城镇化是经济社会发展的必然趋势

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。从中共中央 1984年农村工作的通知首次提出小城镇发展问题以来，十五大、十六大和十七大各次全 会均对加快小城镇的发展提出了具体要求，2009年底的中央经济工作会议更是把推进城镇 化建设作为加大经济结构调整和提高经济发展质量的一项重要任务作了具体部署。积极有 序地发展小城镇，是建设中国特色的城镇化道路的现实需要，是推进经济发展方式转变和 经济结构调整的重大战略举措，是统筹城乡发展的有效途径，有利于缓解大中城市人口膨 胀带来的压力和一系列社会问题，有利于产业结构升级，已成为我国国家发展战略的重要 组成部分。结合浙江省近年来小城镇建设的实际，笔者认为应从以下几个方面加快推进小 城镇的建设。 正确选择实现城镇化的途径 城镇化的重要目标是建立一个合理的城镇体系，城镇的集聚效应既是一个总量问题， 更是一个结构问题。一个合理、有效的城镇体系应是金字塔形，即塔顶部是数量较少但实 力强大的大城市，起辐射、带动全省的作用；塔的底部是数量众多的小城镇，起辐射、带 动周边农村的作用。就浙江省而言，应在继续发挥各类大中城市有效接纳人口的情况下， 充分利用块状经济和专业市场发达的优势，采取强有力的政策加快小城镇建设，以数量较 多的小城镇分流部分剩余劳动力和乡村人口的转移压力是一条合理的城镇化道路选择，从 而实现城镇化和产业集聚的协同发展。 优化小城镇发展的空间结构布局 一是要与全省城镇总体布局相耦合，同时要把浙江城镇化发展置于构筑长江三角洲现 代化城市群这一大背景下去考虑，从区域经济整体发展的要求去考虑小城镇的布局，使全 局和局部有机结合，形成以强镇为节点的城乡一体化新格局。二是要突破行政区划界限， 统筹规划城镇的整体布局。对城镇密集的区域，按经济区域规划城市群，以经济联系的紧 密度和经济辐射能力的强弱来界定和规划城镇，以经济区域代替行政区域，可进行乡镇行 政区划的合理调整，逐步建立起科学合理的城镇空间布局和发展规模。三是除县（市）城 区外，在现有建制镇的基础上，选择一些重点镇进行发展，有条件的应该发展成为小城市。 制定全省重点镇规划指引，对全省所有重点镇总体规划进行规划修编，制定重点镇控制性 详细规划。四是要坚持分类指导，针对城郊结合型、专业市场型、旅游开发型、交通沿线 型、开发新区型、古镇保护型等不同类型和性质的小城镇，充分发挥各自优势，形成各具 特色的小城镇。支持重点镇发展加快小城镇建设，并不是一哄而上，盲目上数量，不讲质 量，而是必须妥善处理好总体与局部、重点与一般的关系，把推动小城镇上规模、上水平 放到加快小城镇建设各项工作的中心位置。浙江全省可选择 100 200个左右的经济实力较 强、发展潜力较大的小城镇作为省重点镇进行扶持，将周边较小规模的乡镇合并到重点镇， 将其建设成为集聚能力较强、规模布局合理、功能设施较全、环境优美的区域性中心，有 条件的要努力发展成为小城市。 为支持省重点镇、中心镇发展，还应建立与其发展相适应的管理体制。一要给省重点 镇、中心镇更高的政治地位，镇主要领导的政治待遇可实行职务高配。二要赋予重点镇、 中心镇政府必要、独立的行政管理权限，将县直部门直接管理的一些机构和人员下放给小 城镇管理。三要完善小城镇政府职能。可按照建立“小政府、大社会”的要求，精简、充 实和调整小城镇政府的机构设置和人员配备。在上级政府统一核定编制的基础上，赋予镇 政府根据自身的特点自主设置机构和配备人员的权利，不要求上下对口，左右看齐。四要 进一步完善土地、财政体制，给予这些重点镇、中心镇更多的体制倾斜。县（市）用地指 标应向除城关镇以外的重点镇倾斜（应规定比例） ，或者重点镇用地指标实行省里单列，重 点解决这些镇的道路、供水、供电、通讯等基础设施用地，符合条件的居民住宅、教育用 地和产业关联度大、市场前景好的企业用地；省重点项目也要向重点镇倾斜。 积极引导中小企业向小城镇集中 要充分发挥浙江省中小企业众多和块状经济的优势，通过实现小城镇的工业化来推动 农村城镇化。新上项目应一律进入工业园区，存量项目逐步转移，可突出重点、分期分批 引导中小企业向辐射作用比较明显的小城镇集中。为鼓励企业跨行政区域的向重点镇集聚， 省、市、县政府要做好协调工作，处理好重点镇与周边镇、镇与村之间的利益关系，可以 对一些入镇企业实行迁出地和引进地产值分列、税收分成、土地置换等办法。应大力推行 标准厂房出租制，不但可以节省大量土地，而且可以大大减小中小企业的投资成本，从而 加快中小企业向小城镇集中的步伐和积极性。 深化相关管理制度改革 一是深化户籍制度改革。取消农业和非农业户口的划分，变“二元化”城乡户籍管理 制度为“一元化”的城乡一体化户籍管理制度。同时，户籍制度改革必须与其他改革配套， 要消除原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇，在小城镇居住的农民，在子女入托、入 学、参军、社保和就业等方面均应享受与城镇居民同等的待遇。二是深化土地制度改革。 要大胆探索已进镇落户的农民的承包地、自留地、宅基地的流转问题。在农民原宅基地退 还集体经济组织并实施复垦的前提下，可对农民进镇购房给予适当的经济补偿，降低农民 进镇购房的成本。三是要逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。对进 城落户之后愿意放弃农村承包地的农民，在养老、医疗、失业等方面与其他城镇居民一视 同仁。应在所有企业、所有员工推行职工养老保险制度；对由于小城镇建设征用土地而产 生的失地农民应务必做到全员参加失地农民基本生活保障，并适当提高享受标准，彻底解 除进城农民的后顾之忧。 创新小城镇建设筹资机制 一是采取更加灵活的投资机制，扩大资金来源。充分发挥浙江省民间资金丰富的优势， 大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目、基础设施建设以 及部分文化、教育及卫生事业项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励国内 企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理。如可以成立城镇化建设股份投资公 司，集体土地可作价入股，通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投 资回报问题；也可以对小城镇资源整体资本化，出售给有实力的企业，由该企业负责小城 镇镇区内的所有公共设施和标志性建筑的建设，作为投资回报，该企业将拥有该镇区所有 可以进行市场化经营的公共行业50年的经营权。二是提高小城镇在建设用地转让收益中的 分成比例。盘活土地的转让收入应全留；新增用地的出让收入除上缴国家部分外，其余返 还重点镇。并对建设用地统一实行挂牌招标拍卖等方式出让。三是金融机构应加大对符合 条件的小城镇贷款的力度，但与此同时，各级政府要加强对小城镇债务的管理，应严格控 制规模，只能适度举债。 运用灵活的财税政策 一是充分发挥财政资金的导向作用。各级财政要适当安排专项资金，以投资、贴息等 方式对小城镇特别是重点镇的各项基础设施、社会事业进行倾斜，如交通运输、供水排水、 污水及垃圾处理、燃气供应、电力、绿化等建设，教育、文化、医疗卫生等社会事业发展。 二是进一步完善县以下财政体制，逐步强化小城镇的财政自主能力。应结合农村综合改革， 根据事权与财权相结合的原则，合理确定小城镇财政上缴基数，逐步建立稳定、规范、有 利于小城镇长远发展的财政体制。对重点镇，各级政府和财政应制定更加优惠的鼓励政策， 如凡在重点镇范围内收取的基础设施配套费、耕地开垦费、水资源费、城建税、教育费附 加全额或绝大部分返还；排污费除上缴国家外其余部分应返还等政策。对于经济发展快、 城镇化程度较高、财政收支规模大的重点镇应建立比较完善的一级财政，并实行全口径预 算管理，以规范各种资金使用。三是财政应继续增加对“千万农村劳动力培训工程”的投 入，提高农民素质。 因地制宜推进农村“三集中” 以苏北 M 镇为例 罗兴奇 （盐城师范学院 江苏 盐城 224001） 摘 要：苏南地区“三集中”的发展模式，缓解了地区经济、社会发展的压力，为 苏北地区发展提供了借鉴。本文以苏北 M 镇为例，从客观需要、存在问题以及解决思 路三个方面综合论述苏北地区推进“三集中”的可能性与可行性。强调苏北在推进“三集 中”过程中，必须做到科学规划、充分调研、兼顾民意，因地制宜地推进“ 三集中”。 关键词：三集中；新农村建设； 因地制宜 苏南经济持续高速发展，城市化进程步伐加快，造成土地资源紧张，人地矛盾突 出，这一现象催生了以科学集约用地为主线，促使经济步入可持续发展轨道的新型“三 集中”发展模式。从苏南实践来看， “三集中” 即: 工业项目向园区集中、农田向适度规模 经营以及农民向城镇和农村新型社区集中,缓和了人地矛盾突出、经济发展缺乏后劲、 环境污染严重等一系列问题。苏南地区“三集中”的成功实践，给刚刚步入经济发展快 车道的苏北地区诸多启示。但是，资源禀赋、经济基础等因素的迥异，客观上要求苏 北地区在学习苏南先进经验的同时，必须因地制宜地推进“三集中” 发展战略。 一、推进“三集中”是苏北发展的客观需要 20世纪90年代中后期，外向型经济的迅猛发展，城市化步伐的加快，加重了苏南 地区人地矛盾问题。近几年苏南地区更是陷入了少地甚至无地的尴尬局面，严重阻碍 了经济的可持续发展。为缓解经济快速发展与土地资源日益紧张的矛盾，实现经济、 社会的可持续发展，苏南的江阴、昆山等城市从土地集约利用的角度出发，探索出了 “三集中”的发展新路。从苏南地区的实践来看， “三集中” 发展模式具有明显的优势。目 前，苏北地区也步入经济社会发展的快车道，也将面临人地矛盾突出的问题。因此， 笔者认为苏北地区应当充分利用后发优势，借鉴苏南地区的“三集中” 模式，提前解决 好人地矛盾突出、经济发展后劲不足等问题。 1、有利于土地集约利用 “三集中”发展模式源于对土地集约化利用的诉求。苏南地区实践表明，农民向城 镇和农村新型社区集中能有效地提高土地利用率。以苏北 M 镇为例，该镇共有农户2.2 万户，农业人口5.9万人，如果以每户400平方米规划（包括道路） ，只需土地13200亩， 可节约现有的集体建设用地8500亩；如果以每人100平方米规划，只需土地近9000亩， 可节约现有集体建设用地12700亩；如果推进农民向集镇集中，建设4 5层的农民公寓， 每户居住建筑面积按120平方米计算，每户用地只需40平方米，住进集镇5000户，只需 300亩土地，又比每户400平方米的规划节约土地2700亩，按城镇建设用地增加与农村 建设用地减少挂钩集镇要增加集体建设用地2700亩，到2020年，全镇集体建设用地不 但不会增加，反而会减少，通过复垦，还可有效增加耕地面积。 苏南的成功实践印证了农民向城镇和农村新型社区集中在很大程度上能提高土地 利用率。苏北地区作为苏南经济发展的腹地，随着工业化转移步伐的加快，必将给地 区土地利用带来巨大压力。因此，应当尽早发展“三集中 ”模式，培育土地集约利用的 意识，加强土地集约利用规划，避免出现苏南地区的土地紧张的局面，保证经济的可 持续发展。 2、有利于环境保护 苏南模式成功的显著特征在于乡镇工业化的蓬勃发展。乡镇工业的崛起促进了农 村经济发展、提高了农民的收入水平，也在很大程度上缓解了城市化压力。可以说， 苏南模式给当前苏南经济发展打下了坚实的基础。但另一方面，乡村和民营企业崛起 引发的“村村冒烟、组组排污”的现象，已成为阻碍苏南实现可持续发展的主要因素， 太湖蓝藻事件频发、太湖治理的成效甚微便是佐证。 针对传统工业、农业、农民生活特征给环境带来的点、面污染问题， “三集中” 发 展模式能够有效摆脱传统发展模式带来的环境污染困境。工业向园区集中能够实现“污 水集中处理、固废集中处置”的集中治理模式，有效削减排污总量；农田向适度规模经 营有利于推广生态农业发展方式，有效控制农业面源污染；农民向城镇和农村新型社 区集中实现了生活垃圾、污水的集中处理，有效改变了“室内现代化，室外脏乱差” 的 状况。苏南农村“三集中” 的成功实践表明,推进农村“ 三集中” 能够有效缓解日益恶化的 污染危机。 3、有利于社会服务一体化 农村地区传统的 “独门独院”的居住模式，降低了土地的利用率，不利于土地的 可持续利用，也导致大量生活基础设施重复建设且利用率不高等问题。农民向城镇和 农村新型社区集中方便了学校、道路、水电、医疗等公共设施的集中布局与高效利用， 有利于社会服务的一体化。与此同时，居住集中化、社区化也是实现青年一代农民向 城镇生活方式转变的有效途径。农村地区剩余劳动力多半是青年群体，他们更多的是 希望进入城镇从事工业生产活动，实现城镇居民生活方式。因此这种集中方式有利于 农村生活方式的城式化。 二、推进“三集中”过程中的问题分析 苏南“三集中” 模式的实施已经取得显著的效果，江阴、常熟、张家港的实践说明 “三集中”在土地集约利用、提高公共设施利用率、提高社会服务水平方面具有巨大的 优势。然而，不可否认，苏南“三集中”的推进过程中也凸现了诸多问题。农民集中居 住后的经济来源、搬迁补偿安置等问题难以在短时期内合理解决。苏北由于在资源禀 赋、经济基础、社会环境等方面与苏南存在显著的差异，因此， “三集中” 实施后的问题 必将更为棘手，主要表现在： 1、行政规划难度大 传统村庄和集镇规划基本上是沿河、沿路而建的大杂院，家族群落居住现象极为 普遍。以往虽也制定了村庄集镇规划，但它存有明显的缺陷：一是规划的住宅面积过 大；二是规划编制普遍忽视荒废地的利用，造成土地使用浪费；三是规划实施中，一 方面村内空闲地较多，形成了空心村，另一方面村外耕地大片被占，造成新的土地资 源浪费。 就笔者所调查的 M 镇而言，经过2001年乡镇合并，目前有26个村、3个居委会， 全镇人口9.2万人，其中农业人口5.9万人，农业家庭2.2万户，农村居住比较分散，现有 自然村点1509个，建设用地面积21700多亩，以户均占有来算，大约每户1亩地，与土 地节约利用政策相左。造成这种现象的原因在于：一是多年管理不规范，建新不拆旧， 即使拆迁的，老宅基未能整理到位；二是规划实施难以到位，由于上一轮村庄规划与 土地二轮承包错位，使规划的中心村仍在规划图上，农民承包的土地未能调整落实置 换到位，规划与建设用地的矛盾得不到解决，造成规划实施难；三是规划的中心村因 水、电、路等配套设施难以跟上，农民向中心村迁移的积极性不高。 2、人际磨合的复杂性与长期性 居住集中化、社区化有别于传统乡村居住模式，这主要体现在居住空间格局的改 变，公寓式的空间居住模式取代了独门独院的格局，给居民生活带来了全新的体验。 集中化有利于保护环境，提高社区服务设施利用效率，也有利于提高土地利用率，缓 解人地矛盾。 更进一步来讲，集中化居住给居民带来的更多是生活方式的改变，现代生活方式 对农民的传统观念和行为习惯提出了挑战，带来了诸多不适。农民居住的集中化是一 个长期的过程，涉及的因素是纷繁复杂的，不仅包括职业、居住层面等转化，还必须 兼顾新的生活方式的培育，从阶段性上来看，农民要经历职业的非农化、居住的城市 化以及生活方式的城式化三个递进的阶段。但是，必须要看到，适应社区化生活的前 期即居住方式的集中化、职业的非农化，尚可以通过国家的城市规划、住房、就业等 方面的优惠政策在短时期内实现，适应后期即农民生活方式、行为方式的城式化过程， 却是相当复杂的阶段，有时甚至需要跨代际才能完成。从现实层面来讲，在定居阶段 可以通过经济条件来保障，但是随后的适应、同化阶段中出现的生活观念上的差异、 人际磨合的复杂性却可能是长期性的。 3、农民利益侵占现象严重 集中居住的主要目的是将散居的农民集中起来居住，以获得农田的最大化利用， 实现农业的标准化、现代化、社会服务一体化以及生态环境的保护。这是经济社会发 展的必然趋势。不过，以土地集约利用为主线的集中居住模式带有明显的行政性、强 制性，极易忽略农民利益的维护：1、集中居住过高的购房费用没有考虑部分农民实际 的收入水平，强制的集中居住变相的增加了农民的负担；2、集中居住摧毁了农民的庭 院经济，导致耕种和生活成本上升，农民负担加重。可以说，这种极速集中居住方式 损害了农民的利益，与新农村建设主体目标即提高农民收入，稳定农村发展的初衷背 道而驰。 三、展望与思考 “ 三集中” 模式在苏南地区从试点到推广，已经获得了显著的成效。苏南发达的县 市通过集中方式缓解了人地矛盾，为经济的持续发展带来了保证；此外，集中居住以 及相关配套保障政策的贯彻与实施，基本解决了农民后顾之忧。放眼欠发达的苏北地 区，实行“三集中” 是必由之路。考虑到苏南、苏北在经济、社会基础等方面的显著差 异，以及苏南实施中存在的突出问题，笔者认为苏北地区在推进“三集中” 模式时必须 因地制宜、合理规划、量力而行，突出农民的主体地位，维护农民的根本利益。 1、科学合理规划是重点 实现农村城市化、城乡一体化的目标，村庄、集镇建设的前瞻性，科学规划是前 提，特别是村镇规划与土地利用总体规划的有序衔接，显得尤