办法第十二 条规定，国土资源部门“将征地补偿、安置费 用拨付给被征地农村集体经济 组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单”；“ 有 权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经 济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他 权利人查询和监督”。 可见，征地补偿费拨付和管理中，国土资源部门在很大程度上担负着 拨付和监管的职责。但在实际工作中，由于具体工作分工和各种原因，国 土部门普遍缺乏相应的后续跟踪、监督、管理措施，征地补偿费拨付到村 凭证存档不全，形式不合规，难以证明征地补偿费用全额支付，增加了国 土资源部门的责任风险。因此，应建立相应的征地补偿费后续跟踪、监督、 管理措施，规范征地补偿费拨付到村凭证存档形式，降低工作责任风险。 （二）建设用地供应情况 1.建设用地供地宗数、供应面积、供应方式、土地用途等情况。 2.依法办理土地供应审批手续情况。 3.供地政策与土地使用标准执行情况。 4.建设用地使用权出让（租赁）价款缴纳情况。 5.供地档案内容完备情况。 6.其他相关情况。 （三）土地开发利用情况 1.开竣工申报制度和施工期间建设用地批准书公示制度履行情况。 10 2.建设项目按土地有偿使用合同或划拨决定书约定的位置、面积、用 途使用土地，以及按约定期限开、竣工情况。 3.对发现的待认定闲置土地按规定履行调查、认定、处置等程序情况； 对构成闲置的土地进行依法处置和利用情况。 （1）此处提及的“闲置土地”为闲置土地处置办法（国土资源部令第 53 号）定义，不包含集体所有建设用地的闲置情况。特别注意，动工开发是 指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基 的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、 总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳 的相关税费。 （2）这里说明一下，开发利用情况，应按照“谁供地，谁监管”的原则进 行。 （四）建设项目竣工用地验收情况 1.建设用地使用权人按规定申请用地验收情况。 2.市、县国土资源部门按职责分工组织用地验收情况。 3.其他相关情况。 按照关于落实建设项目竣工用地验收制度的通知（辽国土资发 2012192 号）要求，对属于验收范围的项目用地进行用地验收。建设项目 竣工用地验收工作是建设用地监管核查工作的最后一个环节 用地验收，建议还应积极争取政府支持，由政府协调发改、规划、建设 等各部门， 这样有利于用地验收工作的开展。 六、具体工作方法介绍 11 建设用地监管核查原则要求各市结合本地实际，制定辖区内建设用地 监管核查具体实施办法，对监管程序、内容、时段、成果应用、承担单位等 进一步明确和细化。 对于省厅委托征地事务局开展的 2011 年度各市、县经国务院、省政 府批准的建设用地以及 2011 年度各市、县批准供应的项目用地的核查， 为了保证核查口径的一致和成果的衔接，我们在核查方案中制定了总体步 骤。下面结 合 2011 年 3 个试点市和 2012 年全省 14 个市、绥中县、昌图县 的工作实践，提出我们对于工作工程和具体做法的一些建议，仅供参考。 （一）收集资料 1收集 2011 年经国务院、省政府批准建设用地的相关事项（文号、位 置、面积、批后实施情况等）、坐 标矢量数据，通 过 ArcGIS 软件，形成批地 信息图层。 12 2收集 2011 年经国务院、省政府批准建设用地所对应的供地项目及 2011 年所有供地项目的批准文件事项（电子监管号、位置、面积）、坐标矢 量数据，通过 ArcGIS 软件，形成供地信息 图层。 13 14 3收集最新时点的卫片或航片作为工作底图。 （二）内业准备 4将批地信息图层与工作底图叠加，判读批准用地的征地拆迁的实 施情况、土地利用情况。 5将供地信息图层与工作底图叠加，判读建设项目特别是重大项目 的用地情况（供而未用、批少用多、开工建设等情况）。 （三）开展实地核查 6查阅供地卷宗， 对土地用途、出 让价格、用地标准、供地程序等合 规情况进行核查（核查依据：限制用地项目目录及其增补本、 禁止用地项 目目录及其增补本、 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范、 协议出让 国有土地使用权规范、 全国工业用地出让最低价标准等国家、省颁布的 各类建设项目用地规定、规范、标准）。 7根据对国务院、省政府批准的建设用地征地拆迁、土地利用的内业 判读情况， 对照收集和掌握的 2011 年批准建设用地征地实施情况，选择 确定地块外业现场核查征地补偿安置落实情况、批后征地实施完成情况等。 根据对供地地块的内业判读情况，结合查阅供地卷宗情况，对存在疑 问的地块， 组织外业现场核查，确实发现问题的（供而未用、批少用多、用 地移位等），进行实地测绘（找点以及精度要求不高的情况下可借助手持 GPS，对于发现问题 的地 块以及重大项目用地 实测时选择精度高的 RTK）。 15 （1）批地项目，拆迁未完成，需外业 （2）批地项目，拆迁完成，在建，不需外业 16 （3）供地数据已竣工，不需外业 （4） 供地项目，约定开工时间未开工，需外业 17 （5）供地项目，约定竣工时间未竣工，需外业 8采集能够反映项目建设进度等实际用地情况的照片。 9.重大项目全部到现场实地核查。核查开工、竣工情况，建设进度、验 收情况等，收集档案、照片等有关资料，建立重大项目动态监管核查档案。 18 19 七、监管核查实现机制与技术支撑 （一）建立长效机制 通过建立建设用地信息报备制度、省市县联动的监管